成效与展望：政府购买服务赋能幼儿园师资供给

【摘要】政府购买服务保障幼儿园师资供给，是优化政府学前教育供给职能，提升学前教育服务效率的重要途径，也是幼儿园师资供给侧改革，解决地方学前教育师资短缺现实困境的新方向。经过实践探索，宁夏固原市幼儿园师资供给在数量、质量、稳定性、教育公平等方面均显成效。政府购买服务作为一种政策工具，其本身就是一把 “双刃剑”。因此，还需通过不断完善政府购买服务供给幼儿园师资的制度框架、建立政府购买服务供给幼儿园师资的长效发展机制、强化政府购买服务的主体间有效合作、促进师资队伍内涵发展等系列措施，促进政府购买服务更好地赋能幼儿园师资供给。

【关键词】政府购买服务；师资供给；成效；展望

【中圖分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2022）04-0012-04

【作者简介】马晶晶（1990-），女，甘肃庆阳人，宁夏师范学院教育科学学院讲师，硕士。

办好学前教育，实现“幼有所育”战略目标，是新时期党中央的重大决策部署，也是提升人民生活幸福感和获得感的重要途径。在深化教育改革进程中，供给侧结构性改革已成为学前教育发展的主要抓手。而教师作为学前教育发展中最关键、最活跃的人力资源要素，其供给侧改革也备受关注。近年来，在党和国家相关政策的支持、引导下，宁夏固原市政府进一步明确学前教育的准公共产品属性，因地制宜，探索出了政府购买服务赋能幼儿园师资供给侧改革的新路径，为幼儿园师资供给提供了新思路，为构建公平而有质量的学前教育公共服务体系注入了新能量。

一、政府购买服务赋能幼儿园师资供给的背景

（一）学前教育的准公共产品属性，决定了政府购买服务补充幼儿园师资的可行性

政府购买服务概念起源于西方国家，其本质是政府转型发展的一种政策性工具，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等形式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，支付服务费用[1]。新公共管理理论认为，通过政府购买服务，一方面可以优化政府职能，提升政府公共管理效能；另一方面则能提升公共服务质量，更好地满足人民对公共服务的需求。因此，无论是在政策和实践层面，还是在相关研究层面，政府购买服务一直备受国内外政府和学者的关注。在政府购买服务的相关研究中，众多学者普遍认为，学前教育属于准公共产品，属于政府提供的公共服务范畴，其具有的正外部效益，也符合财政资金投入的原则，这使得政府购买学前教育服务具有合法性和可行性[2]。

近年来，在深化学前教育改革的进程中，国家出台相关政策支持政府购买学前教育服务，地方政府也在大力推进政府购买学前教育服务的实践。而教师作为学前教育发展中最关键、最活跃的人力资源要素，通过政府购买服务补充幼儿园师资不仅是政府购买学前教育服务的方式之一，也是幼儿园师资供给的方式之一。

（二）幼儿园师资供给的现实困境，决定了政府购买服务补充幼儿园师资的必要性

普及学前教育，实现“幼有所育”，是构建学前教育公共服务体系的基础。固原市地处宁夏回族自治区南部，是革命老区、民族地区、集中连片特困地区。近年来，在国家“脱贫攻坚”“乡村振兴”“幼有所育”“全面深化教育改革”等战略背景下，固原市政府进一步明确了学前教育的社会公益事业地位和发展实际，坚持“政府主导”的学前教育发展理念，将学前教育列为“民生工程”和“民心工程”，出台优惠政策，大力支持和发展学前教育，重点扩大学前教育规模。如把幼儿园建设纳入市、县（区）城镇化建设和美丽村庄建设总体规划，优先满足学前教育发展用地等。目前，固原市已实现了乡镇中心幼儿园全覆盖和1500人以上的行政村幼儿园基本全覆盖。机遇与挑战并存，幼儿园有了，幼儿教师从哪里来？原本师资短缺的问题还未彻底缓解，如今又面临更大的师资缺口，幼儿园师资供给问题无疑成了当地学前教育发展的一大难题。

根据我国公办幼儿园教师补充经验，事业单位统一招聘和幼儿园自主招聘是幼儿园师资准入的主要形式。众所周知，我国幼儿教师编制问题一直尚未明确，各地在事业编统一招聘中，幼儿教师的占比极低。显然，通过事业单位统一招聘根本无法满足固原市目前幼儿园师资严重短缺的现状。而如果幼儿园自主招聘大量幼儿教师，一方面，会加重幼儿园的经济负担，另一方面，由于自主招聘工资一般较低，也很难吸引和稳定幼儿教师队伍。

在此背景下，固原市进一步明确了学前教育的准公共产品属性，坚持政府主导，在借鉴国内义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资的政策和实践经验的基础上，创新思路，将公办园教师服务岗位纳入政府购买服务范围，计划利用5年时间解决公办园教师短缺问题。各县（区）结合当地实际，制定了具体的实施方案，通过政府购买服务盘活事业编制标准外富余师资，为幼儿园师资供给提供保障。

二、政府购买服务赋能幼儿园师资供给的成效

政府购买服务保障幼儿园师资供给，是优化政府学前教育供给职能，提升学前教育服务效率的重要途径，也是幼儿园师资供给侧改革，解决地方学前教育师资短缺的现实困境的新方向。为保证服务质量，固原市及各县（区）政府借鉴国内外政府购买服务的成功经验，从购买方案制定、承接主体选择、过程监管与评估兑现等方面落实幼儿园师资高效供给的全过程，使得幼儿园师资供给成效初显。

（一）数量成效：有效缓解了师资严重短缺的现实困境

固原市政府计划利用5年时间，通过政府购买服务保障幼儿园师资供给，严格落实教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中师幼比的要求。通过对承接主体在其微信公众号上公布的教师招录数据统计得知，自2019年将公办园教师服务岗位纳入政府购买服务范围并积极落实政策以来，固原市及五个县（区）共招录幼儿教师1584名，其中2019年招录633名，2020年招录469名，2021年招录482名。这有效缓解了固原市及各县（区）因学前教育规模急剧扩大带来的幼儿园师资严重短缺的现实困境，为固原市学前教育的高质量发展奠定了坚实的基础。2E02E538-F772-4947-BDDE-EE3300E4F93E

（二）质量成效：师资队伍整体素养较高，胜任能力较强

高质量的师资队伍是幼儿园实施科学保教、提升学前教育质量的前提和关键。固原市在政府购买服务补充幼儿园师资的过程中，根据地方学前教育师资培养实际和学前教育发展现状，严格把控幼儿教师准入门槛，对幼儿教师的准入条件，包括政治素养、教师资格、学历水平等方面均做了明确要求。如市级政府购买服务明确要求大学专科及以上学历，必须具有幼儿园教师资格证等，与当地招聘事业编制教师的标准相一致。县级由于师资缺口大，为吸引更多报考者，部分县（区）适当降低了条件，在学历标准上，要求中专（中职）及以上学历；在教师资格上，要求具备教师资格证。此外，在幼儿教师招聘过程中，各级政府参照教育事业单位招录方式，严格资格审查和招录程序，保证招录质量。

如此，通过政府购买服务补充到幼儿园的教师，从整体上来看，其职业素养较高，业务能力较好，在幼兒园的各项工作中，均有较强的胜任能力，得到了园方的认可和好评。如在访谈中，有园长谈及，“老师们的敬业精神、奉献精神都非常好，工作积极性高，并且承担了‘送教下乡的活动，都是幼儿园的骨干教师”。同时该园长还表示，“园方有意培养骨干教师，为乡村幼儿园培养园长，所以会主动提供培训机会，关注老师们的职业发展”。

（三）稳定性成效：待遇保障明确，师资队伍稳定性较高

待遇保障是人力资源稳定与发展的物质基础。长期以来，我国幼儿园教师流失率较高，其核心原因之一就是工资待遇过低且得不到基本保障。为保障幼儿园师资队伍的稳定，固原市政府明确规定了幼儿教师的工资待遇和经费保障问题。在工资待遇方面，参照西部地区特岗教师年工资性补助和社会保险单位应缴保险（基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险），确定幼儿教师的工资标准为5.1万元/年/人。相比幼儿园自主招聘的教师而言，福利待遇有了很大提升。在经费保障上，实行市县（区）两级财政保障，要求市县（区）两级财政按照3∶7的比例分担。招聘费、岗前培训费、劳务派遣服务费等单独列支，不占幼儿教师工资预算，由县（区）财政承担。此外，各县（区）结合地方实际制订详细的资金管理办法，按时按期核拨保障经费。合理的工资待遇和明确的经费保障，为幼儿园师资队伍稳定奠定了坚实的物质基础。在调查访谈中，大部分幼儿教师表示对目前的工资待遇比较满意，也流露出较低的离职意愿，表示愿意续签合同，继续从事幼教职业。同时，通过对承接主体负责人的访谈得知，政府购买服务招录的幼儿教师流失率较低。

（四）公平成效：按需供给，筑牢教育公平的第一道防线

党的十九大报告指出：“要办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”当前，我国学前教育发展不平衡不充分的矛盾依然突出。为进一步缩小学前教育的城乡差距，固原市各县（区）结合当地实际，精准测算城乡幼儿园教师数量需求，力求按需供给、平衡供给，筑牢教育公平的第一道防线。通过实地调查统计和对承接主体负责人的访谈得知，近三年通过政府购买服务招录的幼儿教师，分布于固原市5个县（区）的城区和60余个乡镇，覆盖了城区和乡村近300所幼儿园。其中，部分县（区）优先满足农村幼儿园的师资供给，如原州区将2019年和2020年招录的201名幼儿教师全部分配至乡镇中心幼儿园和村级幼儿园；彭阳县也将2019年招录的63名幼儿教师全部分配到了乡镇中心幼儿园和村级幼儿园。此外，固原市部分县（区）优先保证新建园的师资供给，为新建园的顺利运营保驾护航。如固原市某幼儿园和西吉县某幼儿园，除了管理人员，其全部师资来源均为政府购买服务。

三、政府购买服务赋能幼儿园师资供给的前景展望

通过政府购买服务赋能幼儿园师资供给，解决地方学前教育师资短缺的现实困境，是一种值得探讨和尝试的发展学前教育的政策思路。宁夏固原市在此方面的实践探索，其成效初显。但政府购买服务作为一种政策工具，其本身就是一把 “双刃剑”。因此，还需从以下方面不断优化和完善。

（一）进一步完善政府购买服务供给幼儿园师资的制度框架

通过政府购买服务实现幼儿园师资高效供给的重要前提条件是进一步完善政府购买服务供给幼儿园师资的制度框架。一方面，宁夏固原市仍需借鉴国外及国内其他地方政府购买学前服务的有效经验，结合当地实际，进一步规范和修订政府购买服务供给幼儿园师资的制度文本，从购买流程、承接主体准入标准、各主体责任划分，到购买服务过程中涉及的资金、监管、运营及评价等问题进行全盘细化和说明。另一方面，政府可以尝试制定关于政府向社会力量购买幼儿园师资的相关管理办法，从政府购买服务和学前教育师资供给侧改革的双重角度，对幼儿园教师的管理、职业发展、待遇保障等一系列问题进行制度阐释。

（二）建立政府购买服务供给幼儿园师资的长效发展机制

宁夏固原市计划利用5年时间，通过政府购买公办园教师服务岗位，基本解决公办园教师短缺问题。根据计划和目前的实际成效测算，5年时间将会补充3000名左右的幼儿教师。这些教师的发展问题不得不做长远考虑，因此，必须建立政府购买服务供给幼儿园师资的长效发展机制。首先，政府可以考虑制定有关政府向社会力量购买幼儿园师资的职业发展规划，为幼儿教师的职业发展提供方向，让其看到职业发展前景，安心从业，这也会进一步增加此类岗位的吸引力，保证5年计划的顺利实施。其次，在人文协商和有效沟通的基础上，可以考虑出台优惠政策，在公办园正式在编教师招考时，优先招考优秀的政府购买服务性师资[3]。

（三）强化政府购买服务主体间有效合作，促进师资队伍内涵发展

政府购买服务突出的特点之一是多元主体参与公共服务。在固原市政府购买服务供给幼儿园师资的实践中，参与主体有政府、社会组织、幼儿园及幼儿教师自身。而要促进这支幼师队伍持续且内涵化发展，还须进一步强化各主体间的有效合作。首先，学前教育师资供给侧结构性改革应明确政府在学前教育发展中的主体责任[4]，在通过政府购买服务供给幼儿园师资的过程中，必须坚持政府主导的基本原则，也就是说政府必须承担起组织者、监管者、合作者的角色，杜绝政府供给师资责任的“转移”和“缺失”。其次，社会组织要进一步提升服务意识，加强自身服务能力建设，体现出企业管理的精细化和学前教育服务的专业化。再次，幼儿园作为直接用人单位和幼儿教师专业成长的土壤，应准确客观反馈服务质量并能持续为幼儿教师提供和创造职业发展机会。最后，幼儿教师自身也应增强职业信念和专业成长的自觉性，树立终身学习理念，不断加强自身学习。

四、结语

在我国各地落实学前教育师资供给侧改革，统筹推进学前教育师资建设的过程中，可借鉴宁夏固原市相关经验，敏锐判断学前教育师资供给的现实困境，转变政府职能，创新学前教育师资供给方式，从而进一步提高学前教育师资配置效率和学前教育公共服务质量。然而，政府购买服务保障学前教育师资供给正值初探之际，因此其制度的建设、保障机制的完善、不同主体的有效合作等核心问题仍需继续探索并优化。

【参考文献】

[1] 中共青岛市委党校课题组，王义.政府向社会组织购买公共服务的制度化保障机制研究[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2009（12）.

[2] 凤炜.政府购买学前教育服务的机制创新研究[M].南京：南京师范大学出版社，2017.

[3] 孙来勤，张永秋.义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资政策研究——基于17省（自治区）44县（市、区）的政策文本[J].中国教育学刊，2019（08）.

[4] 范明丽，洪秀敏.我国学前教育管理体制改革的历程与方向——改革开放40周年回眸与展望[J].学前教育研究，2019（01）.

本文系全国教育科学“十三五”规划2019年度教育部青年课题“政府购买学前教育服务模式的创新研究”（课题编号：EAA190463）的阶段性成果。

通讯作者：马晶晶，670005085@qq.com

（责任编辑 张付庆）2E02E538-F772-4947-BDDE-EE3300E4F93E