我国危险化学品安全管理法律问题及改善措施研究

徐滔

摘  要：在人类社会发展歷史上所出现过的那些惊天动地的危险化学品安全事故，其所带来的环境危害，不仅导致了周边生物的高致畸、致癌率，而环境中这些危险化学品残留的高扩散性、持久性和生物富集性等，更是对整个生态系统产生的威胁。很显然，危险化学品是把双刃剑，在给人类带了无尽好处的同时，也隐藏着带来苦难的风险。强化危化品领域安全监管体系，提出可靠安全监管政策，防范危化品安全生产事故，对于践行“人民至上，生命至上”的安全发展理念，具有重要意义。

关键词：化学品;管理 ;改善 ;

一、危险化学品概述

危险化学品作为化学品中重要组成部分，其广泛合理的应用已为人类生产、生活作出了重大贡献，同时由于其本身理化性质决定的不稳定性和危害性，加上在危险化学品的运输和仓储环节更容易出现操作不合规、制度未落实，进而引发危险化学品事故。而生态系统是一个互相关联的有机统一的整体，任何一个地方一个时间点发生的危险化学品事故，不只是在当下对周围的人类或是生态产生危害，由于危险化学品特有的持久性以及生物富集性，更会对整个生态系统的稳定健康产生危害，进而影响人类社会以及生态系统中所有生物的生存和发展。故国际社会早已将危险化学品管理列为重要的安全及环境问题。

二、我国危险化学品管理法律体系存在的问题

由于我国化工行业发展较迟，因此危险化学品的监管制度以及监管体系的建立也相对较晚，危险化学品的监管模式和管理方法还处于不断探索、不断学习的时期，各个主体、各个方面都还存在着不同程度的问题，需要我们将他们一一发掘出来，并且对症下药予以解决。

1.立法存在的问题

（1）法律更新滞后。虽然当前我国危险化学品建立了一些法律法规及相关的标准，但在实际运用中，仍然存在一些漏洞和障碍。例如，《安全生产法》没有具体的实施条例，部分法律条文较为笼统，处罚的裁量空间太大，“可罚”条款多，不同部门不同执法人员在以其作为执法依据进行执法时，存在理解上的差异;一些标准规范存在理解上的分歧，即使危化领域的专家也常常出现相悖的解释。

（2）标准升级形成“遗留问题”。19年颁布的《危险化学品生产储存装置外部安全防护距离确定方法》增加了特定情况的安全间距计算方法，使相关企业外部安全间距进一步提高，一些以前符合规范的构建筑物的空间布局现在变得不符合规定。

（3）一些考核要求与行政处罚自由裁量原则相悖。《行政处罚法》规定，国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。《行政处罚法》要求执法人员在进行行政执法的时候，按照自由裁量的相关要求，对于违法行为在法律规定的幅度范围内，依据违法程度和危害后果对违法单位进行处罚，原则上处罚轻重应该与违法的程度和危害后果相匹配。但是上级部门通常要求基层监管部门严格处罚，一度要求“首查必罚”、“顶格处罚”，而且注重对罚款金额的考核，这也使得区县监管部门的行政执法一定程度上走样。

2.执法存在的问题

（1）部门监管“九龙治水”。危险化学品安全监管部门存在职能交叉、权责不清的情况，履行“三个必须”不积极。按照相关规定，多个监管部门在不同领域、不同环节都对危险化学品有监管责任。实际上，各部门对于安全生产法中“负有安全生产监督管理职责的部门”认识不到位，在职责交叉部分往往不愿主动履职，管业务不管安全。除此之外，缺少信息共享和协调沟通机制，监管工作难以形成合力。

（2）危险化学品运输监管不到位。危险货物道路交通运输涉及装卸、运输、停车、修车等多个环节和资质资格审批、道路执法、企业监管等多个层面。由于城区交通执法机构直属于市级以上部门，区县基层交通行政管理部门只有审批权、无执法权，存在管审批不管非法的状况。外来危货运输车辆随意停放、违规装卸、超载，小客车改装、伪装后装载运输危化品，摩托车运送危险货物等问题较为常见。

（3）安全监管执法不严。一些部门执法安全检查多、发现隐患少、行政处罚为零的现象已经成为安全监管的顽疾，摆不正监管执法的位置，执法不严或不执法，在日常监督检查中要求整改多，行政处罚少，“不愿执法”、“不会执法”、“不敢执法”的问题一定程度上存在。

（4）使用领域危险化学品安全监管存在空白。学校、医院、研发机构、工业企业普遍存在着使用并储存着一定数量危险化学品的情况，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则，应由相应的行业主管部门纳入安全监管范围。但是在实际的工作中，相关行业监管部门对于这类单位的危化品安全监管一直存在空白，对其危化品的使用及储存安全底数不清、情况不明，没有真正的落实一岗双责。

3.守法存在的问题。

《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》都对企业的安全生产责任提出了具体、明确的要求。政府安全监管的出发点和落脚点都是推动企业落实安全生产主体责任。企业落实其主体责任，需要“软硬”两手抓，“软”的要建立和完善安全生产管理制度和加强从业人员安全教育和技能培训，“硬”的要购置安全生产设备和应急物资。一些企业面对激烈竞争的市场，为了降低企业成本，追求利益最大化，削减安全投入，安全管理不到位。

三、结语

我国危险化学品管理法律体系改善的对策建议由此可见，危险化学品安全监管在企业监管、部门监管和法律法规方面还存在着诸多问题，需要从区县级甚至市级以上的层面采取措施，针对存在的问题漏洞，从各方面查缺补漏，进一步加强危险化学品安全监管。

一是建立危险化学品全过程监管体系。鉴于危险化学品安全监管环节多、链条长，多头管理难以避免，关键是按照“三个必须”的原则、结合各部门职能职责，明确部门危化品安全监管职责，并加强部门间协同配合。建立从危化品产生、经营、储存、运输、使用到废弃物处置全生命周期的安全监管体系。充分发挥安委会危险化学品安全办公室的统筹协调作用，进一步完善危险化学品安全监管部门联席会议制度，加强联合执法，增强部门合作提升监管合力。

二是建设项目合理规划布局。对新建危化品生产企业严格把关、严格审批;新建危化品经营储存项目，应充分考虑外部安全防护距离，在企业自有用地范围解决防护距离;在原有危化品企业周边建设其他项目，也应按照有关标准规范留足安全防护距离;对于使用危化品的企业，应合理布局其自身配套的产生和储存危化品的设施和装置，确保安全防护距离符合规范。随着城市建设的推进，应根据实际情况研究制定原有危化品企业搬迁计划，促进位置不合时宜的危险化学品企业的搬迁。

三是督促企業认真落实安全培训主体责任。企业承担从业人员安全培训的主体责任。必须把全员安全培训工作纳入日常管理，健全落实安全培训责任体系，完善安全培训制度，保障培训经费，确保培训时间和培训质量，建立培训档案。严格按照《生产经营单位安全培训规定》和有关标准要求开展安全培训。严格落实“三项岗位”人员持证上岗和从业人员先培训后上岗制度，严禁未经安全培训合格的人员上岗作业。新进员工和新任特定岗位人员，应符合有关文件对学历和专业的要求，逐步提高员工整体的专业水平和职业素养。

四是加强对企业的法律意识和事故警示教育。随着应急管理机构改革的推进，危化品安全立法、刑法修正案修订、相关部门规章和标准规范不断修订完善，应定期组织企业负责人开展专题培训教育，结合事故案例，讲解法律法规，强化企业相关人员法律意识，普及法律知识，强化守法意识。建立评先奖优和严管重罚相结合的安全生产管理机制，激发企业内生动力，选树典型标杆，充分发挥示范引领作用，推动危化品企业依法落实主体责任。

五是深化安全生产“日周月”隐患排查治理。负有安全生产监管职责的部门要把企业务实开展隐患排查治理作为事故预防的根本途径，督促企业严格执行班组日排查、部门周排查、厂长月排查的“日周月”隐患排查制度。要紧盯企业主要负责人的关键作用，督促企业把隐患排查整治责任落实到各个层级的所有员工，根据岗位职责，组织制定修订排查清单，落实排查制度，实施分级分类的全员隐患排查;严格执行重大隐患挂牌督办制度，确保排查到位、整治有效、严格考核。

六是加大力度严格执法。在帮扶企业、树立标杆、正面引导的同时，进一步探索对危险化学品行业进行分级分类的监管，对风险大的企业，要加大检查频次，加强检查力度。各监管部门应进一步加大执法检查的力度，提高执法检查的专业性、精准性、有效性，依法处罚危险化学品企业违法违规行为，加大对违法违规企业的曝光力度，落实企业安全生产诚信管理，加大对发生事故的危险化学品企业及相关人员的责任追究力度，推动企业自觉履行安全生产主体责任。

七是加强危险化学品道路运输监管。严格落实危化品车辆运输禁限行规定，严查对不按规定时间、线路行驶的危化品运输车辆。加大路检路查力度，对于违章停车、违规装卸、违法改装等行为严格执法。对于客车改装、伪装运输危化品，不具备资质、资格从事危化品运输的非法违法行为严厉打击。政企协同，建立黑名单制度，限制有违法行为的车辆人员承揽业务。探索建立部门联动和区域协作的工作机制，建立危化品跨路段、跨区域运输联合监管机制，强化车辆实际运行过程的安全监管。