共建共治共享视角下的“135”社区共治新模式——以珠海市梅华街道为例

胡炎平，袁 达，姜庆志

（1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020；2.广东省珠海市香洲区梅华街道党工委，广东 珠海 519075；3.华中农业大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

社区治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。当前，我国各地正积极探索社区治理的有效模式，推动社区治理迈向现代化。

一、共建共治共享：社区治理现代化目标导向

打造共建共治共享的治理格局，是新时代进一步加强和创新社区治理的必然要求。“共建共治共享”是指多元主体整合成的“共同体”，在习近平新时代社会治理思想指导下共同参与社会建设，共同打造公共平台，共同治理公共事务，并根据共同制订的利益分配机制分享治理成果。要深刻理解其内涵，须把握好三大主要特征。

其一是主体的多元性。共治共建共享的主体是多元社会治理主体整合而成的共同体。该共同体是指将党委、政府、社会组织、公民、企事业单位等多元主体的力量整合起来形成合力，共同推进社会和谐、国家富强，增进人民的获得感和幸福感而结成的统一体［1］。共同体中的各类主体之间注重协同共进、风险共担、利益共享［2］。

其二是过程的参与性。社会公共事务的治理过程，单靠某一个主体难以应对。单一主体能力有限，且其治理过程因缺乏公开、民主和互动，定会招致其他相关主体的不信任甚至不满或冷漠［3］。党委、政府有必要给市场主体和各类社会力量放权、赋能，激发其活力，并为其创造更多发挥作用的机会，打造多元主体共同参与的公共事务治理平台［1］。

其三是结果的共享性。社会治理的最终目的是增进人民的福祉，满足人民日益增长的美好生活需要，让所有参与主体都有机会共同分享社会治理发展的成果，增强其获得感和幸福感。共享共建共治的成果，不仅仅是物质成果的共享，还包括公共利益和公共精神的共享［3］。

共建共治共享是社区治理现代化的理论和目标导向。打造共建共治共享的社区治理格局，社区共建是基础，具有基础性和战略性地位，侧重于“事前”的社区治理制度和体系的构建［4］；社区共治是核心，注重“事中”的共同治理，将社区多元主体的各类资源有机整合，妥善处理社区各类事务，解决社区各类矛盾和问题；成果共享是目标，强调“事后”治理成果的共同享有，让社区共建共治的成果更公平公正地惠及社区居民，实现全体居民共享社区发展成果的美好愿景［5］。

二、“135”社区共治模式

地方政府多年社区治理创新实践中提炼而成的“135”社区共治模式，是我国各地推进社区治理现代化的典型样板。

（一）“135”社区共治模式内涵

“135”社区共治模式，是指五类治理主体在专有领导机构的指导下，通过三大治理平台民主、科学、有序地推动社区发展，逐步形成共建共治共享的社区治理格局，达至社区善治。其具体内容如下表：

表1 “135”社区共治模式的具体内容

（二）“135”社区共治模式的运作逻辑

“135”社区共治模式的运作逻辑可以用下图表示：

图1 “135”社区共治模式的运作逻辑

（三）“135”社区共治模式的运作流程

第一步：根据居民的需求或解决社区公共问题的需要，社区党委组织召开社区议事会，提出议案。

第二步：社区议事会将社区议案进行归类，“中事”或涉及费用的“小事”，由居民（代表）大会授权社区议事会对议案进行民主协商并提出决议；不涉及费用的小事则由议事代表组织利益相关者协商决议或交由小区议事会决议执行；社区“大事”则由居民（代表）大会对议案进行民主协商并提出决议。

第三步：经决策通过的议案交由居委会负责执行；如不涉及居委会工作范畴，则由居委会督导相关组织执行；如需上级政府协助或提供资源，则由居委会提请上级政府并负责落实。

第四步：在议案执行过程中，由社区监督委员会指派代表监督居委会的执行工作，在执行过程中发现偏差或不满意之处可向居民（代表）大会反馈情况。

第五步：社区居委会负责将每一议案的执行结果反馈给利益相关者。

三、案例呈现

为破解基层社会治理难题，珠海市相继出台了一系列基层社会治理的革新政策。作为珠海市基层社会治理全域化试点的梅华街道，为进一步完善社区治理体系、创新梅华街道的社区治理工作、构建基层治理新格局，于2016 年率先启动了“聚力同心·共谱华章”城市社区营造计划。2017 年梅华街道进一步提出了“美好社区”营造计划，以项目化的形式围绕“四好两美”六个维度推进社区发展。梅华街道立足城市社区建设的特点和规律，从创新社区治理机制入手，用参与式治理方法激发多元主体参与，提升社区治理水平，推进社区治理模式创新。经过几年的创新探索，逐步形成了具有梅华特色的“135”社区共治模式。

（一）梅华街道创建“135”模式的主要举措

1.设立一个领导机构，统筹街道社区治理。一是注重组织建设。街道于2016 年正式成立了梅华街道社区发展治理委员会，由党工委书记任主任，办事处主任担任常务副主任，各相关分管领导任副主任，相关部门负责人为成员，并由分管社区治理的班子成员任办公室主任。该委员会实体化运作，统筹推进街道社区治理。二是加强顶层设计。街道社区发展治理委员会全面系统梳理16 个社区“四项清单”，即资源、需求、服务、问题清单，合理规划，按照一社一品，围绕“四好两美”（便民服务好、社区产业好、文化教育好、共建共治好、生态空间优美、邻里关系和美）持续推进美好社区营造，共建美好社区。社区发展治理委员会每月召开一次调度会，研判社区发展问题，并立足当下做好长远规划发展，明确美好社区实现的路径图。三是强化制度建设。先后建立委员会的定期调度制度、指标考核制度、考核成果运用制度等。四是重视综合考评。围绕便民服务、社区产业、文化教育、共建共治、生态空间、邻里关系等6 个方面构建了一套6 个一级指标、29 个二级指标、109 个三级指标的美好社区考核指标体系，并专门成立考核小组，明确具体考核标准和责任部门，推动“美好社区”建设真正落地。

2．发挥三大社区治理平台作用，优化社区治理机制。一是发挥居民（代表）大会的主导作用。按照“四好两美”六个维度，设立六个专业小组，提出社区发展的需求、思路并决策，同时将上级为促进社区建设解决民生问题等政策快捷宣传，增强导向性。二是搭建社区议事平台。街道指导各社区搭建协商议事平台，逐步建立“六议六公开”协商治理机制，提炼社区议事规则十三条，引导居民在规则的指导下开展民主协商议事，通过推行多元协商议事治理模式，即“一核（党的领导）一线（议事规则）、四点（协商主体、协商内容、协商形式、协商机制）两面（制度建设、活力建设）”，让各类主体参与社区发展治理的渠道得以畅通，让社区居民的协商自治能力得以提高，既可为居民解决实际困难，也为社区发展提供智慧。三是提高居委会干部水平。严把“两委”人选审查关，发挥街道后备干部人才库作用。新一届居委班子成员平均年龄为39.6 岁，女性比例为58.95%，新进班子成员均为大专及以上学历，在年龄结构、性别比例及文化程度上更为科学合理。同时积极组织相关人员参加线上线下培训，不断提升居委会干部的基层治理水平。

3. 深化五类主体共建共治，提升社区治理效能。梅华街道充分发挥基层党组织领导核心作用，不断提升五大主体参与社区治理的积极性，聚焦美好社区营造，共同打造共建共治共享的社区治理新格局。一是广泛挖掘社区能人。街道结合“头雁”工程，在各社区挖掘基层党员先锋、社区领袖，先后引导组建了“老范议事团”“华志涛社区规划团”“平开红色宣讲团”“全民健身‘活力梅华’推广团”“梅华艺人团”等五个“社区能人”团队。社区能人团队发挥社区党员的“能人”头雁作用，协助孵化社区社会组织，并开展爱国主义教育宣讲、社区规划改造、推广传统文化和解决居民矛盾等方面的工作，为社区的发展治理提供强大助力。二是推动成立“红色业委会”。小区业委会组建过程中，积极号召党员业主亮明党员身份，发挥先锋模范作用，切实推选出有能力、责任心强、威望高的业主担任业委会成员，且党员比例不低于60%，打造“红色业委会”。目前，街道共成立19 个“红色业委会”。三是大力培育社区社会组织。社区社会组织种类多，现已涉及社区议事、社区文化、社区规划、手工艺制作、大众体育等类别；且增长速度快，新启用的梅华市民艺术中心从去年11 月开业至今就培育了238 个社区社会组织。

（二）工作成效

1. 党建引领作用凸显，提升了基层凝聚力。“135”社区共治模式始终坚持党建引领。作为街道层面的领导机构——“社区发展治理委员会”，在街道党工委的领导下指导协调各社区的发展治理。社区层面则以社区党委、网格党支部、“双报到”党员和党员议事代表等主体构建的服务型基层党组织，带动各类主体参与社区治理。各类治理主体始终保持与党组织同心同向。党员以居民身份参选议事代表，发起或参与社区社会组织，成为居民领袖，带领群众参与社区治理。“135”模式充分发挥了党员的先锋模范作用，同时通过示范引领、凝聚党员、联系群众，逐步提升了基层凝聚力。

2. 居民自治得到强化，增强了居民主人翁意识。“135”模式充分体现了“民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，做到“我们的事情我们参与，我们的社区我们做主”，实现了民事民提、民事民议、民事民决、民事民管、民事民监，让居民成为社区真正的主人。

3. 邻里关系日趋融洽，集聚了社区社会资本。各社区通过邻里互助爱心平台、“社工+志愿者”模式等形式开展帮困济贫、扶老助幼等邻里互助活动，打造了关爱大病特困家庭服务、爱心理发活动、未成年人防性侵等一系列特色项目，居民之间在互助中增进情谊。各社区根据居民需求，努力链接多方资源，定期开展邻里交流活动，动员广大居民积极参与，搭建邻里交流平台，打破小区与小区之间的界限，让各方资源汇聚在一起，为居民相互了解提供机会，社区社会资本得到集聚。

4. 多元主体共建共治，提供了便捷的社区服务。“135”模式强调多元主体共建三大治理平台，共同治理社区公共事务。居委会一站式为民办事、挖掘提升公共服务空间的数量和质量，形成15 分钟优质生活圈。通过优化居委会服务，规范物业服务，改善社区服务设施，改进困难群体、社区长者服务工作，逐步完善社区、小区的公共服务，让社区居民享有更便利快捷、更具人性化的公共服务。

5. 文体活动日益丰富，提高了居民幸福感。“135”模式通过三大治理平台，积极培育社区社会组织，并倡导其联合行动，实现“多组织共融”。各社区的社区社会组织积极链接资源，自主举办各类文体活动，并结合社区的实际情况及群众需求，形成了社区的特色文体活动。这些活动丰富了社区居民的文化生活，满足了社区居民的文化需求，提高了社区居民的归属感和幸福感。

四、启示与展望

（一）“135”共治是党领共治的典型模式

“135”共治模式，既符合党建引领的政治逻辑，也符合治理重心下移的行政逻辑，同时符合多元主体合作的社会治理逻辑。以党组织为核心的领导机构——街道社区发展治理委员会，突显了党的领导作用，明确了党划定的政治红线，为社区的三大治理平台的运作确立了治理边界，彰显了社区治理的价值理性。在党的核心地位不动摇的前提下，运用社区的三大治理平台（尤其是社区议事会和居民代表大会）尽力吸纳各类主体参与社区治理，形成共建共治共享的社区治理格局，力求实现党的政治红线逻辑与多中心的社区共治边界逻辑达至平衡［6］。

（二）“135”共治是城市社区治理现代化模式

推进城市社区治理体系和治理能力现代化建设，须完善党全面领导社区治理制度，健全社区自治制度，加强社区治理能力建设［7］。“135”社区共治模式强调党建引领社区治理，注重多元主体共建共治，同时通过社区领袖示范带动、社区项目规范培训、社区社会组织内部互教互学等形式提高社区治理能力。所以，“135”社区共治模式的构建，是加快城市社区治理现代化进程的强大助力。

（三）“135”共治符合社区治理体制发展趋向

我国的城市社区治理体制正从“街居制”向“社区制”过渡［8］。“社区制”的本质特征是“多元、共治”，其主要特征为：主体由一元到多元，治理格局由行政单中心到官民合作治理，权力运行由自上而下到上往下与下往上相结合［9］。未来的城市社区，应以建设美好社区为趋向，构建基层党组织领导下政府治理和社会调节、居民自治良性互动的多元主体共建共治共享的社区治理格局［10］。“135”社区共治模式是以“社区制”为导向，在充分考虑基层社会力量发育状态的基础上设计的，既强调了党的领导、政府主导，也突出了多元主体参与、多方互动合作和共建共治共享等特征，所以“135”社区共治模式完全符合我国社区治理体制的发展改革趋向。

（四）“135”共治模式具有可推广性

“135”社区共治模式的三大治理平台里的其中两个——权力与决策机构、执行机构，是我国城市社区现有权力构架中已有的。至于“咨询与议政机构”——社区议事会，自从2015 年7 月中央两办发布《关于加强城乡社区协商的意见》以来，全国大部分城市社区都已相继设立。因此，“135”社区共治模式具有很强的可复制性和推广性，只需参照该模式设立街道社区发展治理委员会，充分发动五类治理主体参与社区的共建共治，并按照该模式的运作机制灵活运作即可。

珠海市梅华街道创建的“135”社区共治模式，是通过多年的社区治理创新实践，经系统化提炼并反复修正后又在实践中检验而成。笔者以为，它具有较强的可行性和可操作性，并完全符合党和国家基层治理的政策导向，可在全国各地推而广之。