标准监管齐发力让“自建房”不再承受生命之重

本刊记者 万晓冉

近日，长沙市自建房倒塌事故，引发社会广泛关注，也让自建房违规“住改商”、自建房安全保障等问题成为社会各界重点关注的话题。

过去几年，全国多地都发生过自建房安全事故，各地也开展了相应的安全排查。但同类事故一再发生，充分说明了自建房安全隐患处置的迫切性和复杂性。此类事故背后凸显出当前哪些法律制度的缺失及监管盲区？如何处置好自建房“存量”的安全隐患？

“自建房”缘何频发安全事故

近年来农村、城市居民违法违规建设、改造、加建等行为引发的安全事故屡见报端。

2020年3月7日，福建省泉州市欣佳酒店发生坍塌事故，造成29人死亡。国务院事故调查组认定，该事故因违法违规建设、改建和加固施工导致建筑物坍塌。

2020年8月29日，山西省临汾市聚仙饭店发生坍塌事故，造成29人死亡、28人受伤，直接经济损失1164.35万元。经调查认定，该事故是一起因违法违规占地建设，且在无专业设计、无资质施工的情形下，多次盲目改造扩建，建筑物工程质量存在严重缺陷，导致在经营活动中部分建筑物坍塌的生产安全责任事故。

2021年7月12日，江苏省苏州市四季开源酒店辅房发生坍塌事故，造成17人死亡、5人受伤，直接经济损失约2615万元。事故调查组认定，该事故是一起建筑主体和承重结构变动的装修工程非法委托与承揽、错误的改造设计、混乱的施工管理及临时拼凑的拆墙作业人员等多重因素叠加在一起导致的房屋坍塌重大生产安全责任事故。

梳理上述房屋建筑安全事故原因不难发现，这些房屋坍塌的主要原因都是自行“乱改乱建”所致。比如房屋建筑设计随意，数据要求马马虎虎，施工队伍不专业，一般是无相关资质的“泥瓦匠”，甚至是亲戚邻居相互帮忙，凭经验干活，对房屋质量、承重、消防等问题缺乏充分考虑。

最近几年有部分农村自建房用做经营，比如，有的改成民宿，有的改成小型宾馆或饭店等。确实，在城镇化推进的过程中，自建房“住改商”在一定程度上是难以避免的。在一些小城镇，过去很多房屋虽然都是在缺乏强制质量标准约束的情况下自建的，如今却成为城镇经营性房屋的一部分。针对这些变化，我国相关的监管措施却未能有效跟进，相关的法律法规也存在空白地带，导致安全问题频发。

监管缺位 质量标准游离

农村自建住宅缺乏强制质量标准，是一个由来已久的问题。由于在选址、施工、验收等方面缺乏统一规范，许多自建房都留有不小的安全隐患。相当长一段时间里，农村自建房游离在国家强制标准之外。这一现状既受到时代局限性的影响，也是社会发展水平、监管成本以及房屋用途等多种因素共同影响下的一种妥协。

一般来说，农村自建房建设应当经村组织审查通过后报政府相关部门审批，并取得乡村建设规划许可证。如涉及改变房屋使用性质、改建、加建的，有些地区还会要求进行房屋安全检测鉴定。然而，在具体的农村自建房屋质量监管制度上，相关限制条款仍处于相对空缺的状态。实践中，行政审批与安全监管脱节，村民未批先建、少批多建、违规改建的情况多发，部分房屋安全鉴定机构出具虚假房屋安全鉴定报告，这些都可能影响着农村自建房房屋安全质量，严重危及村民及相关人员的生命、财产安全。

北京冠领律师事务所执行主任任战敏律师表示，农村自建房多是以自建自管为主，缺少外部的约束控制机制，也没纳入建筑质量安全的监管体系内，安全隐患就异常明显而突出。房屋建成后再次改造是造成建筑安全的主因。比如擅自进行结构性改造，或无视基础承受能力而擅自加层，都有可能会出现坍塌事故。当房屋的承载力长期超过负荷，就会出现压力性坍塌。

业内人士也表示，自建房难治理的成因有很多，但最主要的原因在于基层监管力量的薄弱。对于农村房屋的违规自建和改扩建，除非有当地村民或村干部举报，否则很难被及时发现。县乡两级执法力量有限，本应村委会村干部负起监管责任，但很多时候村干部顾虑乡里乡亲的，情面上抹不开。而且农民对自建房改扩建一般多是在原房屋上进行，不需要办理房产证等手续，客观上增加了发现和治理违规改扩建的难度。

实际上，“住改商”的房屋安全性尤其需要特别重视，一是因为房屋在改变用途的过程中，往往涉及改建、改造，其中很多都是不规范的，由此进一步影响到了房屋的安全性；二是因为经营性自建房实际变成了公共场所，其安全隐患更直接关系到公共安全。因此，对于房屋改造和用途的改变，理应有更严格的安全审批机制。

加强上层建设 建立长效机制

近年来，国家相关职能部门加快了对农村自建房安全问题的治理步伐。

2020年9月，针对农村自建房基层监管弱的问题，住建部推出三个治理机制：完善法律法规制度，把原来在制度上有缺失的地方，从制度层面、标准层面把短板补齐，特别是对用作经营性用房的自建房要进行全面监管；健全管理队伍，要强化管理薄弱的环节，夯实地方的管理力量，下沉监管力量，压实监管责任；加强宣传和培训，提高产权人的安全意识，强化责任意识。

2020年、2021年，住建部多次召开推进房屋安全排查整治工作视频会议，推进农村房屋安全隐患排查整治、违法建设和违法违规审批专项清查工作，坚决防范和遏制房屋安全事故。加快研究完善房屋建筑安全管理各项制度，专门针对本地区房屋建筑安全突出问题的解决。同时还要研究建立房屋“体检”制度，强化房屋全生命周期的安全保障。研究建立房屋养老金制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题。研究建立房屋质量保险制度，以市场化手段完善工程质量安全监管机制。

研究房屋“体检”制度，就是对于到了一定年限的自建房，各地应该及时开展“体检”，对安全隐患加大排查和处置力度。要建立常态化的体检制度，做到有问题及早发现、及早处置，最大程度降低房屋倒塌的恶性事故。另一方面，尤其要加大对经营性自建房的安全把关。对于确实存在安全隐患的，能整改的应该及时整改，实在不能整改的，就应禁止继续商用。

生命不能承受“拆建”之重。自建房引发的重大安全事故应当成为更多地方的“反面教材”，引起所有人对此类问题的高度重视和迅速纠治。但愿所有城市、所有乡镇农村，都能切实加大对违法违章建设的常态化治理，彻底拔掉这颗吞噬生命的“毒牙”。