民航行业规划与区域规划解读

□中国民航管理干部学院 谢立/文

规划在国家、行业、机构发展中处于重要地位，我国政府历来重视规划制定工作，各级政府及各行业主管部门所制定的各项规划在推进经济和社会发展方面发挥了重要的不可替代的作用。中国民航业作为交通运输业中一个重要的组成部分，其规划的制定影响面广，影响周期长，社会关注度高。做好民航发展规划需要的学科背景很多，需要科研团队通力合作才能完成。本文以参与制定民航各项规划，特别是长期参与的“中南地区民航发展规划”为例，从学理学术角度切入，从民航区域规划与行业规划、民航区域规划指标与制定的方法模型及规划重点任务建议三个方面来解读如何研究制定民航区域规划。

民航区域规划与民航行业规划的关系

当前，民航系统的规划已经形成了“1＋13＋7”的规划体系。民航行业发展规划（如已经发布的“十四五”民航发展规划）是民航规划体系中起到引领民航其他各项规划制定与实施的统领性规划。13个专项规划及7个民航区域发展规划对民航行业发展规划起到强有力的支撑作用，其中，民航区域发展规划与民航行业发展规划还存在着国土空间上的分与总的关系。民航区域发展规划作为民航总规划的分区域规划，还需要区域内各省市民航发展规划有效对接，并起到指导的作用，区域内各省市民航发展规划是民航区域规划制定和实施的基础。

图1：民航行业规划与区域规划关系

民航区域发展规划与民航发展规划及区域内各省市民航发展规划关系具体体现在三个方面（图1）：一是区域发展规划要充分领会区域所涉及的各项国家级战略及规划对民航提出的任务和要求；二是区域发展规划需落实民航行业发展规划，在区域范围内细化各项任务和要求，起到强有力的支撑作用；三是区域发展规划在行业发展规划的引领下，加强与区域内各省市民航发展规划的对接，区域发展规划需考虑区域内各省市民航发展需要、符合区域实际，突出区域特点。做到以上几个方面，区域发展规划就能够起到承上启下、支撑上级规划和对接指导区内省市民航规划作用，最终达成促进本区域在“十四五”期间国民经济和社会发展及民航高质量发展的作用。

民航区域规划与区域特色

民航区域发展规划制定需充分考虑区域的实际和特点，下面以中南地区为例说明民航区域规划需考虑的几个区域特点。

（一）中南地区经济发展的国家战略背景

中南地区从北到南有河南、湖北、湖南、广东、广西和海南六个省（自治区）。整个中南地区涉及的国际战略及国家级区域战略及规划、国家级自贸区和示范区主要有十个，主要表现为“一三六”：一个国家全局性战略，即“一带一路”战略；三个国家级区域战略，即粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展）；六个国家级规划、自贸区和实验区（实验区），即郑州航空港实验区、湖南自贸试验区、深圳先行示范区、中国—东盟自贸区、西部陆海新通道、海南自贸港。从各省（自治区）的角度来看，每个省（自治区）都有国家级的战略、规划及自贸区建设所涉及，基本上一省（自治区）1个或多个国家战略或规划。这些国家级的全局及区域战略和规划对于中南地区民航发展具有很强的促进作用。

（二）中南地区民航发展的两个特征

中南地区民航的发展特征主要可以从“两个维度”来看。一是从历史纵向看，当前，中南民航进入稳步创新发展阶段。统计表明，中南地区在2019年国内旅客吞吐量占比24%，货邮吞吐量占比27.5%。客运与货运两翼齐飞，并且在全国民航七个区域中发展中处于相对领先的地位（图2）。二是从国内横向看，中南民航枢纽建设取得成效，枢纽体系已见雏形。中南地区有两个国际枢纽，广州白云机场无论是国际旅客比重，还是中转旅客比重，已经在全国处于前列（图3）。特别是中转旅客比重已经达到12.4%，高于北京首都机场和上海浦东机场。此外，区内其他区域枢纽建设也各具特色：如郑州新郑国际机场以货运发展为先的客货枢纽建设成效显著；湖北鄂州专业性货运枢纽机场即将建成；广西南宁机场东盟门户枢纽建设效果初显等。从以上中南区域民航发展的特点可以看出，民航区域规划需要并且必须充分考虑区域的特点并体现区域的特色。

来源：《2019年民航机场生产统计公报》

图3：中南地区两大国际枢纽国际旅客及中转旅客

科学合理制定民航区域规划的发展指标

指标体系是规划目标的数量化浓缩精华，它指明了规划期内需要达成的各项量化目标，是规划执行的评估和考核标准，是规划实施的指挥棒。

（一）民航区域发展规划与民航行业发展规划指标体系的关系

中国民航“十四五”发展规划的指标体系的最主要的特色就是这个体系充分贯彻了当前民航发展总体要求，即新发展阶段（现代化），新发展理念（高质量）和新发展格局（双循环）。民航总体规划的指标体系是体现高质量发展要求的指标体系。指标体系包括行业规模、保障能力、安全水平、便捷高效、创新智慧、绿色发展等六个方面22个指标目标。其中。行业规模和保障能力两个方面聚焦数量指标；安全水平、便捷高效、创新智慧和绿色发展四个方面聚焦质量指标。

中南地区民航发展规划的指标体系在行业规划的引领下，主要体现区域民航发展的三个特色：资源禀赋、比较优势、补齐短板。中南区域的指标体系聚焦生产规模、航空安全、保障能力、服务质量四方面12个指标，对应行业规划中行业规模、保障能力、安全水平和部分便捷高效类的航班正常率指标。中南地区民航发展规划的指标体系从指标类别和指标数量都少于行业指标体系，其主要原因是行业指标体系中有些指标是全行业的系统性的指标，区域无需单独制定个性化的指标；另外，行业指标体系中有些质量指标是各地区均需达到行业标准，各区域则负责落实达到行业标准。

（二）区域规划研究过程、规划方法

指标体系里面的指标在规划中体现的是一些数值，这些体现规模和效率的数量指标和质量指标是可以通过一定的方法计算或推演出来。科学地制定这些指标就需要一定的模型和方法。同时，模型和方法得出的结果还需要体现当地实际和特色。因此，需要从指标涉及的区域民航及地方单位获取足够的资料、数据，还需将初步推演结果反复多次与各单位交流沟通，最后达成共识。这种共识也是在行业规划中指导思想、基本原则、发展思路、发展目标、发展指标引领下的共识。以下就介绍一下研究制定区域规划研究过程、规划方法和几个主要的模型。

1.区域规划研究的过程

总结为“9个月、五个阶段”。从2020年1月通过招标确定为承担单位，到2020年10月完成《民航中南地区管理局“十四五”发展规划》送审稿，历时9个月，经过五个阶段：接受任务阶段，主要是通过招标确定研究承担单位，并组成规划领导小组、区局专项规划小组、承担单位研究专项小组，并制定研究计划、调研计划，开展调研的准备工作；全面调研阶段，主要是全面收集区内监管局、空管局、机场、航空公司（包括通航公司）、民航保障单位、地方发改委及交通局等单位按要求提供的书面资料，并赴下去所有省（自治区）开展现场调研工作；深入研究调研阶段，运用科学的方法和模型对区域民航的现状及未来发展的规划进行深入研究，形成研究报告初稿；征求意见阶段，完成研究报告征求意见稿，向地区局领导小组、专项规划组及区内各单位征求意见，如中南地区规划征求意见稿就收集了专项规划组意见28条，各单位意见115条，并科学地研究分析意见，给予接受或不接受的回复，并说明理由；评审送审阶段，即完成最终研究报告及编制完成区域“十四五”发展规划送审稿，上报民航局。

2.区域规划的方法

区域民航规划主要采用了8种方法，即环境分析法、市场调研法、文献研究法、需求供给预测法、运力及资源供给分析法、枢纽及枢纽网络构建法、网络优化法、模拟评估法。

3.制定区域民航发展规划指标的模型

区域民航发展规划指标体系里面的指标制定主要采用了以下“五类9个模型”。

第一类模型是需求和供给模型，共3个模型。航空运输需求预测模型（引力模型）、航空运输需求分配模型（QSI模型）、航空运力与需求匹配模型（SPILL模型）。预测采用总量模型和分量模型分别预测。同时根据区域内供给企业（航空公司、机场、空管）未来的供给预测进行航空运输需求的分配及载运分析，这需要采用行业专用的QSI和SPILL模型。两类模型共同印证和得出最后确定的预测结果。

第二类模型航空枢纽转机波构建模型，共1个模型。这类模型的作用就在于通过枢纽转机分析得出区域航空网络，特别是枢纽航空网络通达度、枢纽航空服务覆盖面、航空枢纽能够达到的为转机旅客服务的效率。

第三类模型是综合交通枢纽换乘模型，共1个模型。使用综合交通枢纽换乘模型进行航空与不同地面交通运输方式的换乘客流分析，为区域综合交通枢纽构建提供依据。

第四类模型是综合交通航空枢纽网络分析模型，共3个模型。分别为功能评价模型、聚类分析模型、UMApHMP模型（无容量限制多重分派P枢纽中位问题模型及算法）。此类模型可以用来根据客货需求流量和流向来评估、选择合理的甚至最优的枢纽，同样也可以分析现有枢纽是否符合最优算法中的方案。

第五类模型是国际和地区航线网络的评估分析模型，共1个模型。模型主要是综合考虑产业外贸与连接国家、国际运量增长率、直飞运力与OD业务量对比、运量差额竞争态势和市场供给六大要素，对枢纽机场的国际和地区客运航线网络进行全面评估分析，发现和确认机场现有的国际和地区航线网络的不足，并根据评估结果确定未来国际和地区航线网络发展的方向。

民航区域规划的重点任务建议

重点任务是规划实施的要点，民航区域规划的重点任务既要涵盖区域民航发展的方方面面，也要重点突出，体现区域的特色。以下以中南地区民航发展规划为例，介绍在各项分析的基础上所提出的四个方面的重点任务建议。

（一）提升枢纽和网络的国际竞争力

以四型机场为目标，细化行业规划中枢纽机场及枢纽网络建设的任务，贯彻落实涉及中南地区的各项国家战略及规划，根据中南地区枢纽体系的特点，打造构建中南地区“5421”枢纽机场群（图4），提升本区域枢纽和网络的国际竞争力。其中“5421”枢纽机场群是指：3+2大湾区世界级机场群（广州、深圳国际枢纽，珠三角枢纽（广州新），珠海、惠州机场）；2+1+1中部金三角区域枢纽机场群（武汉—鄂州客货双枢纽、长沙客运枢纽、郑州客货枢纽）；1+1海南自贸港航空双枢纽（海口、三亚机场）；1个中国—东盟自贸区特色枢纽（南宁机场）。

图4：中南地区“5421”枢纽机场群

（二）大力发展通用航空

在通用航空方面，支持通用机场布局优化；鼓励发展通航新业态、新模式；推进低空空域管理改革试点；提升通航整体保障能力。

一是支持通用机场布局优化。“十四五”期间，中南地区规划建设上百个通用机场，要求通用机场项目建设应纳入当地省（自治区）通用机场布局规划。

二是大力扶持新业态发展。支持通用航空企业多元化发展；拓展无人机应用场景；支持“通航+旅游”等新业态发展，促进行业消费升级。

三是夯实基础保障能力。协调推进空域分类管理、完善低空飞行服务保障体系、探索协同融合管理、支持通航产业链发展，强化通航全社会通用服务功能。

四是推动区域协调发展。重点推进深圳通用航空先行示范区、珠海、荆门国家级通航产业示范区建设；推进海南自贸港建设，支持建立综合应急救援体系。

（三）全面提升服务质量

通过三大方面全面提升航班正常管理水平，提高运行效率：一是严格落实航班正常考核和调控措施；二是健全航班管理体系，强化主体责任，形成从空中到地面、从运行到服务的全链条协同管理模式；三是航班正常率和机场放行率高于全国平均水平。

通过两大方面实现创新驱动，提升旅客航空出行体验：一是推动新技术运用，如设施自助化、乘机便利化、无感通关、无纸便捷出行；二是提升通程航班服务品质，如推行旅客中转行李直挂、推行千万级以上机场行李全流程跟踪服务，配合全国机场旅客公用服务平台建设。

以上全面提升服务质量的重点就是在于落实行业“十四五”规划中便捷高效和创新智慧两大类指标中的航班正常率、无纸化能力、行李全流程跟踪等指标。

（四）持续推动“四强空管”建设

立足“以安全为基、效率为驱，持续推动‘四强空管’建设”，从“推进空管设备设施完善工作、开展空域大数据挖掘与分析、低空空域管理改革和通航发展、流量管理一体化、推进终端区空域结构优化、提出中南地区航路网规划方案、推进管制区布局调整工作、推进空域精细化改革、从主动安全管理迈向前瞻安全预警”九个方面保障安全、提高效率、增加供给、促进发展。

通过科学的研究流程、模型和方法可以得出科学结论，并提出切合区域实际和特点的建议，才能够有效对接辖区省市民航发展规划，实现民航区域发展的目标，发挥支撑行业发展规划的作用。