新时代信访工作的基本遵循<br/>——《信访工作条例》贯彻落实之要

新时代信访工作的基本遵循
——《信访工作条例》贯彻落实之要

2022-05-24中国纪检监察学院党建教研部助理研究员罗星

党课参考 2022年10期

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2022年4月，中共中央、国务院印发《信访工作条例》（以下简称《条例》），并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口，也是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。做好新时代信访工作，有利于加强群众监督，对坚持和完善党和国家监督体系具有重要意义。《条例》作为全面规范信访工作的第一部党内法规，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，总结党长期以来领导和开展信访工作的经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果，坚持和加强党对信访工作全面领导，理顺信访工作体制机制，进一步规范和加强了信访工作，对于推动新时代信访工作高质量发展有着重要的指导意义。

甘肃省兰州市西固区信访局以“4·15”第七个全民国家安全教育日为契机，以学用《信访工作条例》普法宣传为重点，积极开展《信访工作条例》宣传活动。图：果伟强/新华社

一、《条例》的主要内容

《条例》围绕做好新时代信访工作的体制机制、职责任务、处理程序、监督体系等进行顶层设计，共50条，分为总则、信访工作体制、信访事项的提出和受理、信访事项的办理、监督和追责、附则六个部分。

（一）对新时代信访工作的总体要求作出规定

《条例》在第一章总则部分对信访工作的地位作用、指导思想、主要原则及工作要求等作出规定。

长期以来，我国各界对信访功能、角色的定位争议较大，定义也较为模糊。《条例》用“三个重要”概括了新时代信访工作的定位，即“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”。“三个重要”将信访工作的政治性与人民性有机结合，体现了信访工作在党和国家工作大局中的重要地位和承担的重要任务，进一步明确了新时代信访工作的发展方向和着力点。

《条例》规定，新时代信访工作要坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持落实信访工作责任，坚持依法按政策解决问题，坚持源头治理化解矛盾，把党中央关于信访工作的方针政策和决策部署落到实处。

同时，公民、法人或者其他组织通过信访渠道，向上述各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，应当符合《条例》规定要求。过去由国务院颁布的《信访条例》，只能调整和规范行政部门受理、处理信访事项的行为，而新出台的《条例》，系统集纳了近年来信访工作的创新实践，从程序上可以将更多受理、处理信访事项的相关部门纳入，扩大了信访工作的覆盖面。

（二）明确了信访工作体制和工作格局

《条例》确立了党领导下的信访工作体制和格局，明确党委、政府、信访工作联席会议、信访部门以及各方力量在信访工作中的定位和职责，同时明确了信访工作保障措施。

《条例》明确构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。

处理信访事项的主体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等，需要明确各主体的权力、职责、边界等。《条例》明确党中央通过强化政治引领、制定信访工作方针等，加强对信访工作的集中统一领导。规定地方党委要领导本地区信访工作，贯彻落实党中央决策部署，执行上级党组织部署要求，统筹信访工作责任体系构建，支持和督促下级党组织做好信访工作。规定各级政府要贯彻落实上级党委和政府以及本级党委部署要求，履行组织各方力量及时妥善处理信访事项，研究解决政策性、群体性信访突出问题和疑难复杂信访问题等职责。规定中央信访工作联席会议统筹协调、整体推进、督促落实全国信访工作，同时进一步规范地方信访工作联席会议的设置和运行。规定各级党委和政府信访部门是开展信访工作的专门机构，通过履行受理、转送、交办信访事项等相关职责来开展工作。此外，还规定了各级党委和政府信访部门以外的其他机关、单位的职责。

在信访人享有的权利方面，《条例》规定信访人可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，以此充分保障了信访人权利的有效行使。在信访人履行的义务层面，《条例》提出了三个方面的要求。一是信访人一般应当采用书面形式提出信访事项，提出信访事项应当客观真实。同时，对信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关、单位的上级机关、单位又提出同一信访事项等情形，作出了相关规定。二是信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选不超过5人的代表。走访提出涉及诉讼权利救济的信访事项，应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。同时，进一步压实属地责任，规定各级机关、单位应当认真接待处理群众来访，把问题解决在当地，引导信访人就地反映问题。三是信访人在信访过程中应当遵守相关法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在机关、单位办公场所周围和公共场所非法聚集等行为。这些规定有利于保障信访工作在法治化轨道上平稳开展，以免对党和国家的政治生活产生冲击。

（三）规定信访事项处理程序，明确各类信访事项办理的程序与方法

根据信访事项性质的不同，《条例》区分建议意见类、检举控告类、申诉求决类事项，分别明确了受理办理程序，保证合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。针对建议意见类信访事项，《条例》规定有权处理的机关、单位应当认真研究论证；同时规定各级党委和政府应当健全人民建议征集制度，主动听取群众的建议意见。针对检举控告类信访事项，《条例》规定纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈，党委和政府信访部门应当按照干部管理权限向有关部门和负责同志通报、报送反映干部问题的信访情况。针对申诉求决类事项，《条例》进一步细分为六种情形进行处理。

《条例》对各级党委和政府信访部门以及其他机关、单位各自接受信访的程序、工作要求作出了细化规定。

《条例》规定，各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享。此外，对于涉及两个或者两个以上机关、单位的信访事项，由涉及的机关、单位协商受理。受理有争议的，由其共同的上一级机关、单位决定受理机关；受理有争议且没有共同的上一级机关、单位的，由共同的信访工作联席会议协调处理。

（四）健全信访工作监督机制，对责任追究的情形和方式等作出明确规定

有效的监督是确保责任落实的必要条件。《条例》专门设立一章“监督和追责”，对监督责任、监督机制、责任追究等作出细化规定。

《条例》规定，各级党委和政府应当组织专项督查，信访工作联席会议及其办公室、信访部门应当根据工作需要开展督查，各级党委和政府督查部门应当将疑难复杂信访问题列入督查范围。

《条例》规定，各级党委和政府每年对信访工作情况进行考核、通报，注重考核结果运用，建立奖罚分明的工作机制。对在信访工作中履职不力、存在严重问题的领导班子和领导干部，视情节轻重，由信访工作联席会议进行约谈、通报、挂牌督办，责令限期整改。

《条例》强化了信访部门提出改进工作、完善政策和追究责任“三项建议”的职责，有利于加强对各机关单位办理信访工作的监督。《条例》规定，建立信访情况报告制度，要求党委和信访部门应当编制信访情况年度报告，就信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关、单位，党委和政府信访部门转送、交办、督办情况等向上一级党委和政府信访部门报告，有利于加强自上而下的领导和监督。《条例》建立与巡视巡察工作、干部监督工作的衔接制度，有利于实现不同监督主体贯通协调，进而形成常态化监督合力。

《条例》从两个方面对需要进行责任追究的情形和追究责任的方式作出明确规定。对负责信访事项职责和对信访事项有权处理的机关、单位，规定了引发问题责任、登记转送交办责任、受理问题责任、处理问题责任以及其他责任，对违反责任的机关、单位及人员将依规依纪依法严肃处理。对信访人，规定滋事扰序、缠访闹访情节严重，构成违反治安管理行为的，或者违反集会游行示威相关法律法规的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

福建省福州市罗源县纪委监委工作人员在飞竹镇接待群众来访。图：张国俊/新华社

二、《条例》出台的重大意义

1995年，国务院颁布《信访条例》，为适应时代的发展变化，该条例于2005年进行了修订。修订后的《信访条例》在加强规范信访工作流程、保障人民群众监督权利等方面发挥了重要作用，但随着时代的发展，一些规定和做法已经不能适应新形势新任务的要求，需要对其中一些内容进行修订。与《信访条例》由国务院发布不同，《条例》首次由中共中央政治局会议审议批准，由中共中央、国务院发布，极大地提升了法规制度的权威性和覆盖面。

（一）制定《条例》是加强党对信访工作领导，深入贯彻习近平总书记关于信访工作重要论述的制度安排

信访工作牵涉面广，政治性、敏感性都较强，必须加强党的集中统一领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，习近平总书记围绕信访工作作出一系列重要指示批示，系统回答了信访工作是什么、信访形势怎么看、信访工作怎么干等重大理论和实践问题，充分体现了马克思主义人民观、辩证唯物主义方法论，为《条例》的制定提供了根本遵循。在信访工作的重要性上，习近平总书记强调，各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。在信访工作的理念上，习近平总书记强调，信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。在信访工作的方式上，习近平总书记强调，各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。在信访干部队伍建设上，习近平总书记强调，各级党委要加强对信访工作的领导，关心、支持、爱护信访干部，建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍，不断开创信访工作新局面。《条例》坚持和加强党对信访工作的全面领导，深入贯彻习近平总书记关于信访工作的重要论述精神，系统整合提升了党的十八大以来信访制度改革成果，构建起较为完善的信访工作监督体系，对于提高党领导信访工作的制度化、规范化水平具有重要意义，必将充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保信访工作始终沿着正确的政治方向前进。

（二）制定《条例》，是继承历史传统和总结实践经验，推动信访工作与时俱进的要求

信访是我国极具特色的汇聚、反映民意，维护人民权益，强化人民对公权力部门监督的重要渠道，是全过程人民民主的重要实践形态。中国共产党自成立以来，始终高度重视信访工作。中华人民共和国成立初期，毛泽东同志要求各级干部必须重视群众的来信来访。为整治接待群众来信、来访中的官僚主义，推动群众来访规范化，1951年，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，首次对信访工作的领导体制、工作机制、方式方法等作出规定。1957年5月第一次全国信访工作会议通过的《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及同年11月国务院作出的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》都进一步明确信访是人民群众具体行使民主权利、实现对党和人民政府监督的形式之一。改革开放后，信访工作逐步恢复并不断完善发展，其工作职能也经历从“平反冤假错案、落实政策”向“服务经济和社会发展”功能定位的转变。1982年，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》提出，正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。与此同时，信访工作的制度化和法治化水平不断提高，标志性事件是1995年第一部《信访条例》的颁布实施，对信访工作应当遵循的原则、信访人的权利和义务、信访事项的受理和办理等作了规定。2005年1月修订的《信访条例》，使信访办理的程序更加公开，群众信访的渠道更加通畅。2007年，《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》出台后，群众信访后的信息反馈机制、信访权益保障机制等逐步建立起来。党的十八大以来，党中央高度重视信访工作在国家治理全局中的地位，全国信访系统扎实工作，广大信访干部付出大量艰辛努力，推动解决了一大批事关群众切身利益的问题，在维护改革发展稳定大局中发挥了重要作用，不断推动信访工作理论、实践、制度的创新，为《条例》的制定奠定了基础。《条例》在系统总结过去信访工作的实践探索的基础上，对党内党外信访工作进行全面规范，对涉及信访的党政机关、人大、政协、司法机关、监察机关等实现了全覆盖。

（三）制定《条例》，是解决一个时期以来信访工作中面临的问题，实现信访工作法治化规范化的需要

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。近年来，信访工作不仅积累了许多好经验，也面临着许多新情况新问题，必须主动适应形势的变化和任务的需要。一方面，信访总量居高不下，有的信访方式还比较激烈，破坏社会公共秩序和信访秩序的行为时有发生，给国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利带来了损害。另一方面，信访工作自身也存在与形势发展和工作任务要求不相适应的问题，如信访领导体制不够顺畅，各主体责任不够清晰，信访渠道不够通畅、尚未形成各部门有效联动，信访事项处理效率不高等。如何规范信访人的信访行为，如何规范信访部门对信访问题的处理，是亟待破解的课题。中共中央、国务院制定出台《条例》，就是要针对一个时期以来信访工作中存在的问题，通过科学的制度设计和完善的保障措施，保证信访工作能够在正确的轨道上运行。

（四）制定《条例》，是“两个答案”的有效结合，为跳出历史周期率提供重要保障

如何跳出治乱兴衰的历史周期率，是我们党成立以来一直致力探索的重大问题。毛泽东同志在延安窑洞给出了第一个答案，那就是“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。经过百年奋斗特别是党的十八大以来全面从严治党的新实践，我们党又给出了第二个答案，那就是“自我革命”。习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上阐述了“两个答案”之间的内在逻辑关系：一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。第一个答案，实际上就是强调党要紧紧依靠人民群众，发挥群众监督的作用。第二个答案，实际上就是强调党要勇于直面自身存在的问题，以刮骨疗毒的决心和意志，消除一切损害党的先进性和纯洁性的因素。信访工作是一项非常重要的基础性工作，也是健全党和国家监督体系的重要举措，是将群众监督和党内监督、行政监督、司法监督等结合的有效路径。制定出台《条例》，坚持以人民为中心的发展思想，构建群众提出批评、建议、申诉、控告或者检举的通道，对于推动信访工作充分发挥了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的作用，当好党和政府联系群众的桥梁纽带具有重要意义，必将进一步增强群众对党和政府的信任，厚植党长期执政的群众基础，进而为跳出历史周期率提供重要保障。

三、如何将《条例》要求落到实处

各级党委、政府、信访工作联席会议等信访工作主体都要牢记为民解难、为党分忧的职责使命，坚持人民至上，主动担当作为，以《条例》的贯彻实施为统领，不断提高工作能力，不断提升信访工作规范化法治化水平。

（一）加大《条例》的宣传普及力度

要做好《条例》的学习培训和宣传解读，全面准确把握《条例》基本精神和主要内容，吃透精髓要义、明确工作要求，以学习《条例》为契机，在全社会营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。要结合正在开展的治理重复信访、化解信访积案专项工作等重点工作加强宣传教育，充分运用各类平台开展多种形式的传播，形成线上线下联动的宣传网络，提高《条例》的知晓率。各级党校（行政学院）应当将信访工作作为党性教育内容纳入教学培训，按照“分级负责、分级培训”的原则，有计划地对各级党委和政府以及各部门各单位分管信访工作的领导干部和信访干部进行全员培训。

（二）实现《条例》与其他法规制度的有效衔接

在落实《条例》规定的基础上，各地区各部门要结合自身工作实际，完善配套细化措施，统筹做好信访工作规范性文件的新增、更新、完善、废止等工作，推动形成健全完备、运行有效的信访工作制度体系，确保相关法规、规章和其他规范性文件与《条例》有机衔接。

（三）落实责任，形成各级各部门统筹联动的局面

各级党委、政府、信访工作联席会议、信访部门要牢记职责使命，坚持人民至上，强化问题导向，主动担当作为，完善责任体系，通过组织推动、督查考核等方法，把“党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的要求落实到具体工作中，形成层层落责、全面覆盖、科学严密的责任体系，不断提高工作能力和水平。各级党委和政府应当加强信访部门建设，选优配强领导班子，配备与形势任务相适应的工作力量，建立健全信访督查专员制度，打造高素质专业化信访干部队伍。在经费保障上，各级党委和政府应当为信访工作提供必要的支持和保障，所需经费列入本级预算。各级党委和政府信访部门主要负责同志应当由本级党委或者政府副秘书长〔办公厅（室）副主任〕兼任，以提高工作的权威性。各级信访工作联席会议办公室、信访部门既要及时提出意见建议，认真研究、及时解决贯彻执行中的突出问题，又要主动加强与纪检监察、巡视巡查、组织人事、政法等部门单位的沟通协调，加强工作衔接，推动形成长效机制。各级机关、单位要树立“一盘棋”思想，在本级党委的领导下，既各司其职，又通力合作，形成贯彻执行《条例》、做好信访工作的整体合力。各地区各部门要把握新时代信访工作原则和要求，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持落实信访工作责任，坚持依法按政策解决问题，坚持源头治理化解矛盾，完善信访工作责任体系，切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性。