政府管理视阈下华侨国内权益保障的路径选择——以广东省江门市为例

赵丽欣，王继远

（1.深圳大学 法学院，广东 深圳，518060；2.五邑大学 政法学院，广东 江门，529020）

党的十九大报告指出，要广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴。2020 年全国人大常委会“十四五”规划纲要也提出，要加强侨务法治建设，充分发挥侨务资源优势助力国家发展战略。做好侨务工作，完善涉侨法律制度和工作机制，对保护华侨权益、进一步做好统战工作十分必要。华侨是指在国外定居的具有中国国籍的自然人，不包括出国旅行与访问人员，政府派往他国协助建设的工人和技术人员，国家派驻外国的公务人员和在国外学习的留学生。作为著名的中国侨乡，江门的华侨人数众多，侨情显著，侨务工作地位凸显。通过问卷调查、实地考察、访谈等，对广东省江门市华侨在国内经济、社会、文化等方面权益保障开展实证研究，期望为完善华侨国内权益保障立法和侨务管理提供数据样本和决策参考。

一、广东省江门市华侨权益保障的现状

作为中国公民，华侨应享有我国宪法所赋予的正当权利及合法利益。华侨的国内权益多元，包括参政议政权、选举权与被选举权等政治权益，侨房、侨汇的所有权等财产权益，享受医保、养老保险等社会保障权益及享有回国定居、教育、人身、投资、捐赠等方面的权益。广东省人民代表大会2015年表决通过了《广东省华侨权益保护条例》，江门市政府也于2015 年初成立了江门市侨务工作协调领导小组，提出了建设“中国侨都”的战略构想，率先在广东省出台了《江门市侨务强市建设纲要（2015—2020 年）》，将依法护侨惠侨、为侨服务等相关内容分别列入其中。通过打响“侨梦苑”品牌，推行外商投资企事业“一局多点，远程核准”登记模式，扶持小微侨企，为回国创业华侨提供创业资助和租金补贴，优化华侨回乡创业的环境和平台，保障华侨的投资权益。通过落实侨房政策、华侨农场的“三融入”工作与“三侨生”优惠政策等，妥善解决华侨个人生存权、生产权和生活权问题。然而，随着改革开放的不断深入，国情、侨情发生深刻变化，华侨与国内的交流日益密切，对其国内权益提出了更广更深的保障诉求。目前广东省江门市华侨权益保障存在以下情况：

（一）华侨参政议政遭遇双重困境

华侨长期在国外生活，了解国内政策的有效渠道较少，获取政策信息的时效性低，同时选民资格、选民登记需以国内居留为前提条件，华侨只有回到国内原籍地或者出国前居住地才能行使选举权。［1］虽部分海外华侨代表回国列席人大、政协会议的态度积极，但存在回国需耗费较大成本、列席时间有限而无法充分提出意见的现象。此外，问卷结果显示，提高华侨参政议政数量比例的公众认可度仍有待提升（见图1）。

（二）侨房产权纠纷与沟通困难问题难解决

第一是落实侨房政策下侨房产权纠纷问题仍存。截至2015 年底，江门市市区已退还或拍卖1240 幢侨房，但35 份调研访谈显示（见表1），有31.43%反映江门市目前仍存在华侨诉求退还早年因文革、土改被侵占的房屋难的个别产权纠纷。以“陈某某诉江门市新会区住房和城乡建设局案”①为例，该房屋于土改期间被政府错判为地主屋，并没收当事人所有财产包括土地证和产权证，如今却要求当事人出示土地证和产权证方才同意发还房屋。

表1 华侨房屋保护存在的问题

第二是改造侨房项目过程中联系产权人较困难。近年来江门市政府重视并深度挖掘特色侨房中蕴含的文化价值，推广“以租代征”特色侨房片区的改造模式。以所辖的开平市赤坎古镇项目改造为例，对于项目规划区域内的侨房产权归属与使用的问题，开发商采取置换、补偿、租赁等多种模式以推动项目的进行，但部分侨房因无法与房屋产权人或其继承人取得联系，致使改造开发项目无法进行，侨房所有权中的收益权也无法有效实现。

（三） 华侨回国定居与子女入学配套机制需 完善

第一是护照通达度低。据多所酒店和银行工作人员表示，目前实践中仍存在一些情况，如购房按揭贷款必须出示身份证而不可以用中国护照；只持有中国护照在国内只能购买基金而不能购买股票；华侨在国内购房需要办理公证且手续繁琐等。因护照过期、一代护照信息未录入新的信息系统而无法直接便捷地办理诸如社会保险、出行和住房等业务的情形时有发生。

第二是华侨子女入读未能得到充分保障。问卷数据显示，有47.38%的市民认为现阶段“三侨生”的升学优惠政策有失公平，有56.05%的市民认为对于无户籍证明的华侨子女，继续让其同等享受该地区的教育资源非合理之举。调研发现，江门市大部分华侨子女因无户口等问题致使办理入学手续较为复杂。若教育资源较为紧张，则先安排当地的居民子女就读，后是华侨子女入读，或是教育部门按照政策规定进行安排。

第三是华侨回国定居申请程序需简化。目前江门市仍存在华侨回国定居耗时长且手续杂等问题，各地申请办理手续的具体规定不同，部门间信息共享平台未能搭建，办理的效率较低。有侨务工作者表示，如华侨办理回国定居在县侨务部门受理后上报至市级侨务部门审批的过程中，除提供必要的证明材料以外，还需给付额度较高的经济保证金。

二、广东省江门市华侨权益保障存在的问题及其成因分析

（一）侨务立法剖析——相应法律法规缺失与地方涉侨权益保障政策内容过于笼统

第一是高位阶法律法规缺失与配套性具体规定不足。在国家层面上，我国当前尚未有一部专门以华侨为主体、针对华侨权益保障的综合性的宪法性法律。［2］在地方层面上，截至2022 年4 月，仅有广东、福建、浙江等八省或直辖市制定了较为全面的华侨权益保护条例，仅有南京、大连两市出台《华侨权益保护条例》，还有一些地方将各涉侨主体直接规定在同一规范性文件中，如《常州市华侨归侨侨眷权益保护办法》等。侨情突出的广东省江门市获得地方立法权后，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，虽近年来有相关立法议案，但尚未有一部专门针对华侨建筑、华侨文化、侨捐项目保护的地方性法规出台，地方侨务工作的开展只能以2004 年修正的《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》等政府规章作为指引。

第二是地方涉侨部门出台政策文件内容笼统，未能立足实际与反映地方特色，缺乏针对性和可操作性。一方面，较其他专门委员会而言，华侨委的工作范围主体较少、涉及面较广，提出的问题常被其他领域的立法议案所吸收，针对性立法议案未被重视。尽管国侨办出台实施办法对涉侨主体身份进行界定，但定居的标准是什么、由谁认定、取得华侨身份的标准等问题无明确的立法规定。［3］此外，虽各省条例中对华侨的政治、财产、捐赠权益等都有所提及，但原则性规定较多，且多为重复上位法规定，相关部门需要参照“通知” “办法” “批复”等政策甚至是习惯来处理问题，未能形成有特色、可操作的法律规定。另一方面，部分过去的涉侨规定已不再适用于当今的侨情，侨务工作急需一个统一的标准与清晰的指引。江门市某侨联工作人员提及侨务工作最大的问题是有些案件处理上没有法律根据。然而，部分地区的涉侨条例直接照搬上位法的内容，或仅将过去颁发的政策性文件与其他省市的涉侨规范性文件杂糅在一起，未结合当地实际进一步修改与完善，导致下级涉侨部门开展侨务工作缺乏具体指引。一些地方政府制定的涉侨规范性文件未能从本地方实际侨情出发，进行实地调研考察，广泛征听公众意见，也没有充分发挥地方立法资源作用，进行深入的理论研究与可行性分析，过分追求立法的数量而非质量，导致目前地方立法质量总体偏低，地区间立法质量参差不齐，缺乏可操作性。

（二）侨务执法剖析——侨务工作队伍建设不足与侨务管理能力有待提高

第一是侨务部门队伍建设力度需加强。一方面，虽然自2018 年国务院机构改革以来，各涉侨部门的职能分工进一步精细化，但政府分配给涉侨部门的编制名额较少，目前仍存在一人挂靠多部门、一人身兼数职等工作人手不足的情况，成为当前侨务工作队伍难以短期解决的难题。另一方面，部分涉侨部门分工不明确，没有变通侨务工作思路，将有限的侨务工作资源进行有效整合，也没有尝试引进多方力量以扩充侨务队伍，导致侨务工作水平和效率较低。此外，部分基层工作人员仍以“管理型”思维开展侨务工作，侨务工作人员的数量和质量有待提高，未能深度贯彻落实侨务工作基本方针。部分地区的侨务工作者被频繁调任，缺乏长效人才培养机制。

第二是侨务管理主体执法权限不足。国务院侨务办公室作为国务院办事机构不具有独立的行政管理职能，虽江门市外事侨务局等涉侨部门在2018年机构改革之时已被纳入统战部，但具体职能方面并无多大改变，执法权限仍然较低。侨联组织作为群团组织，仅具有履行服务经济发展、拓展海外联谊等职能，无法直接处理涉侨业务。

第三是侨务管理和服务观念落后。从政府视阈出发，近年来基层有经验的政府侨务工作人员因年迈退休等因素更换频繁，新上任的政府侨务工作人员培训不足，缺乏与华侨沟通联系的经验，未能有效实现与初代华侨间感情关系网络的承接，导致与华侨产权人联系困难。新生代华侨与家乡感情较浅，同时出于对个人信息保护的考虑，不再愿意提供和留存其具体联系方式。［4］政府侨务部门与海外华侨间的信息联系网未能全面搭建，联系途径的缺失致使华侨无法及时了解国内侨房产权的相关动态，错失侨房获得收益的机遇，华侨房屋收益权未能有效实现。

（三）涉侨服务剖析——侨务政策宣传力度不够与华侨部分权益保障落实不到位

第一是政务交流平台需改进。目前有关华侨国内权益保障法律政策的宣传未能有效发挥互联网政务交流平台的优势。部分涉侨政府部门积极构建互联网政务交流平台，利用微信公众号、微博和具备一定影响力的侨刊网站等互联网媒介宣传华侨国内权益保障法律法规等信息，但效果并不明显。一方面，长年旅居国外的华侨仍主要以直接列席会议的方式参政议政，对网络政务交流模式并不熟悉，政府网络政务交流平台效率仍较低。另一方面，部分涉侨部门对宣传侨法的态度不够重视，视宣传涉侨法律政策为可应付完成的硬性工作任务，甚至有部分基层涉侨机构放弃了对互联网政务交流平台的持续性管理，无法有效发挥互联网平台的优势。例如，解读侨务政策的推文质量较差、宣传内容乏味，仅通过照搬相关法律政策生硬宣传，没有进行细致的解释，未能吸引华侨读者，导致阅读量较低与关注度普遍不高。某些地区的侨务部门微信公众号甚至已删去政务互动功能，未能正确认识网络政务交流平台建设的重要性，导致华侨有效表达政治诉求途径减少。调研中，有5 个涉侨部门反映法律和政策的宣传成效有待提高，江门市侨联的公众号推文的平均阅读量低于200 人次，有的甚至只有两位数的阅读量。

第二是涉侨部分权益保障落实不到位。华侨权益保障落实不到位，主要体现在以下四方面：一是政府部门未能形成合力落实政策法规。华侨身份信息证明难题反映了社会各单位对相关政策、法规的具体内容不了解，而涉侨部门未能担当起桥梁作用，未能与其他部门和单位共同贯彻落实华侨国内权益保障政策。二是华侨子女入读手续办理缺乏法定程序。在入读手续办理问题上，目前未建构起与法律法规相适应的配套操作体系。小学入学政策一般采取就近免试入学，按户口所在地或住所地分配公办小学校区，这使得华侨子女回国就读可能无法得到同等保障。另外，部分市民认为现阶段“三侨生”的升学优惠政策存在“超国民”的待遇，政府部门在教育资源配置上未能充分平衡各方权益。三是华侨侨房产权救济不顺畅。调研发现，现江门市侨房管理部门依照的是2004 年修订的《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》等政策性文件，其在落实侨房政策过程中曾一度能够解决侨房产权纠纷、保护华侨房屋所有人的权益。但随着时间的推移，相关政策落实所要求的手续材料已不符合现实之况，征拆补偿标准亦滞后于时代经济发展。四是回国定居证明材料规定的合理性有待商榷。除必要的证明资料需要出示外，华侨还需在拟定居的地方有稳定的住所和稳定的生活来源。此规定忽略了华侨中弱势群体的合理需求，损害如因无法在动乱的居住国中继续生存而需回国定居等华侨的正当权益。

三、广东省江门市华侨国内权益法律保障的路径选择

（一） 方式探索——多方协同推进立法工作，使立法接地气、有时效

第一是全国人大及其常委会通过专门制定针对华侨群体的《华侨权益保护法》，明确华侨的权利与义务、涉侨管理与服务组织的权限和责任等问题，从建立各个环节的立法配套制度、完善常委会法制工作委员会等有关工作机构、全面提高立法队伍的法律素养三个方面推进立法工作，为下位立法提供指引标准和为执法界定权限。

第二是尽快出台保护华侨权益的地方性法规。充分发挥全国人大常委会法工委基层立法联系点作用，广泛听取广大华侨对立法工作的意见建议，推进华侨权益保护地方立法先行先试。江门市要做好地方立法的准备，可参照上海市的做法，将地方立法分两步走：先由市政府侨办提出制定综合性的地方政府规章；待条件成熟时，再由市人大或市人大常委会通过地方性的法规。［5］江门市政府可以制定如《广东省华侨权益保护条例实施细则》等其他规范性文件，细化政府和涉侨组织的职责，明确统一标准与制定具体指引。条件成熟后，由江门市人大在《立法法》第72 条规定的范围内，通过地方性法规进一步明确华侨在相关领域的具体权益、如何保障以及侨务机构的组织体制、职能权责与相互关系等。如2020 年通过并实施的《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例》吸收了江门市政府颁布的《江门市长堤历史风貌区历史建筑保护管理暂行规定》的优秀经验，为江门市历史文化资源的保护与利用提供强劲动力和法治支撑。江门市政府和人大可以专门针对华侨建筑、华侨文化、侨捐项目保护等方面进行立法，进而为广东省乃至全国性立法提供经验借鉴。

第三是坚持问题导向，推进华侨权益保障的调研与理论研究。地方立法前，必须正确把握立法权限，重视实地调研与理论研究，总结提炼出有指导意义的标准。把以人民为中心的发展思想贯彻于立法的各个阶段，以县级以上人大为立法主导力量，协同各方参与立法。［6］以江门市为例，可充分发挥侨联、侨青会等涉侨社会团体的桥梁功能，收集侨胞心声。邀请多部门涉侨板块负责人分享侨务工作动态，了解华侨权益的保障现状。邀请法学教学科研一线人员或具有丰富实务经验的侨务工作者参加听证会、论证会。贯彻习近平总书记关于基层立法联系点重要指示精神，发挥江门市江海区等全国基层立法联系点的作用，拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式，让华侨直接参与立法过程。［7］

（二） 队伍建设——加强侨务工作队伍建设，使普法可推广、成效高

第一是政府应切实贯彻侨务工作基本方针，重视侨务队伍的建设。要以习近平侨务法治思想为指导，发挥党的领导作用，加强对基层侨务骨干的培养，确保侨务工作方向精准。可尝试引进华侨代表等多方社会力量，扩充侨务队伍。由地方法院协助侨联组织广泛吸纳归侨侨眷等人员，吸收“文成经验”，成立人民调解委员会或者专业调解组织，与海外调解组织建立交流对接制度。［8］进一步发挥江门市各级侨联法顾委的作用，落实为华侨提供的法律咨询、法律援助等服务工作，确保华侨可及时通过侨联法顾委维护自身正当权益。

第二是加强信息间互联互通，优化管理。建立华侨信息数据库，适当增加政府资金支持与政策鼓励，加强侨务部门与侨胞的联系交流活动。以江门市各基层侨务部门的优秀做法与来自基层侨务人员的呼声为参照，在交流过程中发挥侨务部门组织的统战作用，同时在数字政府建设的潮流下，联合相关技术部门，探索开展数据资源跨境、跨域、跨级融合互通和协同应用，加强华侨信息征集管理，利用大数据技术建立华侨信息数据库。

第三是政府应提高涉侨政策法规宣传质量。以江门市为例，一方面，可利用江门市江海区全国人大常委会法工委基层立法联系点这一平台，采取“1+4+N”的“江海模式”，多元化开展涉侨政策法规宣传，如利用江门市侨商总会组织立法信息收集员，培养专门的政策解读员。可将华侨国内权益保障法律法规在本地报刊及微信公众号等平台进行刊登，对有关政策法律进行通俗化解释，充分发挥与突出当前影响力较大、受众面较广的侨刊乡讯及网络新媒体的宣传作用。加强对华侨行政救济手段的宣传，提高华侨对诸如行政诉讼等维权方式的认知程度与举证证明意识。

（三）侨益保障——落实涉侨服务工作，使侨益保障可持续、力度足

习近平总书记指出，团结统一的中华民族是海内外中华儿女共同的“根”，博大精深的中华文化是海内外中华儿女共同的“魂”，实现中华民族伟大复兴是海内外中华儿女共同的“梦”。 “同圆共享中国梦”的关键是要落实涉侨服务工作，维护好华侨权益。

1.建设华侨华人公共法律服务国家平台，提升维护华侨华人合法权益功能

一是加快涉外法律服务工作布局，构建面向海内外一站式法律服务综合体，推动华侨华人法律服务提质升级。建设华侨华人离岸公共法律服务中心，提供国内法律法规宣传、咨询、培训、诉讼代理等服务。设立域外法律查明机构，提供域外法律查明、商事调解、法律数据信息等服务。深化粤港澳大湾区仲裁合作，设立国际仲裁合作平台，为海内外华侨华人提供高效便捷国际化的仲裁服务。二是拓宽华侨参政议政渠道，提高政治参与质量。可顺应“互联网＋”潮流，完善信息管理系统和开发服务性交流平台，拓宽华侨参政议政途径，保障华侨的参政议政权。如联合技术部门、侨联共同推动“互联网+侨务”机制的形成与发展；通过微信公众号、手机客户端等方式创建“指尖上的政务大厅”，持续更新国内动态；设置华侨交流栏目，灵活运用如Zoom、腾讯会议等远程通讯软件，拓宽华侨献言献策的途径，提高华侨参政议政的积极性与交流的效率。

2.健全侨房征拆退还管理机制

在侨房问题的处理上，应当要秉持公平原则，灵活使用政策规定，积极发挥基层涉侨组织协商作用，合力解决退还、拆迁补偿等问题。落实侨房退还工作现已在全国范围内基本结束，剩余的多为个案难题，重新制定与修改新的政策已不合时宜。可在政策规定范围内根据实际情况给予华侨最大补偿力度的同时，联合基层侨联、侨务办等涉侨组织机构，发挥各区、镇涉侨纠纷解决中心的调解作用，促进历史遗留的侨房纠纷问题解决。此外，可适当考虑落实侨房放宽处理政策的截止时间，适当设定政策执行的截止年限，尽早完成收尾工作。

3.完善华侨社会保障权的保护工作

华侨社会保障权的保护完善，可以从以下三个方面进行：一是加强部门间信息互通合作，共促统战工作高效协调化。江门市可以在《出入境证件身份认证管理办法（试行）》的基础上进一步细化出入境证件办理教育、医疗、住宿等公共服务的具体办法，加强江门市涉侨部门与银行、公安局等单位组织的交流合作，促进服务在法律法规的引领下具体深入落实。二是完善保障机制，为高质量教育提供支撑。江门市应落实教育优先发展战略，拓展教育资源，确保每一位华侨子女的受教育权能得到应有的实现。明确就读于国内普通高校的华侨学生适用于其国内监护人户口所在地的国内学生相同的入学手续和收费标准。结合本地教育资源的实际情况，在优化教育资源配置基础上，建立健全与法律法规相适应的配套操作体系，完善华侨子女入读手续。三是简化行政审批手续。在“放管服”改革政策的引领下，应简化上报审批手续，放宽华侨回国定居实质条件与材料证明，可参考其下辖的县级市恩平市侨务组织改革缩短手续办理周期的经验，以及宁波、温州等地的做法，放宽华侨回乡复户条件，简化办理所需手续。对证件不全或失效的华侨回国定居问题，侨务部门应加强与公安部门沟通协商，共同制定解决该类问题的措施办法。另外，江门市可以推广异地办理、网上平台办理等便利服务。如其下辖的开平市开设网络回国定居手续指引服务，回国定居的办理同样可以借鉴其下辖的恩平市疫情防控期间协商委内瑞拉大使馆异地续签、多点服务的模式。

注释：

① 参见［2018］粤07 行初83 号，陈某某诉江门市新会区住房和城乡建设局一案。