基于全生命周期管理模型的轨道交通存量PPP项目资产管理研究

任亚玲 REN Ya-ling；胡学智 HU Xue-zhi

（天津市地下铁道集团有限公司，天津 300000）

0 引言

改革开放以来，我国在交通运输、能源、水利等基础设施领域形成了大量优质资产[1]。近年来随着政府对存量资产的关注以及盘活力度的加大，越来越多存量PPP项目应运而生，在政府获得较好回报的同时，引入社会资本方的管理和经营技能，使得存量资产“物有所值”。

存量PPP项目以既有资产为项目底层资产，在合作期内实现公共福利最大化和社会效率最优化。存量PPP项目实施过程中的资产估值、产权交易、实物移交等问题使得资产的全生命周期管理显得更加重要。本文从资产全生命周期管理的角度，以轨道交通存量PPP项目为代表，统筹项目策划、交付、运维和移交等阶段，保证存量PPP项目资产全生命周期的价值稳定和提升。

1 轨道交通存量PPP模式及资产全生命周期管理研究

1.1 轨道交通存量PPP模式研究

近年来，我国相继出台一系列有关“运用PPP模式盘活存量资产”的政策文件。国家发改委印发的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号），明确提出积极推广PPP模式、加大盘活存量资产力度，形成良性投资循环。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），鼓励通过股权转让、资金交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

我国研究学者对于存量PPP模式进行了大量的研究。柯永建、王守清提出PPP模式下公私合营的重点是风险共担、收益共享[2]。叶晓甦、易朋成提出，PPP模式是公私双方基于公共效益、经济效益的双重目标建立的一种包含建设、运营的全生命周期的契约关系[3]。徐进、张明从运用PPP模式盘活存量资产可行性入手，通过对国内外具体案例分析，提出盘活存量资产的政策建议[4]。

我国轨道交通行业经过长期投资建设，已形成了大量优质存量资产。截至目前，天津市已有3条既有线路通过存量PPP模式盘活，有效盘活存量资产250亿。天津市轨道交通存量PPP项目以政府方与社会资本方共同成立项目公司的模式进行运营管理。在平衡政府方盘活资金和社会资产方融资可行性的情况下，将拟盘活线路的资产划分A/B部分，其中A部分资产由政府方持有，B部分资产由项目公司持有。A部分由政府方以资产租赁的形式与B部分资产一并交由项目公司统一运营管理。详见图1。

图1 天津轨道交通存量PPP项目资产结构图

从相关理论研究及具体案例模式可以看出，既有资产是以存量PPP模式化解政府债务的重中之重。底层资产体量庞杂、资产产权方变更以及合作周期长等客观情况，传统的管理理念已难以充分满足存量PPP项目资产管理的目标和国有资产保值增值的任务，亟需一种全新的管理理念和方案出现。

1.2 资产全生命周期管理研究

资产全生命周期管理（Asset Life Cycle Management）是将资产作为研究对象，从全生命周期的持续性管理视角，对资产的生产过程、运用过程和运营维护等过程进行全方位、全要素的管理，动态考虑资产在其生命周期内不同阶段的不同问题，通过采取行之有效的措施，提高资产整体效益的管理方式。

在国内外学者的不断努力下，ALM模型在产业运用和流程设计等方面已经有了巨大的进步。其应用从军队开始，逐渐推广至电气[5]、石油[6]等大型企业，再逐渐发散到资产密集型的其他国有企业。资产全生命周期管理是一个全面性、动态性的过程[7]，需要对资产的整体效益进行统筹管理，将管理视角前移，由传统单一的事后管控过渡为事前谋划、事中管理和事后反馈，使得资产的预算管理得到优化的同时，将管理效率进行提升。

目前我国PPP项目一直采取全生命周期的理念进行物有所值评价，即通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较判断PPP模式能否降低PPP项目的全生命周期成本。

2 轨道交通存量PPP项目资产管理的目标与任务

2.1 全面动态的资产全过程管控

轨道交通存量PPP项目中的运营单位和主要控制人虽然为项目公司，但最终固定资产是通过资产移交的方式回归到政府方所有，其本质仍是政府投资，应当属于国有资产范畴或采用类似于国有资产的管理方式。因此需要采取全生命周期管理的理念，合理安排存量PPP项目各阶段的管理原则，打破管理壁垒，构建一个全面动态的控制过程，确保国有资产保值增值。

2.2 优质产品和服务的高效提供

轨道交通存量PPP项目盘活的资产是关系国计民生的轨道交通线路，应优先关注其所代表的公共服务属性，政府以对补贴的形式将存量资产交付项目公司经营，其目的仍是为公众高效地提供优质的产品和服务。存量PPP项目进行全生命周期管理强调以资产为中心，在各实施环节综合评估资产的可靠性、使用寿命、运营效率和管理成本，在经过统筹兼顾及综合价值评估后，达到综合最优化。

3 轨道交通存量PPP项目资产管理现状分析

传统意义上轨道交通的资产管理覆盖前期设计、中期施工建造及后续运维移交等一系列资产生命周期的概念。存量PPP项目的底层资产一般是已运营多年，且能产生稳定资金流的既有资产，已渡过了前期设计和施工建造阶段。同时又面临交易模型搭建、交付PPP项目公司等新增环节。因此，结合存量PPP项目的特点，本文以轨道交通存量PPP项目的实施为起点，将资产生命周期管理划分为策划阶段、交付阶段、运维阶段和移交阶段。

3.1 策划阶段

策划阶段作为存量PPP项目的开端，是资产全过程高效管理的奠基性环节，该阶段的报告和意见对于后续项目实施和管理往往是指导性的。然而目前PPP项目两评一案的报告对于资产管理方面不够精细，大多数存量PPP项目该阶段一味强调模型设计和盘活金额，陷入为设计而设计的理论陷阱。

3.2 交付阶段

交付阶段是合作期开始政府方向社会资本方交付资产的阶段，本阶段是后续PPP项目高效运营的关键。既有轨道交通线路已运营多年，政府方对既有资产完整性的把控和更新改造履历的留存，对于顺畅交付有重大意义；同时，PPP项目采购时间有限，社会资本方尽调时间不足，往往采取先运营、后交付的模式。目前存量PPP项目在该阶段更多的注重当下运营班组的接收以及盘活资金的回流，资产的交付往往成为避之不谈的敏感地带。

3.3 运维阶段

运维阶段作为存量PPP项目资产管理的核心环节。长达20余年的PPP项目合作期,资产管理的高效与否直接关系到轨道交通设施设备大修、更新改造的经济性和公共品提供的高效性。虽然本阶段运营主体已变更为PPP项目公司，但PPP项目的回报机制及考核模式使政府方和项目公司的利益诉求趋于统一。

3.4 移交阶段

移交阶段是存量PPP项目的收尾阶段，也是资产全过程管理问题的集中暴露期。在策划、交付、运维阶段的问题都会在本阶段不同程度的暴露，移交阶段结束后财务、资产的账务都会交回政府方，如何做到账实相符、保证国有资产保值增值，是本阶段的重要任务。

4 轨道交通存量PPP项目资产全生命周期管理模型构造与应用

轨道交通存量PPP项目资产全生命周期管理分为四大模块：一是以统筹优化为核心的模型策划管理，二是以清产核资为核心的资产交接管理，三是以绩效考核为核心的资产运营管理，四是以保值增值为核心的资产移交管理。

4.1 以统筹优化为核心的模型策划管理

轨道交通存量PPP模式不仅仅是项目融资方式，更是一种用全生命周期的理念去考虑项目成本收益以及项目可行性和有效性的商业模式。因此，在模型策划阶段便要统筹优化资产管理相关事宜。

4.1.1 调查存量资产情况，确定纳入PPP模式的范围

在模型策划阶段，应全面把握底层线路资产，以工程验收为资产边界、以财务决算为资产金额依据，同时，应将存量资产在过去所发生的大修、更新、改造等纳入一并考虑，保证盘活基准日资产的账账相符、账实相符。在确定盘活范围时，应将轨道交通工程中自用资产或其他特殊性质资产等资产剔除，仅保留与线路运营相关的资产；其次，在拆分A/B部分时，应做好物理界面和管理界面的划分，确保转让和租赁资产的功能性和完整性，为后续管理明确界面。

4.1.2 充分识别并分配存量资产运营管理中的风险

在存量PPP项目两评一案的“风险识别与分配”中增加资产管理相关的风险，既要识别在资产交接和运营等不同阶段所面临的国有资产低效运行甚至流失的风险，又要将上述风险在存量PPP模式中的政府方、资产产权方（政府方出资代表）、资产运营方（社会资本方）进行合理分配。

4.2 以清产核资为核心的资产交接管理

轨道交通作为典型性国有资产在盘活时与国有产权交易的监督体制紧密相关，在资产交接过程中应在遵循国有资产交易政策法规的前提下，调动社会资本方积极性，为资产的后续管理奠定基础。

4.2.1 借助第三方机构力量，充分挖掘资产内涵

根据国家相关的法律法规，在存量PPP项目的实施过程中，需要对项目范围内的资产进行清产核资、财务审计和资产评估。在交接阶段应借助会计师事务所、评估机构等第三方机构对已运营多年的详实的盘点，既要重视资产深度，集齐资产初始建设、更新改造、报废等基础资料，又要重视资产广度，兼顾专利、土地使用权等无形资产的汇总。

4.2.2 PPP项目采购谈判与资产交接同步进行

本阶段的交接数据，将作为运营期政府方审查更新改造项目立项依据和经费合理性支出的重要依据，政府方应敦促社会资本方提前组织交接工作，确保充分交接。PPP项目政府采购中标通知书出具后，一般还会进行《产权交易合同》、《PPP项目合同》谈判及签订以及员工划转与培训等过程，项目公司可利用此时间段介入交接工作，为正式接收运营做好充足准备。

4.3 以绩效考核为核心的资产运营管理

PPP项目通过引入社会资本，把运营维护等工作交给专业的社会资本去完成，由其充分发挥专业技术经验，确保运营维护质量，政府方建立绩效考核评价机制并以调整政府补贴的方式进行兑现。轨道交通存量PPP项目中，政府年度补贴一般由可用性服务费和车公里补贴两部分组成，可用性服务费本质上是对转让资产的长期回购。因此，在绩效考核中应将运营绩效评估和资产管理有机结合，确保底层资产的保值增值。

存量PPP项目在此阶段应定期开展资产管理的评价分析，重点对PPP项目资产监管的程度、效率和能力的客观评估和建议，关注资产的完整性，更要关注资产利用率问题。在实践过程中通过绩效考核为抓手，实现事前、事中、事后联动控制，制定并备案管理制度、建立资产管理电子化平台实时更新、定期盘点并出具分析报告等，确保资产价值的稳定。

4.4 以保值增值为核心的资产移交管理

本次移交后，轨道交通存量PPP项目的底层资产产权和经营权回归至政府方。移交以合作期初始时的资产交接管理清单为依据，包括这些设施、设备的更新、改造时项目公司新增的资产，以及报废相关记录，同时包括项目公司在合作期内取得的全部知识产权。本阶段应严格遵守《PPP项目合同》中的条款，成立资产移交委员会，在资产移交前的确定资产所有权、保证移交资产是否能够正常的运转和经营，若没有利用价值和有问题瑕疵的，在移交报告中予以明确。本环节的移交是政府方后续管理的开端，需格外重视资产的完整性。

5 结论与展望

存量PPP模式作为我国盘活存量资产的重要方式，与传统PPP模式相比更加依赖于底层资产，而轨道交通投资规模大、运营维护管理复杂的特点更为轨道交通存量PPP项目加大了难度。

本文在综合分析存量PPP模式和资产全生命周期管理理论的基础上，以天津市轨道交通存量PPP项目为具体案例分析，从项目实施的具体环节出发，以资产全生命周期管理的视角对策划阶段、交付阶段、运维阶段和移交阶段进行具体分析，并分阶段提出优化建议。天津市作为国内首个利用存量PPP模式盘活轨道交通资产的城市，所面临的问题和挑战也是其他开展存量PPP项目的城市已经或即将面临的，本文所提出的优化建议对其他城市轨道交通行业开展存量PPP项目具有重要理论参考意义。

随着天津地铁1、2、3号线正式移交PPP项目公司运营，天津轨道交通存量PPP项目已进入资产运营管理阶段，前期策划管理和交接管理时的问题正在促使政府方和社会资本方进行继续的谈判与对接。本文的研究以具体问题为导向，根据资产管理现状提出对策和建议对于解决目前困境及避免后续问题具有重要现实意义。