地理信息系统在城乡建设用地增减挂钩工作中的应用探讨

苟锡荣 GOU Xi-rong

（红河州测绘地理信息服务中心，蒙自 661199）

0 引言

城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）是指在实施增减挂钩项目中，通过旧房拆除和土地整理复垦等措施，将废弃不用的农村建设用地进行拆除和复垦，并将腾退的建设用地指标用于城镇建设或保障农村产业发展及宅基地，最终实现城乡建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的土地政策[1]。增减挂钩政策从2008年开始试点以来，政策不断的进行了调整完善和升级，集中连片特困地区，国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用[2]，省级扶贫开发重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用[3]，三区三州及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用[4]，最大的突破是允许增减挂钩节余指标的有偿流转并产生收益，政策的充分运用给脱贫攻坚和乡村振兴开辟了新的筹资渠道，通过建设用地指标和资金的流动，有效的缓解了东部发达地区建设用地指标紧张和西部脱贫攻坚地区资金紧张局面[3]。要充分使这一政策落实落地，显现政策效益，必须要经过严格的方案编制、审批、指标管理流程，加强全过程的监管。地理信息系统是以地理空间数据库为基础，采用地理模型分析方法，适时提供多种空间的和动态的地理信息，为地理研究和地理决策服务的计算机技术[4]。将地理信息系统应用于城乡建设用地增减挂钩，不但可以提高工作效率，还可以实现增减挂钩工作和项目的全流程监管[5]。

1 地理信息系统在增减挂钩工作中应用的总体思路

增减挂钩工作政策性强、任务重、责任大、环节多、群众关注高，在此情况下开展的增减挂钩拆旧复垦安置方案编制和规划设计、项目实施方案审批、实施管理验收等工作，需要制定严密的技术路线、详细的工作计划、明确的审查审批流程、开展实施验收现场核查，其总体思路如图1所示。

图1 总体思路

1.1 制定严密技术路线

利用最新的土地利用总体规划（国土空间规划）数据、搬迁村庄数据、历史遗留矿山数据、国土变更调查数据、遥感卫星数据、已批准增减挂钩项目区范围数据精准寻找增减挂钩拆旧区资源潜力，利用易地扶贫搬迁安置点规划，确定安置点用地范围，利用装有国土调查云APP的手机、集成自然资源数据APP的移动平板电脑、无人机等辅助开展现场核查举证，提高工作效率和核查的精准性。

1.2 制定详细的工作计划

按照增减挂钩实施方案和规划设计编制的工作时限要求，逐个项目制定明确的完成时限，倒排工期，形成工作进展情况周报、月报、季报机制，有利于上级及时掌握相关情况，统一工作调度。

1.3 明确的审查审批流程

增减挂钩项目拆旧复垦安置方案和规划设计由县级组织技术单位进行编制和初审，州市级进行审查并审批规划设计及资金预算报告，省级审批增减挂钩项目拆旧复垦安置方案。

1.4 开展实地验收现场核查

利用装有国土调查云APP的手机、集成自然资源数据APP的移动平板电脑、无人机等辅助开展现场核查举证，审批阶段重点核查项目区地块是否真实有效，满足审批要求，验收阶段重点核查，项目区建构筑物是否拆除复垦到位，是否按照规划设计完成工程施工，州级审查（初验）核查、省级审批（验收）核查，确保全核查质量。

2 地理信息系统在增减挂钩工作中主要的应用方法

2.1 增减挂钩拆旧复垦安置方案的编制和规划设计

增减挂钩拆旧复垦安置方案的编制和规划设计，一般可分为内业资料收集、开展摸底调查、勘测定界和地块条件调查、组合拆旧安置地块、开展方案编制及规划设计等环节。各环节都需要地理信息系统的支持和支撑[6]。

①内业资料收集。根据工作的需要，主要收集辖区土地利用总体规划（国土空间规划）数据、土地利用现状数据、耕地质量等别数据、确权登记数据、搬迁村庄数据、安置区数据、统计年鉴、生态保护红线数据、土壤污染数据、各类自然保护区数据、DEM数据、历史遗留矿山修复数据、违法图斑数据、用地审批数据及国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划等相关规划文本资料。

②开展摸底调查。运用地理信息系统，将收集的相关数据资料进行分类整理汇总，建立空间数据库，对空间数据库的各类数据按照一定的要求进行空间分析，提取出可作为增减挂钩项目拆旧区的地块，作为增减挂钩拆旧区后备资源潜力地块。

③进行勘测定界和地块条件调查。对后备资源地块经过数据处理后加载进入移动端APP（比如国土调查云等），开展实地调查和勘测定界工作，实地调查地块建筑物类型、道路交通设施、灌溉设施、排水设施、电力设施等情况。调查地块适宜性条件，主要包括地形坡度、灌溉保证率、土层厚度、土壤质地、土壤pH值、土壤有机质含量、土壤积温、地类权属等情况，编制项目拆旧区勘测定界报告和拆旧复垦前项目区现状图。实地调查群众意愿，充分听取项目区群众对拆旧地块拆除复垦意愿、复垦方向和配套设施建设等的意见建议。

④组合拆旧安置地块。根据对拆旧、安置地块的勘测情况，按照“相对集中、便于管理、节省成本、规模控制、占补平衡”的原则，在确保项目拆旧区复垦产生的建设用地指标（耕地）大于于安置区占用的建设用地指标（耕地）、产生的耕地质量高于占用的耕地质量、占水田补水田的条件下，通过空间分析和人工优化相结合的方式，确定纳入同一个项目区的拆旧、安置地块组合。

⑤开展方案编制和规划设计。在完成项目地块组合后，开展增减挂钩项目拆旧复垦安置方案的编制和规划设计，运用地理信息系统空间分析技术，详细分析每一个地块的土地利用总体规划（国土空间规划）、土地利用现状、水资源、生态保护红线、土壤污染、坡度等情况，根据相关规程，比如位于生态保护红线内的地块应复垦为有益环境保护的林地，不应复垦为耕地；涉及土壤污染的地块原则上不能复垦成耕地、园地等种植食物的地类；对坡度超过25度的地块不能复垦为耕地等，构建土地复垦适宜性评价模型[6]，开展适宜性评价，地块适宜性调查的基础上，选取部分因子构建土地复垦适宜性评价模型，选取地形坡度、灌溉保证率、有效土层厚度、土壤pH值、表层土壤质地、土壤养分、土壤积温、对外交通条件等8个定量因子，对拆旧区土地质量和适应性进行评价。土地质量反映土地构成要素对各种土地利用的适宜程度，共分八等，一至四等为宜农地（70～100），五等为宜农宜园地（60～70），六等为宜农宜牧地（50～60），七等为宜牧地（40～50），八等为难利用地（40分以下）。在适宜性评价的基础上，结合群众意愿，初步确定每一个地块的复垦方向和需要采取的工程，在拆旧区规划设计中，本着改土治水的主导思想和发挥拆旧区集中连片、易于整治的优势，将田块、灌排体系、耕作道路等进行有机结合，根据工程设计规划规范，逐个地块进行规划设计，合理配置布设相应的土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、建构筑拆除及清运工程，，通过工程的布设施工，使地块达到相应的地类标准，形成增减挂钩项目拆旧复垦安置方案和规划设计报告成果并编制图纸。

表1 拆旧区土地适宜性评价模型因子

2.2 为审批提供决策服务

增减挂钩项目拆旧复垦安置方案完成编制和审查论证后，需要通过审批机关的审批，才能实施。地理信息系统可以为审批机关审增减挂钩项目项目提供辅助决策，通过对上报审查审批的增减挂钩项目拆旧复垦安置方案用地范围与经过备案的土地利用总体规划（国土空间规划）数据、土地利用变现状数据、耕地质量、建设用地数据、地质灾害分区数据、生态保护红线、坡度数据、土壤污染数据等进行叠加分析，可有效的获取拆旧区、建新区各地块土地利用总体规划的符合情况、现状地类情况、占用耕地的质量等别情况、与已批准建设用地重叠情况、安置区地灾隐患情况、生态保护红线情况、坡度、土壤污染情况等信息，为经办人判断增减挂钩项目是否符合审批要求，提供精准辅助决策信息，为增减挂钩实施方案和审查审批决策服务。

2.3 为项目管理验收提供支持

增减挂钩项目的批后实施验收是增减挂钩项目最重要的环节，通过运用地理信息系统，可以有效的监管项目的实施情况，通过对项目区每月、季度、半年、一年等的无人机（遥感）影像建立空间数据库，进行入库存储分析，可实时掌握增减挂钩项目区的施工进展、工程效果等情况，对监管过程发现的复垦不到位、撂荒等问题，及时向项目主管单位发出督办提醒函，项目完工申请验收，验收主体可通过分析监管形成的数据，提取疑问图斑，对疑问较大的图斑可要求项目申报验收单位采用“互联网+”举证方式，视频连线举证，减少到实地核查的次数，节约验收成本，提升项目验收效率。

3 结束语

地理信息系统的发展为自然资源管理提供了先进的技术支持支撑，特别是对增减挂钩项目的实施管理验收提供了有效的技术支撑，通过对地理信息系统的应用，可有效提高增减挂钩项目方案编制和规划设计、方案审批、项目管理验收等方面的工作效率，提升了工作的准确性和针对性，提供了全流程、可视化的服务。建立地理信息系统支持的增减挂钩方案编制和规划设计、项目审批决策、管理验收机制和技术流程，为增减挂钩管理做好坚强的机制和技术保证，为支持脱贫攻坚成果巩固和乡村振兴发挥更大的作用。