基层政府打造“一站式”营商环境服务模式研究

祝艺伟

基层政府作为营商環境服务的一线前沿组织，承担营商环境服务的制度政策执行角色，关系到企业组织对基层政府营商服务的直接体验。基层政策打造“一站式”营商环境服务模式，可以有效提升营商环境服务水平，强化“放管服”公共服务理念，构建“亲清”新型政商关系，繁荣区域经济发展，具有重要的意义。

“一站式”服务理念来源于西欧发达国家政府公共服务实践中，可以有效地提高新公共服务理论在政务工作中的应用。随着我国“放管服”、“保姆式”等新型政商关系的发展和改革，许多基层政府为了优化营商环境，探索建立了“行政服务大厅”、“行政服务中心”、“综合便民服务中心”等“一站式”服务机构，简化审批流程，提高审批时效。2018年，李克强总理在政府工作报告中重点强调了“互联网+政务服务”模式的建设，打破传统行政壁垒，大力推进部门整合和资源共享，更进一步实现少跑腿、好办事、不添堵的目标。多地政府开始积极探索和实施“只跑一次”营商服务模式。但是，随着时代的发展和进步，“一站式”服务在基层政府实施中依然存在一些问题，本文针对这些问题进行分析和研究，提出“一站式”营商环境优化服务对策，更好地构建亲清新型政商关系，支持民营经济发展壮大。

一、基层政府营商环境服务现状及问题

营商环境是一个城市的核心竞争力。许多基层政府为了提高城市经济发展活力，加强了营商环境服务宣传，树立了“亲商、重商、爱商、护商”的理念，认真落实“五位一体”营商服务机制，以解决企业问题为导向，以企业家满意为标准，全面扛牢服务管家政治责任，聚力为企业提供一流服务、做好一流保障、创造一流环境。基层政府贯彻落实“放管服”理念，精简行政审批事项，提高行政效率，明确“最多跑一次”，把“办事不求人”落到实处。建立了权力清单、责任清单和负面清单，积极推动“非禁即入”。基层政府提高了商事制度改革，落实企业减税降费的政策，减少行政事业性收费。基层政府建立了诚信履约机制，服务部门建立好差评制度，提高招商引资及投资合作的诚信力度和履约能力。基层政府的营商环境服务让企业组织感受到了党和政府的关心，解决了企业办事难点，强化了与企业的协调沟通水平，打通企业办事流程中的阻碍，取得了一定的成效。世界银行正式发布《全球营商环境报告2020》显示中国营商环境位居31位，比2019年提升15位，办理建筑许可、保护中小投资者、办理破产、跨境贸易、纳税服务、获得电力、执行合同和开办企业均等8项指标位居世界前列。

营商无止境。本文针对基层政府进行调研和分析，发现营商环境服务依然存在一些问题，比如法律制度相对滞后、营商制度执行力亟待提升、政务审批流程繁琐亟需优化等。基层政府结合党和中央颁布的《优化营商环境条例》制定了一些《营商环境优化工作规范制度》、《招商管理流程》等制度，提高了硬件环境建设，但是企业知识产权等软环境却比较匮乏。基层政府营商环境涉及环节、部门比较多，因此审批流程也比较繁琐，许多重点项目都建立了绿色服务通道，办理时效比较快捷，但是许多中小微企业无法享受这个便利，一些规划许可、文物勘探、限高申报等都需要多次上会审批，办事效能低下，无法实现“一站式”服务，造成市场参与主体感受不良好，不利于提高民营中小微企业的积极性。

二、基层政府营商环境服务产生问题成因

（一）基层政府营商制度建设理念薄弱

基层政府营商环境优化可以有效解决公众就业和增加税收，繁荣区域经济。但是，许多基层政府对营商环境制度优化依然存在忽视的思想，营商环境制度建设理念落后，制度不够完善或者无法落地执行，因此不利于基层政府开展营商服务工作。“营商环境只有更好，没有最好”，这是深圳的理念，也是深圳能以创新立市的最大依仗之一，不断打造一流营商环境，使深圳成为了优化营商环境的热土，深圳每一次营商环境制度调整，都是缘起市场需求的变化，以市场需求为大、以服务企业为主，有时候甚至会针对解决一个单一问题，或者针对某一个项目专门出台针对性政策，基层政府要积极借鉴“深圳做法”，切实重视营商制度环境优化。

（二）基层政府营商配套服务不完善

世界银行发布的国际金融公司营商环境指标很多，与基层政府相关的评价指标包括获得电力、跨境贸易、企业税务、合同执行、破产办理、财产登记、信贷支持、许可证办理等数十个指标，基层政府可以针对每一项指标的配套实施制度进行完善，以便能够提高配套制度的执行力。基层政府营商环境按照党中央、省市的要求，出台了一些营商环境配套实施制度，比如办事服务APP等，这些都在一定程度上提高了基层政府营商环境，但是由于一些管理人员的思维没有转变，许多政策没有落到实处。比如，基层政府出台的政策比较复杂，不具备可操作性;一些配套制度落实的环节较多，落实周期非常长;一些配套实施制度不透明，企业缺乏有效的信息获取渠道，申报手续非常繁琐，设置的条件也不合理，导致企业无法更好地获取营商服务支持。

（三）基层政府营商服务部门间职能交叉

基层政府营商环境建设和优化涉及部门多，比如商务局、政务服务和大数据管理局、市场监督管理局、自然资源局、城乡规划服务中心、住房保障服务中心、税务局、人民法院等，各部门在优化营商环境中的职能均不相同。比如，商务局的职能是总领基层政府的招商规划、政策制定;自然资源局和住房保障服务中心的职能是办理企业不动产登记、自然资源规划，开展企业用地招拍挂;税务局的职能是企业纳税服务，开展税务登记、发票申领、社保登记、公积金单位缴存;人民法院的职能办理破产，依法开展企业破产重整和和解等业务。基层政府营商环境政策执行过程中，各部门之间仍存在互相掣肘、踢皮球现象，直接影响政务审批效率。

（四）基层政府没有构建有效政商关系

发展社会主义市场经济，优化基层政府营商环境，政商关系是始终绕不开的重要话题。构建健康、清廉、公开、透明的新型政商关系，是顺应经济新常态的大势所趋。比如，在税收、法治、环保等领域实施区别执法，没有受到公平对待的企业会将这种政策合规要求视为一种“环境恶化”。在少数民族文化厚重的基层政府，民族企业强势占领市场主体，外地企业难以在市场立足，甚至受到排挤;企业证照审批复杂，周期较长;一证多店情况存在，且监管困难。营商服务窗口没有严格落实只跑一次的制度，办事员认知存在偏差，一项手续需要多次往返才能够办成，降低了企业的组织效率，不利于企业的发展和壮大。基层政府和市场主体打交道中诚信度不够，规则意识、契约精神不强，没有与市场主体构建有效政商关系，导致市场交易中心公平性等得不到保障，作出的承诺兑现不了，小微企业无法正常享受优惠政策，在一定程度上影响基层政府的形象和声誉。官本位观念根深蒂固，营商服务重管理轻服务，营商市场环境无法优化。

三、基层政府“一站式”营商环境服务对策

（一）推动基层政府“一站式”营商服务制度建设

“一站式”营商环境服务需要基层政府转变理念，建设和创新营商服务制度。基层政府“一站式”营商环境服务制度建设和创新作为解放生产力的重要保障，提高基层政府营商服务核心竞争力，需要将营商制度环境建设提升到政治高度，及时革新自身在营商环境优化中的制度功能，推动营商制度建设。优化“一站式”营商环境服务制度需要与时俱进、不断完善，比如依法制定营商制度，为营商环境参与者提供制度保障，满足营商市场制度需要。

（二）提高基层政府“一站式”营商服务制度执行力

制度的生命力在于执行。基层政府在优化“一站式”营商服务制度中，要下大气力建制度、立規矩，更要下大气力抓落实、抓执行。基层政府优化“一站式”营商服务制度可以成立一个执行督查机构，由主管部门牵头，召集职能部门对优化营商环境的政策法规进行解读，各部门要立足职能职责，积极探索推进，以便能够有效地缩短流程，提高制度的执行力。营商环境审批事项需要下放的权利必须下放，构建一个权力下放清单制度，设置下放权利台账，定期进行巡视和检查，以便能够满足市场运营需求，进一步提高权力下放的概率，避免由于权力审核部门多导致营商环境制度无法执行。加强基层政府配套制度建设提高基层政府营商制度执行力。保障基层政府营商制度执行有力，让高层制度能够在区域内落地生根。

（三）精简基层政府“一站式”营商政务审批流程

深化行政体制改革，理顺基层政府“一站式”营商职能部门关系。行政管理体制改革是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。基层政府必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，理顺各职能部门关系，切实优化“一站式”营商政务环境。基层政府深化“最多跑一次”改革，精简营商政务审批流程。“便利化”是基层政府优化营商政务环境基本要求和目标之一。基层政府优化“一站式”营商环境，打造服务型政府，要求基层政府建立为企业和群众全程服务和长效服务的工作机制，基层政府为解决企业和群众办事“最后一公里”问题，要建立全覆盖、全方位的各级行政服务体系。建立涵盖电子公众服务中心、电子商务服务中心和“一站式”服务中心，实现了网络虚拟为主与物理实体为辅、服务供给与公众需求完美匹配、与电子政务发展相协调、与公共事业部门改革相助动的办事模式。基层政府要建设“一站式”的行政服务中心，一是采用稳健、持续、渐进的改革方式，采取积极、稳健、持续、渐进的改革将是最好的选择，即在现有行政服务中心内实现入驻部门的全部审批进大厅，按照就近便民原则，整合乡镇街道的行政服务大厅，实现基层站所审批服务事项的整合和理顺，最终实现“中心-分中心”的审批服务场所，无须城乡两地跑。二是从更广阔的视角来看待并实施审批制度改革，政府本身无法割裂它与社会、市场、企业以及公众的关系。审批制度改革实质上就是强化“放管服”，目的是放宽市场行为准入，其手段是减少审批事项、手续和程序。

（四）构建“一站式”营商活动的公平竞争机制

公平是优化“一站式”营商环境的基本要求，是社会主义市场经济赖以正常运行的基本原则之一，是一切市场经济活动得以正常运作的基本前提和保证。实现“亲”“清”新型政商关系就需要加强建设“一站式”营商公平竞争机制。基层政府与市场关系视角下，“一站式”营商环境不够优化，关键原因是政府过多干涉市场运行，造成市场环境缺失公平性。基层政府必须明确自身与市场的边界，确定自身在社会主义市场经济体系中应该扮演的角色，且不可越界。同时，通过良好的制度安排赋能市场而非直接作为经济主体参与市场活动，但凡市场能发挥作用的地方，基层政府不应当过分干预，促进政商关系向清廉发展，如果要素交易都处于公平状态下，企业就能减少对官员的依赖和求助。实现政企关系的亲近，则需要地方政府做好服务，提高企业办事的便利度与满意度，对企业正当的需求尽量满足。在这种状态下，只要企业遵纪守法、信用经营，政府就不能打扰。市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力的源泉。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任是基层政府不可推卸的责任。

结 语

“一站式”营商环境服务模式可以集中政府公共服务资源，缩减审批事项手续，简化办事流程，全面推行网上审批服务，最终实现让企业少费工夫跑审批、多用时间跑市场，具有重要的作用和意义。营商无止境，“一站式”营商环境服务模式未来还需要持续规范管理，提高监督力度、理顺权责关系，加强政策保障、加强人员素质建设，提升服务标准、创新审批标准模式，为构建“亲清”新型政商关系和繁荣区域经济发展提供保障。