河道采砂规划环境影响评价工作的重点及存在问题

饶远红

（湖南川涵环保科技有限公司，湖南 长沙 410016）

随着城市的快速发展，大规模建设项目越来越多，使交通道路、房地产开发、水利设施等各类工程项目的建设对砂石的需求量持续增加，导致各地无证采砂、乱采滥挖的现象时有发生。由于砂石资源有限，若缺乏科学指导和规范管理，任非法采砂现象肆意发展，几年后将会出现无砂可采的局面，且非法采砂的无序性和乱采滥挖，严重影响了河道河势稳定、行洪通畅和堤防安全，这对水环境及生态环境等都造成了不良影响。随着《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021版）的施行，单独的河道采砂建设项目无需编制环境影响报告，所以，河道采砂规划的环境影响评价就显得尤为重要。在实际工作中，河道采砂规划的环境影响评价有利于提高河道采砂规划的科学性，可以更好地规范河道采砂行为，减轻河道采砂过程对环境的负面影响，同时，也可以从源头预防环境污染和生态破坏问题，以此促进砂石资源的可持续开发和利用。

1 评价对象及范围

河道采砂规划环境影响评价的对象通常是地方人民政府及其水利部门组织编制或修订的河道采砂规划。其评价范围主要包括时间和空间，其中时间维度应与规划方案的规划期保持一致；空间维度除了包括规划的空间范围外，还应考虑可能受到规划实施影响的周边区域。

2 评价工作重点

2.1 规划分析

（1）规划分析是开展河道采砂规划环境影响评价的基础，要做好采砂规划的环境影响评价工作，必须要全面掌握采砂规划方案的内容。通常，规划分析主要包括规划概述与规划协调性分析。其中，规划概述主要是阐述规划方案的主要内容，既要明确规划期限、规划对象以及范围，还要明确采砂规模以及采砂分区情况等。而规划协调性分析是规划分析的重点，主要是分析河道采砂规划方案（如规划布局、采砂规模、采砂方式、禁采期的设置情况等）与相关国家和地方法律法规、政策、相关规划以及“三线一单”等的符合性。如在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《国家湿地公园管理办法》以及地方性的《河道采砂管理条例》等法律法规中，均有针对河道采砂的禁止性或限制性条款；而《中华人民共和国野生动物保护法》、《水产种质资源保护区管理暂行办法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规，也分别针对野生动物、水产种质资源以及饮用水水源的保护明确了保护区内应禁止的行为。因此，在实际工作中，要分析规划的可采区是否属于上述条文中禁止采砂的区域，且采砂行为是否属于上述法律法规中禁止的行为。

（2）此外，还应细化分析采砂规划与上层位、同层位规划（如主体功能区规划、区域发展规划、水利发展规划、生态环境保护规划、砂石资源开发专项规划等）、区域“三线一单”生态环境分区管控要求的协调性，如采砂规划与上述文件存在冲突，则应对采砂规划进行调整以满足相关法律法规和政策、规划的要求。所以，规划协调性分析既是对采砂的规划合法性、必要性的判定，也是规划方案合理性论证的关键[1]。

2.2 环境现状调查与评价

（1）环境现状调查与评价是环境影响预测的前提与基础。因此，应根据采砂规划实施后环境影响的特征，重点对评价范围内的河道及相关区域的水环境、生态环境的现状进行调查与评价，此外，还需要重点回顾上一轮采砂规划实施造成的环境影响。

（2）由于采砂活动主要是开采河底砂石，这在一定程度上会扰动底泥、影响河道生态环境，所以，环境现状除了调查流域概况、水环境质量现状及目标等基本资料外，还应重点关注底泥的污染现状、泥沙的来源、河流多年的平均含沙量、输沙量以及洪水特征等重要信息。而生态环境现状则应重点关注评价范围内涉及的自然保护区、风景名胜区、水产种质资源保护区、“鱼类三场”及洄游通道等环境敏感区域；还要重点调查评价范围内珍稀、濒危以及当地特有的野生动植物、水生生物的种类、数量、习性特点以及分布与保护情况等，这是为了便于在后续环境影响减缓对策和措施阶段对评价区域内的重要生境、受保护的动植物、水生生物提出有针对性的保护措施与对策。

（3）对于上一轮采砂规划的实施情况应重点明确采砂分区及其变化情况，要规划采砂量、实际开采情况、环境保护措施的落实情况及其效果，同时，还应分析上一轮规划实施对区域生态环境变化的影响，还要明确上一轮规划实施过程中存在的环境问题以及后续需要重点关注的环境问题，并提出相应的解决方案。并且，要从上一轮规划实施情况中总结经验与教训，好为下一轮的规划实施提供参考。

2.3 环境影响预测与评价

（1）对规划实施后的环境影响进行科学的预测与评价既是采砂规划环境影响评价的重点内容之一，也是论证规划环境合理性的重要依据。其中，河道采砂规划主要涉及河道砂石的开采活动，而环境影响涉及水环境、大气环境、声环境、固体废物、生态等各个方面，但主要集中在水环境和生态影响两方面[2]。

（2）河道采砂规划实施后对水环境的影响主要体现在两方面，一是采砂机械（以采砂船为例）产生的含油污水和员工生活污水，二是采砂活动扰动底泥造成的水体浑浊，其主要污染物是SS以及底泥中的重金属。在《船舶水污染物排放控制标准》中，对采砂船舶水污染物的排放提出了明确要求：在内河水域及2021年之后建造的船舶，含油污水需收集并排入接收船舶垃圾和污水的专用设施，而生活污水可采用与含油污水相同的处理方式，或利用船载的生活污水处理装置待处理达标后在航行中排放。如果按照以上要求收集或排放，对水环境影响不大；而采砂活动扰动底泥产生的SS、重金属等污染物，可采用历史监测数据进行类比分析，或根据河流的特征、污染源排放情况等选择合适的数学模型进行预测，以此明确规划实施后各断面（如重要生境、饮用水水源保护区、常规监测断面等）的水环境质量能否达到目标值，并相应分析水环境问题的变化情况。

（3）生态影响：河道采砂规划实施后对生态的影响主要体现在对陆生生态系统、水生生态系统以及对生物多样性、生态系统完整性的影响，且应重点关注对生态系统整体性、累积性的影响。若评价区域内涉及保护物种、地方特有物种、珍稀濒危野生物种的重要生境，则应重点分析和评价，并明确规划实施后重要生境是否满足其保护和管控要求。而对于河道采砂活动对生态的影响，可采用定性或定量结合的方法进行分析与预测。如类比分析法是一种比较常用的定性、半定量的评价方法，是根据当前河道的采砂活动对生态系统造成的影响，分析和评估规划河道采砂活动可能对生态系统产生的影响，或根据相关文献资料对河道采砂活动生态影响的研究结果来进行类比[3]。

2.4 公众参与

（1）公众参与是河道采砂规划环境影响评价工作的重要内容之一。公众参与的对象主要包括受到规划实施影响的有关政府机构、社会团体、专家等。而公众参与的主要目的是：可将公众参与对象关于河道的采砂规划实施对环境影响的意见和建议进行反馈，并采纳合理的意见和建议，以此将规划实施对公众的负面影响降至最低。

（2）河道采砂规划除了与生态环境部门、水利部门有关外，通常还涉及国土部门、规划部门、交通运输部门、林业部门等多个政府部门以及砂石协会、野生动植物保护协会等相关团体，而对于河道采砂反映最为强烈的是可采区周边的居民。近年来，由于受到非法采砂的不良影响，可采区周边居民反对河道采砂的情况时有发生。居民认为在河道采砂规划实施后，可能会导致河道加宽、堤岸坍塌，当汛期来临时，将会严重威胁可采区周边居民的生命财产安全。

（3）由于河道采砂规划涉及的公众、团体和政府部门较多，且部分公众对于河道采砂反映强烈，这更加凸显了公众参与调查在采砂规划环境影响评价工作中的重要性。通常，公众参与调查是采取通过网络、电视、广播以及报纸等多种传播媒介公示规划的基本内容，从而广泛收集公众对于河道采砂规划的意见与建议；同时，还可通过张贴海报、宣传讲座等形式向公众科普与河道采砂有关的科学知识。此外，规划环境影响评价不同于一般的建设项目，除了要采取公示等方式收集公众意见外，还应采取座谈会、听证会、专家论证会等形式。而对于公众提出的合理的意见与建议应充分采纳，以完善相应的环境影响对策和措施，或相应优化河道采砂规划方案；对于不采纳的意见、建议应给予合理的解释说明。

3 评价工作存在的问题及对策建议

3.1 采砂规划环评滞后于规划

（1）虽然《规划环境影响评价技术导则 总纲》、《规划环境影响评价技术导则 流域综合规划》等有关技术导则，均明确了规划环评应在规划编制初期及早介入，但并无强制性、约束性的要求。通常，规划与规划环评是委托不同专业的第三方单位编制，所以，除了评价单位和环境主管部门熟知规划环评这一原则外，规划编制第三方单位、业主单位对此均不了解，导致规划环评严重滞后，采砂规划与规划环评脱节。并且，生态环境因素未能充分发挥对规划方案的制约作用，致使规划方案可能存在不同程度的环境不合理性，最终将影响规划的实施[4]。

（2）某县河道采砂规划制定过程中未同步进行规划环评工作，直至河道采砂规划方案编制完成才着手进行环境影响评价。但在评价时发现，采砂规划方案划分的某可采区内涉及水质自动监测站，根据当地省级生态环境部门下发的《关于加强生态环境质量监测站站点管理的通知》，水质监测站河流站点采水口上游1 000 m，下游200 m范围内严格控制河道疏浚、采砂等作业，环评部门认为在此范围内采砂可能会干扰采水设施和自动监测设施，导致水质监测数据异常，认为该河道采砂规划方案的可采区布局不合理，建议取消。但由于当地砂石供应紧张，相关部门不同意取消，希望调整位置，要求规划编制单位重新研究可采区的布局。由此可以看出，在规划方案编制完成的情况下提出调整规划的要求，会严重影响该县采砂规划的实施进度。

（3）对于规划环评滞后的问题，应加强规划环评及早介入宣传，增加政府部门之间的沟通协调，且在采砂规划编制初期应征询各有关部门（如环保、国土、交通、林业等部门）的意见与要求，而业主单位一定要有规划环评早期介入的意识，并作为规划编制单位与环评单位之间的沟通纽带，从而有效发挥生态环境因素对规划的约束作用。

3.2 规划所需资料难以获取

（1）采砂规划所需的基础资料、数据较多，除了规划方案外，还需调取当地生态保护红线图、河道水文资料、生态现状、环境质量现状资料以及上一轮采砂规划的实施情况等，同时，还要了解评价范围内的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、“鱼类三场一通道”、水质监测断面或站点等环境敏感点的具体情况。这些资料通常涉及多个部门，具体情况详见表1。

表1 规划环评所需资料涉及的部门

（2）采砂规划环评所需资料多且涉及多个部门，仅环评单位沟通协调就会存在一定困难，如果相关部门不配合，可能是牵涉到部分资料不能对外提供，其资料收集难度较大，尤其是生态现状资料如生物量、生物多样性相关数据，“鱼类三场一通道”等相关资料，调查、获取难度更大，甚至有些主管部门都存在资料缺失现象。此外，现状资料应尽量利用已有资料和成果。

（3）环评单位应采取多手段、多渠道获取相关资料，要对接规划编制单位已有的资料，并收集政府网站上已公布的资料，同时，业主单位也要积极协助环评单位与各部门进行沟通，并协调获取规划环评所需资料。而对于主管部门存在缺失的资料，可结合现场踏勘进行专家及相关公众咨询，查阅并利用有关文献及研究成果，必要时可采取现场调查监测的方式获取。

3.3 公众参与不够

（1）采砂规划会涉及到许多政府部门、团体组织以及大量普通民众。根据《环境影响评价公众参与办法》的有关要求：第一次公示仅需在网络平台上公开相应的信息，通常是当地政府网站，但实际上普通公众浏览政府网站的次数不多，公众知晓面不广。所以，采砂规划环评征求意见稿要求在网络平台、公众易于接触的报纸以及公众知悉的场所进行公示，这样公众知晓度会高一些，但河道采砂规划通常涉及一条河流的流域范围或一个县市，范围广，难以充分覆盖受规划实施影响的部门、团体或公众。而且，以上形式不同于以往调查问卷的形式简单明了，公众如有意见或建议需要在电脑上提交，而座谈会、论证会等公众参与形式要求公众主动报名参加，导致公众参与的积极性降低，参与不充分。

（2）建议河道采砂规划环评的公众参与不应全权委托给评价单位，应由业主单位（通常是水利或水务部门）主导，除了《环境影响评价公众参与办法》中要求必须采取的公开方式外，鼓励采取电视、微信、微博以及其他新媒体等现代化方式公开，这样受众面广，公众易于知晓；而座谈会、听证会、论证会等应由业主单位组织，主动邀请与河道采砂有关的政府部门、团体、专家以及公众代表等，这样可相应提高公众的参与度。

3.4 生态影响预测与评价不深入

（1）采砂活动是以生态影响为主，其生态影响具有复杂性、长期性、滞后性等特征，所以，在环境影响评价过程中很难进行准确的定量分析和预测，尤其是规划类型的生态影响评价，在实施过程中常常会存在诸多不确定因素，导致难以具体深入地评价。而采用定性分析、类比分析等方法进行预测与评价，结果可能与实际影响存在较大差异。

（2）生态现状调查是生态影响评价的基础，因此，生态现状资料一定要详实，且现状数据力求准确，以此为生态影响预测打好基础。如采用类比分析时，类比对象要选取合理，且类比对象的性质、规模、生态因子等要与本规划基本相似；还可以通过详细调查上一轮规划实施产生的影响，类比预测本轮规划实施可能造成的影响；另外，要相应提出跟踪评价的要求，以修正前期预测的不准确性。

4 结语

综上所述，河道采砂规划的环境影响评价对于提高河道采砂规划的科学性，减轻河道采砂过程对环境造成的负面影响具有重要意义。因此，采砂规划环境影响评价工作应遵循科学、客观的原则，且应在采砂规划编制的早期介入，以提高规划的环境合理性。同时，在评价过程中应突出采砂规划环境影响评价的特征及所在流域的环境特点，加强现状环境的调查与分析，并重点关注规划协调性分析、环境影响预测预评价，鼓励公众参与调查。同时在此基础上提出合理、可行的环境影响减缓措施与对策，并提出规划方案优化调整的建议，这样才能从源头预防环境污染和减小对生态的破坏，才能从环保角度为规划决策提供科学依据。