数字技术驱动社会共治的机制研究

张丙宣 朱美玲 周漫远 傅兴龙

摘要：如何恰当使用数字技术驱动社会共治，是城市基层治理的核心问题。以杭州市拱墅区“城市眼·云共治”为例，研究数字技术驱动社会共治的机制。研究发现，恰当使用技术搭建数字平台，构建社会共治体系，运用社会机制执行行政任务，能够提升社会内生能力，让基层足够智慧。未来的治理需要避免过度使用技术，恰当运用数字技术让社会机制运行起来，推动基层再组织，持续提升社会内生能力，让基层从治理的“末梢”转变为“前哨”。

关键词：数字技术;社会共治;要素禀赋结构

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.004

一、问题的提出

党的十九大提出“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”的目标，明确指出“共建共治共享”的社会治理创新方向。“十四五”规划纲要指出“要以数字化助推城乡发展和治理模式创新”。近年来，虽然各地纷纷探索将数字技术和数字平台运用到基层治理的路径，然而，过度强调数字技术和数字平台的短期效用，忽视社会机制，尤其是忽视社会共治的长期效应，不仅不能破解基层治理的老问题、新情况，而且会进一步恶化治理难题。实际上，数字时代城市基层治理的关键是恰当运用数字技术驱动社会共治。那么，在城市基层治理中，数字技术扮演何种角色？数字技术如何驱动社会共治？

近年来，城市基层治理的既有研究呈现出三个趋向：一是行政化趋向，福山认为治理就是政府制定或执行规则、提供服务的能力，[1]尤其是政府通过强化监管和行政执法积极响应社会诉求，有效提升治理效能;二是技术化趋向，有学者认为，由信息通讯技术（ICTs）、脚本、参数、编码、人工智能、数字平台等组建的新型数字基础设施，能够通过数字共享，[2]实现部门、权责与事项的精准匹配，促进部门之间的协同，在一定程度上克服治理碎片化问题，提高行政效率。[3]三是社会化趋向，有观点认为，社会内生能力是促进社会共治的关键，社会治理虽然离不开公共部门的作用，但核心是让社会机制运行起来，重建治理共同体，[4]形成良性的社会治理生态。

既有的三种观点均强调了多元治理主体在城市社会治理中的积极作用，尤其是强调社会共治的作用。那么，如何将多个分散的治理主体和资源整合起来，推动合作共治？数字技术和数字平台在其中扮演着“桥梁”的角色，发挥催化作用，既能够为政府赋能，又能为社会赋能。就政府侧看，数字时代的公共行政不仅需要跨越职能部门之间的边界，而且需要跨越政府与社会之间的边界。因而数字技术的运用并不只是为了提高效率，也需要破解信息要素流通难等问题，减少信息壁垒和信息孤岛，让不同主体、不同部门能够协同发挥作用。与技术赋能驱动跨部门协同的逻辑不同，数字技术驱动社会共治不仅为公众参与社会治理建立新渠道，[5]而且恰当运用技术可以激活社会机制;运用数字技术不是取代社会机制，而是为社会赋能，[6]推动社会治理要素禀赋结构的升级，提升社会内生能力。作为生产要素之一，数字技术驱动社会治理必须符合新古典经济学的这一假设，即发展战略的升级需要要素禀赋结构升级的支撑。数字技术驱动社会共治的基础是推动社会治理要素禀赋结构的升级，提高社会内生能力。

本文以杭州市拱墅区小河街道的“城市眼·云共治”为例，研究数字技术驱动社会共治的机制。2018年杭州市拱墅区“城市眼·云共治”1.0版本正式上线，聚焦城市运行的堵点痛点，致力于提升治理效能。同时，“城市眼·云共治”持续迭代，建立一体化城市运行指挥中枢，运用数字技术助力“红茶议事会”“小河网驿”等社会共治平台，不断推动城市治理模式的变革，这一探索为思考数字技术赋能城市基层治理、构建共建共治共享社会新局面提供了新思路。

二、数字技术、社会机制与内生能力

数字技术的进步是科技创新的突出表现，也是社会发展的重要驱动力。绩效逻辑和治理逻辑是数字治理的两种基本逻辑。与基于经济效益、生产效益和优选优化的绩效逻辑不同，治理逻辑除了强调政府的主导作用，还侧重社会生活的复杂性、治理主体的多样性以及社会机制的并存共生，以及由此构成的治理创新生态的重要性。在新古典经济学看来，单一要素禀赋的升级并不足以支撑起发展战略的升级，只有要素禀赋结构的整体升级，发展战略才能升级。[7]因此，数字技术驱动社会共治机制并不是以牺牲社会价值为代价来提高经济绩效，而是尊重和向各类治理主体赋能，营造公共空间，激活社会机制和公共生活的活力，增进共同体的责任感，提高社会内生能力。

数据和数字技术是社会要素禀赋结构的重要组成部分。与土地、资金、人口相比，数据和数字技术具有不因重复使用而导致边际收益递减的特征，通过正向反馈机制能够实现收益递增，促进创新发展和内生发展。[8]对城市社会治理而言，数据和数字技术在要素禀赋结构优化升级的过程中扮演着越来越重要的角色，数据和技术不仅提高城市运行的效率，而且，正在重塑城市的生产生活方式、社会运行机制以及城市治理的体制机制。需要指出，数字技术和城市治理之间并非单向的赋能关系，数据和数字技術需要来自治理体制机制和社会道德的支持，为数据和数字技术赋予价值观。[6]

从社会的视角看，数字技术既是外部驱动力，也是社会稳定的“安全阀”。5G、大数据、互联网等信息技术为社会共治的形成提供强大驱动力，技术赋能让传统社会治理机制更好运行起来，让更多民众和组织参与社会治理，推动社会内生发展。近年来，各地纷纷搭建数字平台，从横向和纵向整合各类治理主体和资源，从治理端和服务端为社会共治提供技术保障，保证良好的社会运行机制的稳定性。由此可见，在城市治理中，数字技术正在全方位、多维度渗透到社会治理的各个环节、各个领域。

在社会共治的过程中，数字技术在表达治理体制机制的基础上，不断激活和重塑社会公共空间和社会机制，提升社会内生能力。数字技术发挥作用的过程是社会的和政治的过程，这个过程表达和再生产社会机制，[9]为社会赋能。同时，数字技术发挥作用的过程，还是重塑社会机制的过程，推动形成创新生态和良性治理。创新生态和良性治理是治理创新和社会内生能力的源泉。技术为社会创新提供了条件，让社会机制发挥基础性作用，自下而上地消解转型发展过程中的社会问题，减少对政府及技术手段的过度依赖。但降低依赖并不意味着完全脱离政府的监管，数字技术驱动的社会共治依然需要发挥政府的作用，只是解决问题的顺序从此前的“政府靠前”变为了“社会靠前”。

三、技术驱动社会共治：杭州市拱墅区的探索

为应对社会治理中普遍存在的居民参与少、社会内生能力不足，基层社会问题量大面广、人手不足，以及应用场景零散、信息孤岛、一体决策指挥难以实现等难题，打造政府与社会共治的高效协同的治理机制，2018年以来，杭州市拱墅区以监测与共治为切入口，搭建“城市眼·云共治”平台，重塑基层治理体系，综合提升基层治理能力。

（一）搭建“城市眼·云共治”平台

杭州市拱墅区“城市眼·云共治”平台，以“城市眼”——监控探头为感知前端，通过平台“云”计算，进行行为、物体识别及大数据分析，实现多方共建共治的目的，构建了“前端动态感知+中端智能分析+末端多元共治”的城市治理新模式。

第一，搭建平台架构。“城市眼·云共治”平台综合集成全量感知设备、指挥处置平台，运用大数据、云边计算、人工智能等技术，全面融通城市治理业务流、数据流、技术流，构建“1+3+N”的总体架构。“1”即，“城市眼·云共治”总门户，通过小河网驿可视化大屏，一屏展示区域运行态势核心业务数据。“3”即前端感知、事件处置、决策评估3大模块，实现城市治理全链条闭环管理。“N”即针对区域特有的城市治理痛点难点，开发N个小切口子场景应用，包括渣土统管、云上坦途、道路积水等具有拱墅特色的场景。

第二，建立数字治理体系。小河街道“城市眼·云共治”平台以街道体制设定的机构为框架，设立党建统领、区域发展、社情民意、公共管理、公共服务、平安建设六大模块共42个应用场景，如公共管理模块主要包含对出店经营、沿街晾晒、非机动车违停等行为的治理，其主要依据“城市眼·云共治”平台的前端探头监测与AI云端计算识别，实现事件的处理与反馈。在小河街道试点基础上，监控点位由133路拓展至1500路，新增30台人工智能服务器，新增河道漂浮物、树木倒伏、犬类管理三项管理场景，识别准确率达93%以上。

第三，开发应用场景。拱墅区在原有城市管理八个功能场景基础上，在小河街道试点拓展“围墙内”的新八大应用场景，包括小区人员出入管理、小区电梯安全、场所安全用电、独居老人服务、保健品会销监管的安全类场景;以及小区环境卫生管理、小区车位管理服务类应用场景。这些场景的开发主要有三个维度：一是老数据新场景，在原有资源和数据的基础上，优化算法，探索治理新应用场景。二是新数据新场景。打通接入各条线业务系统数据，结合条线业务逻辑，搭建新应用场景，提升治理能力。三是新设备新场景。通过采用物联网智能盒等新产品，减少数据汇聚瓶颈，探索数据归集新路径，构建创新应用场景。这些场景的开发为居民提供了公共安全与民生服务。

需要指出，“城市眼·云共治”平台是城市治理的探索性治理模式，这是数字技术与治理体制机制协同增效的过程，即通过探头感知、大数据计算、群众的参与与自我纠正，以及线下线上协同，实现多主体合作共治。

（二）构建社会共治体系

共建共治共享是治理现代化的基本特征。在城市治理中，数字技术向各类治理主体赋权，协调各类治理主体的行动。在拱墅区“城市眼·云共治”平台上，基层党组织发挥引领和全域统筹的作用，推动“红茶议事会”和行业联盟等自治组织积极开展工作。

第一，党建引领，全域统筹。党的领导是社会治理的根本保障，作为社会治理的直接领导者，发挥着全域统筹与整合的作用。拱墅区小河街道发挥党建引领作用，构建以党建为中心的全域统筹体系。组建以街道为单位的共治团队10个，以社区为单位的基层共治微信群102个，组成社区、商家、业委会、物业和执法单位共治微网格，形成相互制约、监督的公开透明的共治环境。发挥引领作用，打造党组织领导下的“红茶议事会”共治协商模式，充分调动基层居民力量，整合全域力量。

第二，构建“红茶议事会”的协商共治模式。“红茶议事会”以“红色引领，以茶叙事、共商民生”为核心，引入科学议事规则，通过优化协商议事流程，推动共识的达成和议事结果的应用，让居民参与基层公共事务的决策过程，高效回应居民诉求。在“红茶议事会”中，“城市眼·云共治·小河网驿”平台汇聚了居民信箱、网络舆情、信访等多个渠道的数据，将议题从“拍脑袋想想”变成“大数据关键词”。此外，推动议事结果通过“转化、落地、评估、反馈”四个环节转化运用。依托数字技术，后台勾勒参会人员画像，自动汇聚成能力值、参与值等数据，建立起“红茶议员”库，让“合适的人开适合的会”，实现社会力量的再组织，推进多主体精准参与城市基层治理。

第三，发挥行业联盟的自我规范作用。行业联盟是行业自治的重要方式。它以建立行业共识、共同维护行业利益为目的，以联盟形式实现行业的自我规范与约束，从源头预防和解决问题。拱墅区东新街道通过信用指标、联盟监督等，为各行业市场主体提供共建共治的渠道。如“酒吧联盟”为辖区内酒吧推出两个“码”——顾客码与企业码，顾客可以掃码在线投诉，投诉事项先由酒吧行业联盟现场调解顾客与商家的纠纷，行业联盟无法调解的纠纷再转到街道矛盾调解中心，联盟靠前的调解，分流了社会矛盾，极大地减轻了基层政府的压力。行业联盟已成为街区治理中一支重要的自治力量，承担起越来越多的社会功能。

（三）建立行政任务的社会执行机制

在城市治理中，政府发挥着至关重要的作用。然而，完全的行政手段并不能从源头上避免和解决城市治理的难题，需要建立以社会组织、企业、居民等为主的社会机制，运用社会机制执行行政任务，发挥社会机制的基础性作用，激活社会内生动力，消解社会问题，减少对行政手段的过度使用。

第一，社会化先于行政化。在传统意义上，基层是社会治理的“末梢”，突出表现为政府以行政手段解决社会问题，行政手段难以解决的问题再转到社会渠道解决。数字技术驱动的社会共治强调社会机制先于行政管理，即让基层治理从“末梢”变为“前哨”，社会机制预先消解基层治理中的问题，社会机制消解不了的问题，再转到行政和法治体系。“城市眼·云共治”平台、“行业联盟”自治机制发挥社会机制的“前哨”作用，强调社会机制先行。“城市眼·云共治”与社区“微网络”相结合，将前端感知信息同步到“微网格”的共治微信群，告知商家、居民等社会主体，激励多元主体参与基层共治。

第二，数字平台将社会机制与行政机制衔接起来。在浙江，基层治理四平台既是行政任务交办、流转和管理的平台，也是社会参与的共治平台。为有效衔接社会机制与行政管理，拱墅区东新街道从三个方面持续优化基层治理四平台：一是做强做优基层治理四平台，将基层治理四平台打造成一个集网格采集、群众反馈、平台共享等多来源数据归集的综合性治理平台。二是搭建共治架构。组织街道科室人员实体化入驻基层治理四平台，实现指挥体系实体运作。三是壮大共治队伍。将街道综合执法队与社会共治力量结合起来，开展线上线下执法、监管相结合，做到“综合查一次”。

（四）社会内生能力

社会内生能力是推动技术创新和制度创新的强劲动力。拱墅区小河街道“城市眼·云共治”平台依托技术前端感知，不断优化数字平台功能，将群众、社区组织等共治主体整合为治理共同体，推动共治主体全过程、多维度参与社会治理。同时，技术赋能，提升社会内生能力，让社会分担政府管理的压力，以更灵活、更有弹性的方式解决老问题、回应新需求，让数字技术驱动社会共治成为一种良性的治理生态。

第一，社会力量的重构。组织化是基于一致性目标对社会中的个体或者群体及其资源的组织、重构和再组织，推动社会治理要素禀赋结构的升级。数字技术是驱动重构的重要方式。在“城市眼·云共治”平台上，基层党组织发挥领导者和组织者的作用，以党建引领为核心，以居民、商家等为主体，以微网络、“红茶议事会”、行业联盟等为主要载体，从多元主体、多个维度、多种形式优化基层共治体系，调动更多居民、社会组织参与社会治理的积极性，推动社会治理要素禀赋结构的升级。

第二，激活社会活力，提高社会韧性。社会治理绝不是封闭管理，而是开放包容的治理，在发展和开放中解决城市治理的问题、回应社会诉求。流动性是城市治理的基本特征，如何将流动的个人和组织纳入到城市治理中，激活社会活力提升社会韧性，是城市基层治理必须面对的问题。拱墅区的“城市眼·云共治”平台为流动的个人、居民和社会组织搭建了线上合作互动、共建共治的平台，依托线下社区各类活动，提升城市居民的认同感、归属感和责任感。同时，社会共治能够有效整合各类治理力量。以“红茶议事会”为代表的社会共治机制，通过大数据、云计算精准捕捉社会问题，搭建居民、商家、物业等主体与政府沟通的桥梁，畅通反馈和回应的渠道，整合多方资源协同增效，有效提升了社会治理的整体能力。

第三，构建集体身份认同。身份认同问题是城市基层治理绕不开的问题。在《孤独的城市》一书中，奥利维亚·莱恩指出：在城市熙熙攘攘的人流中，心却是孤独的，孤独是个人的体验，也是群体的困境。科技能否在这些事情上为我们提供帮助，它让我们更靠近彼此，还是将我们禁锢在屏幕背后的牢笼之中？[10]数字技术驱动的社会共治不仅为群体构建集体身份提供了可能，也为城市中流动的个体提供了生活的意义。拱墅区的“城市眼·云共治”平台为城市流动的陌生人搭建了公共空间，使他们在保持距离和保留隐私的基础上进行有限接触并形成疏松的社会韧性，街道、社区开展的线上线下的各类活动，增强了居民之间的互动，在互动中构建社会身份，促进社会韧性生产，推动居民从私人领域转向公共领域，学习市民应有的社会角色、责任与义务。[11]

四、重新审视数字技术驱动社会共治机制

杭州市拱墅区小河街道“城市眼·云共治”的实践表明，数字技术驱动社会共治应当平衡好数字技术与社会机制之间的关系，避免过度使用数字技术，应当恰当运用数字技术推动社会治理要素禀赋结构的升级，重组基层治理力量，提高社会自身应对风险的免疫力，不断提升社会内生能力。

（一）让社会机制运行起来，成为治理的“前哨”

社会治理与政府管理之间是互补而非替代的关系。在城市社会治理中，社会治理不是脱离行政化，也不是完全依赖数字技术，而应当运用数字技术为社会机制赋能，让社会机制运行起来。单一的数字技术只能够在短期内提供强有力的外部驱动力，而行政手段的持续介入容易造成社会对政府的过度依赖，降低社会自身解决问题和抵御风险的能力。杭州市拱墅区“城市眼·云共治”在形成社会良性治理的过程中，一方面运用数字技术为社会赋能，让社会承担起应有的社会功能，激活社会活力;另一方面也由“技术本位”走向“机制本位”，从数字平台指挥中枢搭建到平台运行维护，数字技术推动基层治理生态的生成。因此，运用互联网、大数据、人工智能等数字技术向社会赋能，将社会组织起来，让社会机制真正活跃起来，成为治理的“前哨”，这是是我国城市社会治理的一个重要方向。

（二）数字技术的恰当应用

尽管数字技术在城市社会治理中扮演着重要的角色，但是，这并不意味着数字技术是万能的。对城市治理而言，恰当的技术应用远比技术的过度使用，甚至滥用更为重要。拱墅区“城市眼·云共治”的个案表明，技术被恰当地用于激活社会共治机制，為社会治理主体提供参与的机会和渠道，构建社会共治的良性生态重要性数字技术并非取代社会治理，而是服务于城市基层治理主体，让基层社会更加智慧。

实际上，数字技术的恰当使用源于技术自身的限度。对社会治理而言，数字技术的效应往往是短期的，具有短期效用的数字技术过度使用，不仅不利于城市的治理，反而会取代、破坏社会内生机制，带来社会治理的风险与灾难。[12]本质上，基层社会治理是在人与人的互动中构建陌生人的公共空间，恰当运用技术促成新的社会治理机制的生成，让既有的社会机制更好发挥作用。

（三）基层的再组织化和基层治理创新的升级

数字时代，地区发展战略的升级要求资源禀赋结构的升级。而资源禀赋结构的升级主要通过技术创新和制度创新来实现。[13]在推动社会共治的过程中，拱墅区持续迭代推出了“城市眼·云共治”及“城市眼·云共治·小河网驿”三个不同版本推动城市管理模式从纯物联设备的介入到尝试技术驱动治理变革，实现了从围墙外向围墙内的延伸，治理功能也从城市管理转向社会治理，尤其是“红茶议事会”等，让来自城市监控探头发现的问题，通过线下社会共治得到有效解决和预防。需要指出，数字平台与基层社会治理的同步迭代升级，推动了城市治理要素禀赋结构的升级，为新一轮基层治理创新奠定了基础。

（四）持续提升社会内生能力

社会内生能力的提升并非仅仅依靠基层社会，也需要借助外力。其中，以适度的行政化为切入，以数字技术的恰当应用为突破，能够有效提升社会内生能力。“城市眼·云共治”的个案研究表明，在数字技术驱动社会共治中，政府和科技公司介入，运用数字技术驱动社会共治，不仅破解了城市治理的难题，而且潜在地增进了社会治理主体的责任感和集体身份认同。

实际上，作为一个包含多要素和多主体的有机治理生态体系，城市是不同要素有机结合的整体。欲维持城市秩序、激发城市活力，最重要的依然是激活社会共治机制，提升社会的内生能力。社会共治要求实现从以强行政为特征的预防性政府向以社会共治为特征的免疫性社会的转变。数字技术与社会机制的深度融合是实现这一转变的中介。激活社会共治机制，提升社会内生能力的手段和方式是多样的，数字技术是其中一种方式。数字技术驱动社会共治机制，提升社会内生能力，社会机制才能从社会治理的“末梢”转为“前哨”，社会才能够形成强有力的免疫系统，形成社会风险的自我防御和应对机制。

说明：本文系国家社科基金一般项目“数字形式主义的生成与治理体制机制研究”（21BZZ105）和浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）项目“‘智’‘制’协同驱动治理变革：共同富裕的实现机制研究”的阶段性研究成果。

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Social Co-governance Driven by Digital Technology： A Case Study of “City Eye and Cloud Co-governance” in Gongshu， Hangzhou

Zhang Bingxuan， Zhu Meiling， Zhou Manyuan， Fu Xinglong

（Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： How to properly use digital technology and how to combine digital technology with social governance mechanisms are the core issues of smart city construction. Based on the case of “city eye and cloud co-governance” in Gongshu， Hangzhou， the paper has studied the mechanism of digital technology-driven social co-governance from the perspective of social governance. It is concluded that appropriately use of technology to build a digital platform， building a social co-governance system， and using social mechanisms to perform administrative tasks could enhance the endogenous capacity of society and make the grassroots smart enough. In the future smart city needs to avoid excessive use of technology， use  digital technology appropriately to make social mechanisms operate， promote the reorganization of the grassroots， and continuously improve the endogenous capabilities of society， so that the grassroots can transform from the “end” of governance to the “front line” of governance.

Key words： digital technology; social co-governance; factor endowment structure

■責任编辑：王明洲