乡村振兴视野下的农村生活垃圾处理法律问题研究

洪金诸

摘  要：改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要任务。当前，农村生活垃圾没有得到有效收集和及时处理，农村环境污染问题仍然突出，现状不容乐观。本文从环境法视角出发，寻找农村生活垃圾污染环境背后的原因，针对农村生活垃圾环境保护法供给不足等多重问题，进行农村生活垃圾管理立法、执法及司法等制度构建，以期建立健全农村生活垃圾处理的法律体系。

关键词： 农村生活垃圾;污染防治;法律研究

引言：实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的一项重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，则是我国实施乡村振兴战略的一项极其重要的任务。习近平同志强调：“建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感。”只有让乡村成为生态宜居的美丽家园，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，乡村振兴才有“底气”和“支撑”。自2018年农村人居环境整治三年行动开展以来，我国持续加大资金投入，加强环卫配套设施建设，抓好农村生活垃圾分类工作，农村生活垃圾收集、转运和处置体系不断健全，取得了明显成效。截至2020年年底，我国农村生活垃圾收运处置体系已覆盖90%以上的行政村，每个公民正成为生态环境的保护者、建设者、受益者。[1]

令人遗憾的是，与乡村振兴的总体要求相比，我国农村生活垃圾处理状况还存在着诸多的短板和问题。相关数据显示，全国还有近1/4的农村生活垃圾没有得到有效收集和处理，约80%的农村生活污水没有得到处理，使用无害化卫生厕所的农户比例还不到一半……垃圾多、环境脏、村容村貌差、基本公共服务落后等问题还比较突出，极大地影响了人们的获得感与幸福感。[2]同时，农村人居环境地域间的发展差距大，区域间的环境质量与水平相差远，农民的生态环保意识不强，重建设、轻管理等问题严重影响农村生活垃圾处理、影响农村人居环境提升、影响乡村振興战略实现。无疑，农村生活垃圾处理、农村人居环境提升必将是乡村振兴要打的一场硬战。本文将从环境法视角出发，寻找我国美丽乡村建设中仍然存在的垃圾围村、垃圾污染水体和土壤等现象背后的原因，针对农村生活垃圾环境保护法供给严重不足的问题，进行农村生活垃圾管理立法、执法及司法等制度构造，以期建立我国农村生活垃圾处理和环境保护的法律制度与体制，与乡村振兴目标任务相匹配、相适应。

一、 我国农村生活垃圾处理现状：概念、特征及其危害

1. 农村生活垃圾定义

农村常见的垃圾有：厨余剩菜、瓜果蔬皮等生活垃圾，废旧电池、工具、设备等其他固体废弃物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年4月29日修正）第九章“附则”中规定：“生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。”该修订版“附则”同时进一步说明“固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。”[3]

2. 农村生活垃圾特点及其危害

我国农村分布地域广袤，农村生活垃圾因不同地区的经济社会发展水平、人口规模、环境因素和生活习惯等的不同，各地农村的生活垃圾呈现出一些自己的特征，但总体来说，呈现出农村生活垃圾产生源头分散、分类收运难度大、就地消纳处理能力低等特点。具体体现在：一是农村生活垃圾的广泛性。我国农村地区覆盖面广，大量生活垃圾没有经过环保处理就随意丢弃、随意堆放、乱抛乱撒，是村民们司空见惯的生活现象。生活垃圾散落村边屋旁，侵污大量土地等现象仍然广泛存在。二是农村生活垃圾的复杂性。随着经济社会的发展，农村地区产生的生活垃圾种类日益繁多、性质日益复杂，已不只是局限于早先农村地区的厨余垃圾、人畜粪便、废旧物品等生活垃圾，而出现了电子废弃物、固体废物、工业垃圾等新型垃圾。三是农村生活垃圾的危害性。随意排放的农村生活垃圾经过物理和化学反应，已成为严重威胁村民身体健康、农产品质量安全、土壤质量状况等重要污染源，具有污染大气、水体、土壤等多方面的危害和影响，我国农村已成为环境污染的重灾区。

二、农村生活垃圾问题成因的法律分析

1.在立法层面上，仍然存在“法律不全”

目前，我国已初步形成了一个以《环境保护法》为基础的环境保护法律体系，但是针对农村环境保护和农村生活垃圾处理领域却仍然缺乏系统性、独立性、专门性的法律法规，导致农村生活垃圾处理工作依然无法可依。具体表现在：一是国家法律层面规定过于笼统，针对性和操作性不强。《环境保护法》作为我国环境与资源保护法律体系的基本法，对我国农村地区生活垃圾处理工作起到了宏观层面的规制作用，但未能对农村地区生活垃圾处理做出具体规定。《固体废物污染环境防治法》第19条和第20条也只是分别对“使用农用薄膜采取回收利用措施”、“防治畜禽粪便污染环境和禁止违法露天焚烧秸秆”作原则性规定。二是行政法规、部门规章难以形成治理合力。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》（2013年）、《农药管理条例》（2017年）和国家环保总局《电子废物污染环境防治管理办法》（2007年）、农业农村部和生态环境部《农药包装废弃物回收处理管理办法》（2020年）等部门规章散见关于农村生活垃圾处理规定，但相互之间难以有效整合，甚至有些地方存在“相左”，难以形成治理合力。三是地方性法规位阶低。《固体废物污染环境防治法》出台之后，广东、浙江及江苏等各地方立法机关也跟进制定了一些本行政区域的固体废物污染环境防治条例，但更多的是针对城市生活垃圾，对于农村生活垃圾的处理仍然没有得到足够的重视和规制。随着国家对于农村环境保护工作的日益重视，各地区也逐渐阵地农村生活垃圾处理进行了专门立法，比如广东省《广东省城乡生活垃圾处理条例》、《云浮市农村生活垃圾管理条例》等将农村生活垃圾纳入了调整范围[4]。但地方立法因地区政策变化，稳定性较差，对于跨地区的农村生活垃圾污染无能为力，污染防治义务不够明确，且地方法规位阶段低，总体效果欠佳。

2. 在执法层面上，仍然存在“执法不严”

随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国在依法执政水平、能力和成效上都有了很大的提高，依法治国取得了显著成效。但是，在农村生活垃圾处理问题的执法层面还存在不少的问题和短板。我国农村环境保护方面还存在着法律不全、执法不严、司法不力等问题，在一定程度上对于农村地区的环境污染行为，甚至是违法污染行为存在听之任之、放任污染等情况，加剧了农村环境污染程度。具体表现在：一是长期生活习惯使然，农民思想观念上不重视生活垃圾分类处理，农村环境问题欠账太多。二是基层治理体制机制存在部门之间的推诿扯皮现象，缺乏统一的、系统的执法机构与平台，在农村生活垃圾处理上，基层部门从自身利益出发，碍于邻里面子，不敢硬气执法，存在“踢皮球”执法现象。三是基层政府考核体系不够科学，仍然存在唯GDP论，导致过分重视经济利益，存在牺牲农村环境换取工业发展等情况和现象问题。

3. 在司法层面上，仍然存在“司法不力”

司法作为权利的一种救济手段，在我国的法律体系中的具有突出的重要作用。但是在农村生活垃圾处理方面，有的地区农村环境纠纷突出、农民维权困难、司法救济困难等现象仍然普遍存在着。具体表现在：一是农村生活垃圾处理环境案件涉及的技术性、专业性较强，需要专业的技术人员进行取证和考察，司法诉讼周期较长。二是在农村环保维权中，被告多为地方纳税企业或支柱企业，实力雄厚;原告一方则为农民，法律素养相对较低，原告胜诉率不高。

三、 农村生活垃圾处理的法律对策

1.加强顶层设计，健全农村生活垃圾处理法律体系

我国已基本形成了以《环境保护法》（2014年4月24日修订）为基础，以《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等污染防治法为补充的环境保护法律体系。但是，我国目前尚未制定全国性的旨在全面规范农村环境保护的基本法律或专门性法律，而现有现行的环境保护法律法规还无法科学、全面、准确地对农村环境保护活动进行调整和规制。[5]因此，针对农村生活垃圾处理领域还存在的法律空白和模糊地带，建议以《环境保护法》为主线，制定更加科學、更加合理的农村生活垃圾处理的法律法规，为农村生活垃圾处理提供充分的法律依据。一是目前我国在国家层面还没有专门针对农村环境保护或生活垃圾处理的立法规范。因此，我国应在国家层面制定出台专门的法律法规，针对农村生活垃圾处理进行立法规范。建议制定一部科学和合理的《垃圾处理法》，统一农村垃圾处理方面的法律规范、基本原则和技术标准等，让农村的垃圾处理有法律上的基本原则和具体规范[6]。二是由于农村生活垃圾种类较多，还应该针对不同种类生活垃圾进行专门立法，可借鉴《畜禽规模养殖污染防治条例》方式，再针对农村生活垃圾、农作物秸秆、电子废弃物等完善有关法律法规，制定专门的管理办法[7]。三是农村地域广大，不同地区之间的环境情况各不相同，各地可根据各自实际情况制定农村生活垃圾处理的条例和规章，颁布具体的实施细则，进行专门具体和可操作性的细致规定。

2.加大执法力度，创新农村生活垃圾处理执法体制

在完善相关法律法规，让农村生活垃圾处理有法可依的同时，要提高相关部门的执法力度，完善农村生活垃圾处理体制机制，有效解决农村地区的生活垃圾环境问题。一是农村生活垃圾污染问题的处理，既属于环保部门的职责范围内，又离不开其他政府部门的积极配合。因此，应在法律层面强化环保部门的主管作用，明确环保部门在农村生活垃圾处理中的统领作用、统筹作用，其他部门在农村生活垃圾处理上应接受环保部门的安排和指导。二是要梳理基层各部门中涉及农村生活垃圾处理工作中的职责、职权范围，理清各部门之间的管理权限，减少在农村生活垃圾处理中的盲区和交叉重叠执法，避免“政出多门”问题出现。三是切实发挥考核指挥棒作用，督促地方政府切实履行考核职责。《环境保护法》已经明确了“县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入考核内容，作为考核评价重要依据。”因此，对于农村环境保护的贯彻执行，还需要地方政府将考核工作落到实处。

3.  加强功能建设，强化农村生活垃圾处理司法保障

西方古语：没有救济的权利不是权利。很显然，司法是权利人自身权益受到侵害时维护自身合法利益的有效途径。毋庸置疑，加强农村生活垃圾处理的司法保障既“举步维艰”，但也势在必行。一是鉴于农村生活垃圾污染环境问题，市、县两级人民法院可以考虑设立农村环境问题案件受理中心，设立农村环境保护巡回法庭[8]，方便深入农村一线处理相关环境案件，对涉及农村生活垃圾等环境污染的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”审判执行模式。农村环境案件的统一审理与执行，可以充分发挥司法审判的宣传和教育作用，产生较大的公众宣传影响力[9]。二是实行农村生活垃圾处理等环境案件诉讼费用的减、免、缓等倾斜政策，降低农民的环境诉讼成本，让农民打得起、打得赢、敢于打环境官司。三是要加强基层法院人才队伍建设，通过开展培训、调研学习、案例教学等多种形式提高基层法官处理和解决农村生活垃圾环境案件的能力和水平。

结语

当前，农村生活垃圾处理已成为改善农村面貌和环境卫生的重要工作，成为乡村治理的重要内容。在农村生活垃圾处理形势日益严峻的情况下，为了乡村全面振兴和美丽乡村建设，我们要积极回应农村现实需求，以完善农村生活垃圾处理立法作为切入点，以加强农村生活垃圾处理执法作为落脚点，以强化农村生活垃圾处理司法保障作为着力点，将绿色、科学、文明、环保、美丽等时代理念融入到农村生活垃圾处理的实际治理中，努力建设一个干净整洁、美丽文明、和谐宜居的新农村，推动农村全面进步，奋力谱写新时代乡村振兴新篇章。

参考文献：

[1]杨舒.生态文明：用绿色铺就高质量发展底色[N].光明日报，2021.6.22（5）

[2]师荣光，曹昱亮.振兴乡村，要让人居环境美起来[N].光明日报，2020.7.4（8）

[3]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》[M].2020.4.29

[4]穆应天.我国农村生活垃圾污染防治立法问题研究[D].河南：河南大学，2018.6（16）

[5]蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009，1：72-73

[6]解源源.中外农村垃圾处理法律制度的比较[J].世界农业，2014，7（77）

[7]穆应天.我国农村生活垃圾污染防治立法问题研究[D].河南：河南大学，2018.6（34）

[8]宋听松.农村环境污染防治的法律对策[J].理论学习，2012.11（40）

[9]高晓露.论农村环境污染防治的法律问题[J].当代法学，2009.03（56）