县域全民所有自然资源资产清查实证研究

张德州，杨俊山，刘素洁，崔耀平

（1.河南省地球物理空间信息研究院，郑州 450000；2.河南省地质物探工程技术研究中心，郑州 450000；3.河南大学地理与环境学院，河南开封 475000）

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确要进一步“研究建立自然资源资产核算评价制度，探索价值量核算，编制自然资源资产负债表”.全民所有自然资源资产清查是摸清全民所有自然资源资产底数的重要途径，也是编制全民所有自然资源资产负债表的重要依据.

全民所有自然资源资产清查是在充分利用已有各类自然资源专项调查（清查）成果的基础上，对区域内全民所有自然资源资产的权属、数量、质量、用途、分布、价格、使用权、收益等情况进行清查统计，以期查清自然资源资产实物量，估算自然资源资产价值.当前关于全民所有自然资源资产清查的相关理论基础和方法体系等并不完善［1］，全民所有自然资源资产清查统计制度也尚在探索中［2］.虽然已有针对各个自然资源类别的专项调查，但是由于在内容、范围、方法和周期等方面不统一，且关于全民所有自然资源资产的资料不全，与作为全民所有自然资源资产负债表数据来源的要求还存在着差距.因此，结合研究区全民所有自然资源通用特征，亟待在统一的理论体系下构建系统的资产清查框架和方法，而对结果开展分析并总结经验和不足也显得尤为重要.

本研究基于洛阳市嵩县各类自然资源专项调查数据，重点从清查技术流程、清查内容和方法等方面开展基于全民所有自然资源资产负债表编制的自然资源资产清查工作研究，并对清查结果进行分析，还对清查工作中存在的问题进行了探讨.本研究可以为全面开展全民所有自然资源资产清查和负债表编制探索经验，也可以为有效保护和永续利用自然资源提供系统的方法和实践支撑.

1 全民所有自然资源资产清查基本情况

1.1 自然资源资产清查的对象

我国自然资源按权属可分为集体所有和国家所有（即全民所有）［3］.本研究主要对研究区所辖范围内全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地等自然资源资产进行清查统计和价值估算.主要分为实物属性的清查和价值属性的清查.

1.2 自然资源分类标准

对自然资源进行分类是进行全民所有自然资源资产清查的基本前提.此前我国自然资源管理长期分属于国土、林业、农业等部门，各自然资源分类标准由各分管部门相对独立制定，由于各部门管理内容的不同，其分类依据、原则、标准、适用范围不统一，且各分类标准之间存在矛盾冲突［4］.比如分部门进行调查统计的林地资源、草地资源与土地资源交叉重叠，且林草管理部门与土地管理部门标准也不统一［5-6］.第三次全国国土调查（以下简称“国土三调”）是土地利用现状调查［7］，与其他各类自然资源专题数据资料相比，其采集精度高、现势性更好、更具有基础性［8］.因此，本研究以国土三调工作分类为基础建立清查工作分类，并依据此分类开展全民所有自然资源资产的清查统计工作.

按照先核清各类自然资源边界、面积，再确定各类自然资源数量、质量的工作顺序，本研究清查范围内的全民所有土地、林地、草地和湿地的地类、土地权属、界线和面积，均以国土三调成果为准，而矿产资源以矿产资源储量数据库为准.

1.3 清查数据

本研究所收集到的资料主要包括研究区国土三调相关数据成果、耕地质量等别年度更新评价成果、基准地价成果、征地区片综合地价成果、基本农田划定成果、不动产登记成果、土地出让数据、矿产资源储量数据库、矿业权登记信息系统数据、地质勘查资源储量报告和矿业权评估报告、森林资源管理“一张图”数据、河南省第二次湿地调查成果和其他用于资产清查工作的相关数据资料.对收集到的资料进行数据的清洗、套合、整合等形成研究区全民所有自然资源资产清查标准化数据集.

1.4 技术流程

本研究结合实际，分自然资源类别进行全民所有自然资源资产的清查工作.全民所有自然资源资产清查技术流程如图1所示，共分为五个阶段.第一阶段为全民所有自然资源资产资料的收集与处理阶段，充分收集研究区有关全民所有自然资源资产实物量和价值量的数据，形成符合全民所有自然资源资产清查质量要求的数据集.第二阶段为全民所有自然资源资产清查阶段，对研究区内全民所有自然资源的数量、质量、分布、用途、收益等情况进行清查，并进行外业补充调查.第三阶段为全民所有自然资源资产价值估算阶段，估算全民所有自然资源资产经济价值、社会价值和生态价值.第四阶段为对清查结果核查，建立资产清查数据库阶段，通过自检、互检、抽检等方式，确保清查成果的完整性、规范性、真实性和准确性，建立研究区全民所有自然资源资产清查成果及专题数据库.第五阶段为对全民所有自然资源资产清查结果统计分析阶段，对清查成果进行分类型多尺度分析，摸清研究区全民所有自然资源资产情况.

图1 全民所有自然资源资产清查技术流程Fig.1 Technical process of state-owned natural resources assets inventory

本研究重点对全民所有自然资源资产清查、价值估算及成果分析阶段进行阐述.

2 研究内容与方法

2.1 研究区概况

嵩县地处豫西伏牛山区、洛阳市西南部，位于我国南北地理分界线，地跨暖温带向亚热带过渡地带，是河南省第四版图大县，素有“九山半岭半分川”之称.其地形复杂，地貌丰富.矿产种类多，黄金、钼、铁、萤石等均储量丰富，具有较高的开采价值.森林资源丰富，森林资源保有量全省第二，在中原经济区建设中定位为“主体生态功能区”.

2.2 全民所有自然资源资产清查方法

2.2.1 全民所有土地资源资产清查

结合土地资源的特点，本研究以图斑为单元开展土地资源资产清查，主要分为全民所有农用地清查、全民所有建设用地清查和全民所有未利用地清查.

根据不同类型土地资源价值估算和负债表编制所需基础数据，本研究确定全民所有土地资源各地类的清查内容，继而设计了不同类型土地资源资产清查表样.以水浇地资产清查为例，除调查清查图斑序号、利用现状代码、利用现状名称、权属性质代码、权属单位名称、坐落单位名称、空间坐标、地类图斑面积等基础信息外，还需要调查填写图斑周围位置描述、权属是否存在争议、与三调地类是否相符、是否是基本农田、是否耕种、质量等级、主要种植、熟制、亩均产量等实物量相关信息以及价格来源、实物价格、价格等级、产物单价等价值量相关信息.通过选择典型图斑在对清查方法进行前期试验和优化的基础上，充分利用研究区现有数据，开展全民所有土地资源资产的内业清查工作，根据制作的外业清查底图，对每个图斑的质量、价格、分布、用途、收益等尚不完善的属性信息进行外业补充核实，并逐一填写全民所有土地资源资产清查记录表.在此基础上对全民所有土地资源资产进行估算.

2.2.2 矿产资源资产清查

通过内业整合现有与查明研究区矿产资源有关的矿产资源储量数据库、矿业权登记信息系统、地质勘查资源储量报告和矿业权评估报告等成果的基础上，进行外业补充核实矿产资源的数量、品级、结构、资源储量类别、开采方式、空间分布和占用情况等基础数据，获得矿产资源实物属性数据.固体矿产资源以未利用矿区、生产矿山、政策性关闭矿山、闭坑矿山、压覆的矿产资源为具体清查单元进行清查核实，按照金属矿产、非金属矿产、能源矿产、水气矿产分类进行统计，按矿种进行实物量汇总.掌握矿产资源储量以及矿产资源占有、使用和消耗情况，估算研究区矿产资源资产价值.

2.2.3 全民所有森林、草原和湿地资源资产清查

林木资源通过分层抽样设置典型标准地、激光雷达等调查方法调查研究区森林蓄积量，通过调查样方调查草原资源和湿地资源，并结合国土三调数据、森林资源管理“一张图”数据、河南省第二次湿地调查成果和最新高分辨率遥感影像判读等获得森林、草原、湿地三类自然资源和林木、牧草资源资产实物量.森林资源分别按类别、林种、优势树种、起源等开展清查统计，依据草原级别进行草原资源清查统计，并对全民所有森林、草原和湿地资源资产价值进行估算.

2.3 自然资源资产价值估算方法

参考现有研究［9-11］并结合研究区具体情况，科学确定研究区每种自然资源资产的价值计量方式.本研究主要对全民所有土地、矿产、森林、草原和湿地资源的经济价值进行估算，并对土地资源的社会价值和生态价值进行探索性估算.

2.3.1 土地资源资产价值

1）经济价值估算根据研究区土地市场特征和基础资料的可支撑程度，进行全民所有土地资源经济价值的估算.

式中：A为研究区全民所有土地资源资产经济价值；Si为第i块图斑的面积；n为全民所有土地图斑数量；Pi为第i块图斑的清查价格，可利用基准地价系数修正法得到，公式如下：

式中：P1b为图斑所在区域的基准地价；∑Ki为地价修正系数；Kj为估价期日、容积率、土地使用年期等其他修正系数.

2）社会价值估算

全民所有土地资源资产社会价值估算根据每一种地类的特点，核算方法也各不相同［12］.目前尚未形成统一的价值估算体系［13］.本研究中，农用地社会价值主要体现为粮食安全价值和就业保障价值；建设用地社会价值主要体现为促进国民经济发展价值和就业保障价值等，由于未利用地社会价值不明显暂不估算.

①粮食安全价值.参考沈娜等［14］的研究，研究区全民所有耕地资源的粮食安全价值表示为：

式中：Ebn为全民所有农用地图斑就业保障价值；I1为农村居民农业人均年生产性纯收入（元/人）；I2为城镇居民人均年可支配收入（元/人）；Z为政府为城镇居民提供的年失业保险金（元/人）；L为研究区相应地类的人均面积（m2/人）.

③建设用地就业保障价值.主要通过土地提供的就业岗位的薪资来进行估算.通过前期的实地调研，提供就业岗位的建设用地上的职工平均工资约等于当地人均最低生活保障金额的10倍，故在本次估算中，把建设用地所提供岗位的年工资总和的10%作为其产生的就业保障价值.

式中：Evn为全民所有建设用地图斑就业保障价值；Nn为第n块图斑上提供的就业人数（人）；Qn为第n块图斑上就业人员年平均工资（元/人）.

④促进国民经济发展价值.根据土地要素对区域经济增长贡献程度的不同，参考已有的研究成果［16］，确定研究区建设用地促进国民经济发展价值占第二三产业生产总值的比例为8%.

式中：Gn为全民所有建设用地图斑促进国民经济发展价值；G为研究区第二、三产业生产总值（元）；S1为建设用地总面积（m2）.

3）生态价值估算

结合研究区实际，本研究采用修正后的单位面积生态系统服务价值当量因子的研究成果［17］，对全民所有土地资源生态价值进行估算.

2.3.2 矿产资源资产价值

由于矿产开采方式、矿种类型、开采阶段等的不同，各类矿产资源价值估算比较复杂.本研究采用通过模拟“标准矿山”的方法估算研究区矿产资源资产价值.即各矿种选取3～5个具有代表性的矿产资源富集区，选择富集区内大、中、小型规模的生产矿山；通过收集、统计富集区内生产矿山企业近几年的相关数据和资料；将富集区内各参数的平均值作为标准矿山的参数，采用净现值法或折现现金流量法测算标准矿山的矿产资源资产价格，除以标准矿山剩余可采储量，得到标准矿山清查价格，再通过算术平均法得到各矿种的清查价格，并估算经济价值，汇总得出研究区矿产资源资产价值.

2.3.3 森林、草原和湿地资源资产价值

林地、草地和湿地资源资产的经济价值估算参考土地资源部分.林木资源资产根据森林类别、起源等因素分别采用市场成交价比较法、重置成本法、折现值法等方法进行经济价值估算.牧草的经济价值估算与消耗性林木资源类似，其产量可以通过布设样方称重确定，清查价格按照市场交易法确定.

森林资源和湿地资源生态价值根据《河南省林业生态效益价值评估》［18］的有关方法和技术指标进行估算.草原资源价值估算没有相关行业标准和国家标准，其生态价值的估算参考《河南省林业生态效益价值评估》［18］的有关方法和技术指标进行.生态价值主要包括涵养水源、保育土壤、固碳释氧、森林防护、积累营养物质、净化大气环境、生物多样性保护等.

3 结果与分析

在资产清查和价值估算的基础上，对全民所有自然资源资产清查结果进行统计分析，本研究以土地资源资产清查为例，对研究区全民所有土地资源实物量和价值量进行分析.

3.1 全民所有土地资源实物量

由图2（a）可知，在数量上，研究区全民所有土地资源以农用地为主，占比69%，未利用地次之，建设用地占比最少，只有11%.按土地利用类型划分，占全民所有土地资源面积较多的主要是林地和水利及水利设施用地，分别为51.83%和31.19%，这与研究区有面积较大的国有林场、水库及众多水系分布有关.全民所有土地资源用地类型面积最少的是特殊用地，仅0.13%，如图2（b）所示.

图2 全民所有土地资源面积占比Fig.2 Proportion of the state-owned land resources

如图3所示，在空间上，农用地、建设用地和未利用地的分布不均衡.农用地分布范围相对较广且主要集中分布在国有林场和水库，建设用地除道路用地外，主要分布于城区和乡镇中心区域；未利用地主要在河流附近分布.

图3 全民所有土地资源空间分布Fig.3 Spatial distribution of the state-owned land resources

3.2 全民所有土地资源资产价值

总体上，研究区全民所有土地资源资产中，生态价值最大，超过500亿元，其次是经济价值，社会价值相对最少，不到200亿元.其中，农用地产生的经济价值最多，建设用地比农用地略低，但都超过了100亿元，未利用地最少.相对于农用地，建设用地产生的社会价值是农用地的近8倍.由于建设用地没有估算生态价值，农用地和未利用地相比，生态价值前者多于后者，如图4所示.

图4 全民所有土地资源资产价值Fig.4 Assets value of the state-owned land resources

空间上，全民所有土地资源资产价值分布并不均衡，这与全民所有土地资源实物量的空间分布有关.经济价值、社会价值和生态价值的空间分布特征总体相同，都表现为高值区主要分布在研究区的西北部、中部和南部，低值区主要分布在东部和北部，但其内部分布特征也并不完全相同（图5）.其中，虽然经济价值和社会价值最高的都是城关镇，但其产生的生态价值仅处于中等偏下水平；陆浑镇产生的社会价值最高，这是因为面积是社会价值估算的影响因素之一，而陆浑镇拥有面积较大的陆浑水库，同时陆浑镇的经济价值和社会价值也较高，如图5所示.

图5 全民所有土地资源资产空间分布Fig.5 Spatial distribution of the state-owned land resources assets value

4 问题与启示

4.1 数据叠加套合的处理

由于各类自然资源调查成果的精度不一致，数据彼此之间的匹配性较差［19］.如在全民所有土地资源实物量清查中，将国土三调和耕地质量等别年度更新评价成果数据叠加后会存在空洞图斑和属性信息缺失的情况.如果一个耕地图斑与一个或多个耕地质量分等单元交叉重叠，可将面积占比最大的分等单元的属性信息赋给整个耕地图斑；如果完全不重叠，可参照邻近图斑属性赋等别信息.对于人工判读赋值比较困难的图斑，需要开展实地调查确定.

4.2 农用地和未利用地清查价格的确定

农用地的清查价格是反映农地农用的资产价格，不涉及权力主体的转换，而征地区片综合地价虽然是反映所有权损失的征地补偿标准，但也综合考虑了一定区片范围内土地的类型、产值、土地区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素［20］.由于研究区土地市场发育不完善，参考现有研究［21］，本研究采用研究区最新的修正到清查时点的征地区片综合地价成果作为农用地和未利用地图斑的清查价格.

4.3 基准地价的修正

本研究采用基准地价修正法估算全民所有土地资源经济价值，由于本研究是以国土三调图斑为估算单元且研究区不动产数据库中宗地有关属性数据缺失较多，故建设用地没有作年期修正和容积率修正.其修正过程主要包括期日修正和宗地地价修正两个方面，其中期日修正利用物价指数，宗地地价修正采用区域因素和个别因素等修正因子.

5 结语

针对当前的全民所有自然资源资产清查研究面临的实践探索较少的问题，本研究利用各类自然资源专项调查数据和实地调查，聚焦实际工作中出现的问题，在研究区开展了全民所有自然资源资产清查工作.重点介绍了基于全民所有自然资源资产负债表编制的县域全民所有自然资源资产清查的总体技术流程、清查内容和方法以及各类自然资源资产价值估算方法，并对清查结果进行了分析，对清查工作中存在的问题进行了探讨.本研究可为研究区全民所有自然资源资产负债表编制提供基础数据，有助于为将来全面开展全民所有自然资源资产清查和全民所有自然资源资产负债表编制探索经验和提供实践指导.