碳中和背景下的全球能源治理：范式转换、议题革新与合作阻碍
2022-05-24张锐
张 锐
截至2021年11月，全球已有140余个国家宣布碳中和目标。全球70%的碳排放来自能源部门，碳中和行动的核心是能源转型，即变革以化石能源为主导的高碳能源体系，构建以可再生能源为主体的低碳能源体系，追求能源开发、经济发展与碳排放脱钩。在碳中和背景下，作为国际社会配置能源资源、提供公共产品的集体行动，全球能源治理在治理范式、议题设置上已经出现全局性、历史性调整，各类国际关系行为体正在积极抢占新时代能源治理的主动权和话语权。
一、全球碳中和发展趋势
（一）作出碳中和承诺的国家不断增多
国际社会对碳中和的承诺历经了从少数到多数的过程。2017年12月，仅有21个国家在“同一个地球”峰会上签署《碳中和联盟声明》，作出21世纪中叶实现零碳排放的承诺。在2019年9月召开的联合国气候行动峰会上，66个国家宣布了碳中和目标。2020年下半年，一些主要经济体（包括中国、日本、韩国、南非、加拿大）相继作出官方承诺，全球承诺碳中和的国家阵营达到了120余个。2021年1月，美国总统拜登宣布美国重返《巴黎协定》并提出了美国2035年实现无碳电力、2050年碳中和的目标。同年10—11月，在第26届联合国气候变化大会（COP26）召开前夕，沙特阿拉伯、俄罗斯、阿联酋等油气资源出口国相继宣布碳中和目标，印度在COP26大会上表示将于2070年前实现碳中和。
（二）碳中和及其驱动的能源转型必然重塑全球能源治理
二、全球能源治理的范式转换
（一）从资源治理升级为“资源—环境”复合型治理
（二）从“行业切割”式治理转变为“跨界整合”式治理
三、全球能源治理的议题革新
基于碳中和背景下的范式转换，全球能源治理出现一些新的重点议题和前沿议题，代表了低碳时代国际社会的发展意愿。同时，议题革新是不同行为体抢占话语权、引导转型方向的博弈过程。
（一）能源系统的减碳规划
表1 治理行为体的能源系统减碳规划成果
部分国际组织热衷于为国家提供量体裁衣式支持，其核心是帮助制定更具雄心的能源转型目标和系统规划。例如，面向主要新兴经济体，IEA 实施清洁能源转型计划（CETP）。2020年，该计划举办了36场交流活动，向CETP 参与国提供了46份研究报告和30次能力培养活动，包括协助中国设计国家碳排放交易体系和为“十四五”减碳政策提供建议。IRENA也采取了类似行动，与欧盟委员会合作为非洲、拉丁美洲编写区域能源转型的展望报告；与中国国家能源局开展联合研究，为中国“双碳”目标制定全面的能源转型路线图。2021年11月，美国能源部宣布启动“净零世界”倡议，旨在为伙伴国家制定切实可行的净零技术路线并提供资金援助，首批参与倡议的国家包括阿根廷、智利、埃及、印度尼西亚、尼日利亚和乌克兰6国，初期目标是2022年内帮助参与国制定相关政策和投资计划。
（二）煤电的减少与淘汰
（三）可再生能源供应链的建构
（四）氢能开发
（五）跨国电力互联
碳中和时代是高度电气化的时代，跨国电力互联有助于增加一国电力供给渠道，实现清洁能源大范围的余缺互补与优化配置，减少能源开发和转型的成本。同时，大规模的电力贸易有利于增加国家收入，促进基础设施和制造装备投资。当前，全球范围的跨国电力互联处于从国家间双边互联向区域多边互联发展的关键阶段，各国希望利用碳中和的转型契机，进一步扩大跨国电力互联的规模。
目前，全球部分地区以重点项目为抓手，积极谋划电力多边互联，寻求短期内建立更加密切的电力共同体。例如，东盟确立了双边电网—次区域互联—区域一体化电网三步走战略，并将老挝—泰国—马来西亚—新加坡电力一体化项目（LTMS-PIP）作为多边互联的旗舰项目；欧盟正在实施连接欧洲设施项目，重点加强爱尔兰、伊比利亚半岛、意大利、波罗的海沿岸国家和地区的电网与欧洲大陆电网的联系，计划2030年实现成员国跨国输电能力占本国装机容量的15%；非盟于2021年6月宣布启动构建非洲统一电力市场，推动建设非洲南北输电走廊、西非输电走廊、中部非洲输电走廊等重大工程，计划2040年建成全球最大的区域电网。在这个意义上，能源治理的内涵出现了由对基础设施的治理（governance of infrastructure）到通过基础设施治理（governance by infrastructure）的转变。
与此同时，一些国际组织致力提供规划方面的公共产品，例如，2021年IRENA、IAEA被非盟选定为非洲大陆电力系统总体规划的合作伙伴，两个组织将研究非洲现有的双边、次区域电网如何整合为一个标准统一、运行可靠的洲级输电网络，提出新建线路与技术方案的建议。又如，习近平主席在2015年联合国大会上提出，中国倡议探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求。2016年3月，中国发起成立了全球能源互联网发展合作组织（GEIDCO），该组织自成立以来，以智能电网+特高压电网+清洁能源为技术支柱，提出建设包括新亚欧大陆桥、中蒙俄及东北亚、中国—中亚—西亚等七大电力走廊共计67 个重点项目的“一带一路”国家能源互联网方案，并发布全球能源互联网碳中和方案。全球能源互联网倡议及治理活动是中国将清洁电力技术体系、全球互联互通格局进行深度耦合和集成建构的有益尝试，其富有地缘政治经济层面的想象力、包容性与前瞻性，彰显了中国立足发展全局、构建能源命运共同体的决心。
综上所述，全球能源治理五个新兴议题是能源转型范式转换的体现，呈现出“资源—环境”复合型治理、多行业跨界整合治理的典型特征（表2）。尽管有些议题的治理实践处于起步探索阶段，但仍有望加速全球能源治理的转型并促进碳中和目标的实现。
表2 全球能源治理议题革新的特征
四、全球能源治理合作存在的障碍
全球能源治理远未实现预期的绿色导向、规模效应和普惠价值，治理进程出现“倡议多、行动少”“承诺多、落实少”的情况，能源治理能否真正助力碳中和愿景，仍存在较多变数与风险。
（一）复合治理背景下的目标错位
虽然各国对保护环境、碳中和形成共识，但基于不同的发展阶段与资源禀赋，在行动目标上难免存在较大差异并出现错位。总体来看，发达国家基本在20世纪90年代实现碳达峰，加之在低碳转型上布局较早，当前的减碳压力较小，在全球能源治理中更倾向于突出整体性环境目标，敦促发展中国家采取快速的、向发达国家看齐的能源转型措施。而发展中国家普遍需要优先解决能源匮乏、能源贫困等基本问题，以满足现代化进程中快速增长的能源需求，增强本国能源开发和输送能力。多数发展中国家尊重环保价值，顺应“资源—环境”复合治理的潮流，但仍须在全球环境治理过程中捍卫或增强自身能源安全。
目标错位很可能使全球层面治理活动出现各说各话、各谋各利的情况，进而减弱各方集体行动的意愿，增加合作的不确定性。例如，在COP26大会上，印度在公约即将达成之际要求将“逐步淘汰”（phase out）没有减排措施的煤电修改为“逐步减少”（phase down），以体现新兴经济体的实际情况，这一提议得到了中国、南非等国家的支持，但却遭到了许多发达国家的批评，显示了国际共识薄弱、治理目标错位的严峻性，也暴露了发达国家以“一刀切”方式压缩发展中国家碳排放份额的企图。另外，同一群体内部国家之间也容易出现错位的问题。例如，小岛屿国家面对海平面上升带来的生存挑战，始终主张激进的全球减排目标，与发达国家一起要求中国、印度、印度尼西亚等国家在能源转型上承担更多责任。又如，波兰、匈牙利等中东欧国家认为法国、德国主导的欧盟能源政策过于激进，化石能源开发的环境成本已经超出其能够承受的范围，主张欧盟应采取更稳健、兼顾各国国情的能源转型目标。
（二）跨界整合趋势下的治理碎片化
（三）西方国家的强权政治逻辑
五、中国推进全球能源治理合作的对策建议
在碳中和时代，全球能源治理出现了范式转换与议题革新，各国不仅应推进能源治理议题维度、机制维度的扩容，更应关注权力维度、价值维度上能否真正实现公平公正与普惠包容，扭转能源治理长期存在的不足与弊端。在全球能源治理领域，中国正经历从外围旁观、被动接受向深度参与、主动塑造的转变。由于“重项目主导的双边合作、轻全球治理的多边合作”的态势仍未发生根本改变，这种倾向给中国的国际能源合作抹上了重商主义色彩。中国致力于成为引领世界低碳转型的重要力量，需要发挥更多主动性与能动性。
（一）紧跟全球转型大势，推动立足国情、尊重差异、凝聚共识的复合治理
坚持走生态优先、绿色低碳发展道路，立足中国实现“双碳”目标的机遇与挑战，梳理对外合作需求与全球能源治理重点，开展有的放矢的合作，避免急于求成的风险。推动以《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为核心且具有较高统合性的全球气候治理体系与目前高度碎片化的全球能源治理体系的有效衔接、相互促进，确保碳中和、能源转型承诺真正落地。面对目标错位现状，坚持公平正义理念，抵制发达国家对发展中国家发起的“运动式减碳”，尤其维护发展中国家作为全球初级载能产品生产地的合理权益，帮助制定切实可行、稳妥积极的能源转型计划。充分为发展中国家代言发声，敦促发达国家履行气候资金责任，尽早实现每年向发展中国家拨付1000 亿美元的承诺，实施以无偿援助、无息或低息贷款为主且不附带政治条件的融资支持，助力广大发展中国家解决“既要发展、又要清洁”所面临的困难。
（二）创新对外合作路径，实现积极有为的跨界治理
跨界治理意味着化石能源与清洁能源相互耦合、有序过渡的进程塑造，建构更具包容性、协同性和规范性的治理框架。中国政府应加强能源外交的整体规划，打破部门壁垒，推动发改、外交、金融、环境、能源等领域的政府部门深入参与战略谋划与治理行动，推动能源国际合作从“一对一”的单点合作升级为“一对多”的整体协同，重点推进能源转型、设施互联、绿色金融三个领域的对接融通。针对可再生能源供应链、氢能、跨国电网等新兴议题，深化国际产能和装备制造合作，深度融入全球能源产业链、价值链和供应链，积极参与制定先进能源技术标准，防范西方国家以技术治理、产业打压等形式孤立中国。面对当前能源治理碎片化问题，把握和扩大能源国际合作各方的利益交集，以产业发展诉求为抓手，寻求一步一个脚印解决具体问题，敦促西方国家增强现有机制（如IEA、IRENA）的均衡性与开放性，同时培育政府沟通机制、产业投资渠道和技术共享平台。
