政府投资建设项目竣工结算审计研究

2022-05-25马靖

中华建设 2022年5期

马靖

随着中国经济的高速发展，政府投资基础设施建设项目在建设领域所占的比重越来越大，所以竣工结算审计控制的好坏对于投资效果有着重要的影响。笔者在对政府投资建设项目审计中发现竣工结算环节存在诸多问题，应引起足够重视并加以改进。

开展建设项目竣工结算审计，是政府投资审计工作的重要职责，针对存在的主要问题查找根源、分析成因，揭示政府投资建设领域建设管理过程存在的问题，从更高层面、更广范围、更加综合的视角提出切实可行的审计意见和建议，督促被审计单位弥补项目管理上的漏洞，促进建设项目的良性健康发展。同时，对后续建设过程中的同类事项，及时规避趋势性、关联性、苗头性风险，凸显审计“治已病、防未病”的经济体检功能。

一、存在的主要问题

1.增加附属或不相关的零星项目

部分建设单位认为申请一次工程建设不容易，因此借机“搭车”建设，增加大量附属和改造工程。普遍出现在厕所、大门、围墙、护栏、旧楼改造、路面硬化、排水沟、绿化、化粪池等附属或改造工程，均大幅度增加了造价。政府投资建设项目一般由地方发改部门进行立项审批，批复文件对工程项目下达了详细的建设规模内容以及投资总额。但在审计中发现，某些工程建设项目未做可研报告，与立项在建工程一并进行建设。例如某单位在立项批复的建设内容之外，实施了房屋扩建或加层改造等工程，未实行立项审批。究其原因一般为：建设单位为了简化建设程序，往往将一些本应该立项的工程项目纳入其他在建工程项目，进行搭车建设，从而无法单独核算该工程项目成本，且挤占其他工程项目资金，促使工程项目可能偷工减料，进而导致工程质量存在问题。

2.未严格遵守招投标程序

建设工程需按照《招标投标法》严格履行招标投标程序，但在审计过程中发现，一些工程项目未严格遵守招投标程序进行建设，其表现形式也趋于多元化。其表现形式是：一是有的建设单位为了赶工，在项目前期审批阶段就已经确定施工企业且已开工建设，招标工作与工程施工同时进行，使招投标工作流于形式，较大程度地增加了施工企业之间相互串标的可能性；二是某些工程的投标保证金退回到同一银行账户且其三家施工企业投标文件中的工程量清单字体大小都一致、错误数字部位也一致且综合单价成规律性系数变化，涉嫌围标。三是开评标环节缺乏有力监督，某些项目违反招标文件中的规定却依然中标。招投标工作中所存在问题的主要原因为：一是目前招投标市场的现状所决定的，二是政府缺乏对该项工作的有效监督与大力约束，进而导致招投标工作较为混乱。

3.变更增项较多

一是设计变更。比较典型的挖方基础变更，如将独立基础变更为桩基础、人工挖孔桩变更为旋挖桩。原因是建设单位未做地勘报告，导致施工中设计重大变更。二是增项较多。原因是前期设计不足，部分项目出现白图甚至是无图纸招标，导致出现大量增项。例如：某工程，设计土石方量是按广义方格网计量，施工企业进场后找低点测绘，推翻原设计，要求变更增加回填土方量。其实，广义测绘是一个平均值，设计原地面标高也是采用平均值，现场测绘如果有倾向性找低值，原工程量计算就会出现误差，在这种情况业主、设计、监理应坚持原设计数据，不能将设计变更合法化。又比如工程在施工过程中因为施工有难度推翻原招标时拟定的施工方案，重新设置新施工方案，如全钢板桩围护开挖方案，增加的工程造价是要慎重考量的。

4.现场签证过乱、随意

一是隐蔽工程签证。这是签证中问题最大的，这类签证突出特点是涉及金额大，一经隐蔽均难以核实。二是台班、人工签证。这是另一类比较普遍的签证类型，如多计机械进出场，人工、台班等，特点是出现频率高，事后无法复核。三是价格签证。一般在施工过程中不允许出现价格方面的签证。四是签证单意思含糊。有的只签名字，有的签“以现场核实为准”。签字人即为建设单位派驻现场的管理人员，就应起到监管作用，仅签名字或“以现场核实为准”是不负责任的。

5.工程监理职能缺失

存在多个项目使用同一监理的情况，监理单位职能缺失。主要表现在：一是人员力量与承揽的业务总量严重不匹配。二是监理单位现场监理人员在实际开展监理工作时不具备相应的执业资格。三是监理单位人员脱岗、监理日志内容缺失等。

6.超概算投资增加建设成本

工程项目应该在概算批复的范围内进行建设，应严格遵守批复文件核准的概算投资进行建设。但从某些建设单位报送的结算资料来看，审计时发现其工程超概算投资问题严重，甚至超过原批复概算的200%，其未按照发改部门批准的概算投资总额进行项目建设。其表现形式是：一是某些建设单位为了达到自己的建设目的，如要求施工企业不按照原施工图纸进行建设擅自变更设计图，人为改变建设内容及规模导致建设成本增加；二是在进行装饰装修工程时建设单位对投标范围内的材料有新的要求或变更，在进行安装工程时建设单位要求变更某些灯具的品牌、排水管的尺寸等等都超过原概算批复，超投资建设。

二、产生问题原因分析

1.从建设方来看

由于图纸设计深度不够，导致在施工过程中暴露出很多问题，必须不停地去更改和修正。从施工方来看，增加项目意味着增加利润，施工单位也希望增加项目。同时，因为白图招标内容不明确导致的利润损失，也希望在增项上补回来。

2.从问题的源头看

一是建设单位未组织相关部门进行现场踏勘、评审论证就开始施工。二是建设单位变更项目未向主管部门汇报，未经主管部门同意就已施工。因为项目众多，变更的事项纷繁复杂，导致工程造价“飙升”。

3.从问题产生的过程看

建设单位对施工单位提出的变更、增项建议基本上全盘接受，甚至很多增项是建设单位自己提出来的。而对于增项及变更导致增加的金额，前期并不是很清楚，加之中间签证环节混乱，又未能及时向主管部门报告，等到既成事实，想推翻也已经来不及了。

三、工程预决算审计方法和步骤

1.查竣工项目是否按要求全部完成，是否存在尾工工程

以竣工图纸和施工合同为依据，现场复核已完工程内容，对未完工程认真核实其造价，是否符合现行国家标准和竣工验收条件，并根据现场实际情况，与建设、监理、施工单位共同研讨并决定本次结算具体实施方案。

2.在接受工程预决算审计时应对不完整的资料进行考证

考证资料的真实性，必要时到现场查看，在确实有发生时须要求建设方、施工方、监理方、设计方都签证盖章，确保送审资料的完整性和准确性。一般来说，当资料的出具缺少工程造价专业人员参与时往往有所遗漏，或作假资料时也会出现手续不齐的事发生，这样就是我们审计人员的关注焦点。通过问询、查询、看现场等不同方式证实它的真实性。

3.审查审核资料的效力

一是当资料缺少必要的签字时，应补充其签字，这样做有利于进一步了解真实性。二是联系单、签证单的意见栏中只有签名而无任何意见，则表示签字人已阅读或同意或内容属实，但当心被施工方修改，对审核资料的公正性和准确性造成影响，针对这种情况一般要求签字方确认增强资料的效力。

4.实地踏勘

工程竣工且验收合格，即进入结算阶段，而现场勘察是该阶段一个关键环节，它是在详细了解竣工图纸、结算内容等基础上进行的，关乎结算工作的真实性、公正性。在实际工作中，审计人员为更好地做到现场调查取证，规避审计风险，充分发挥审计监督职能。施工图及变更图或签证有不明确的地方，或要到现场去证实其存在的可能性，当书面审核进入尾声的时候有必要去现场踏勘，以增加感性认识。必要时拿尺子量一量发现问题，对于市政、水利、公路工程实地察看丈量意义非常重要，能够发现工程是否完成，有无偷工减料，是结算准确性的保证。

5.查工程质量

做法是否符合合同要求，特别是隐蔽工程，应层层推进，严格把关。现场踏勘之前，应事先做好功课，根据结算报告，对照竣工图纸及变更签证，把发现的问题或疑点全部记录清楚，带着问题有针对性地去现场进行逐一排查落实。对偷工减料、以次充好等问题，应根据实际情况，及时作出返工或降低造价的决定。隐蔽工程可以采取随机剥离、结构破坏等方式，查明其内部真实做法，对不符合要求情况现场做出处理决定，最终做到实事求是、公平公正。

6.工程量审核

结合图纸现场实测已完各分项工程量，特别对内容变更、增减情况予以重点关注，对未按图施工、没有任何变更手续情况应追究其原因，深层挖掘，最终查明有无虚报、多报情况，如实反映结算工程量的真实性。

表1 工程量审核方法

7.审理

这也是必要的程序，如某建设项目审计中心法规复核办，由资深工程师组成的一个督导小组，负责全方位的项目审计审理工作，即时发现关联项目的交集问题，协调关联项目单价一致性，发现审计中一些逻辑上的错误，为国家财政把好最后一道关，在短短两年时间里，在审计复核的基础上通过再复核，核减1000多万元。

四、审计相关建议

1.规范建设程序

涉及地下和隐蔽工程较多的项目必须做地勘报告，图纸设计要完善，避免出现大量变更及增项。

2.规范变更、签证

一是规范变更程序，建设单位提出申请（附《工程变更书》，载明变更原因、变更内容、变更清单、变更概算等），及时组织相关部门和专家进行现场踏勘、评审论证，审核意见报政府研究审定，未经确认不许实施。二是规范现场签证单。各参建单位必须签署明确意见，如“工程量属实”，有清单单价的或有成熟市场单价的项目，不要以台班、人工等的形式签证。三是不得对勘查、设计、监理费用以及图纸未包含的设备和物品进行签证。

3.加强监理单位管理

一是各建设单位必须通过正规的招标程序选择工程监理，特别要加强对监理单位(分公司)相关资质的审查，尽量选择一些资质高，人员和技术力量相对雄厚的监理公司，避免出现多个项目一个监理的情况。二是对于工程监理单位未认真履行工程质量控制职责、施工现场管理混乱、监理日志记录不规范、质量把关不严及无监理报告等管理缺位，存在失职行为的，一经发现，各建设单位要追究其责任。三是对于项目总监不到岗履职、现场监理人员对施工现场关键部位、关键环节、关键工序质量监理不到位，对施工存在的质量、安全违规行为未及时发现、制止的，一经发现，建设单位要追究其责任。

4.对项目建设单位的监督要加强

审计部门制定监督核查办法，加大对项目建设相关单位履职行为的监督，重点揭示项目建设中出现的各类违法违规问题。发现勘察设计、监理单位、造价单位等存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，移送相关行业主管部门依法追究责任。发现建设单位和个人在项目建设过程中违法违规问题线索，及时移送相关部门处理，确保政府投资安全、合法、高效。