电信诈骗中公安机关防范行为有效性探究

陈梦鸽

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

一、电信诈骗犯罪的研究背景及意义

近年来，电信诈骗犯罪高发多发，严重损害公众的财产利益，造成难以估计的经济损失。与传统诈骗犯罪不同，电信诈骗主要以网络、手机等电子设备为媒介，通过非直接接触的方式虚构事实，引起受害人错误处分财产的意识，非法获取钱财。2019年，公安部开展“云剑”行动，以严厉打击此类犯罪。据公安部数据显示，2021年1月至5月，全国共破获电信诈骗案件11.4万起，抓获犯罪嫌疑人15.4万名，同比分别上升60.4%、146.5%。虽对电信诈骗类犯罪的打击态势高涨，但低成本、高收益的诱惑仍驱使大量人员进入该领域，“打不胜打、防不胜防”的现象凸显。相较于高发案率来说，电信诈骗的破案率与追赃率呈现双低局面。因此，有效预防的措施与手段显得更为关键。

(一)问题的提出

电信诈骗犯罪最初出现于我国台湾地区，2005年左右进入我国沿海地区并逐渐向内地扩散。此类犯罪一旦案发所造成的经济损失少则几千元，更有甚达到几千万元，危害极大。随着电信诈骗犯罪愈发猖狂，实务界与理论界将研究热点逐步转向此。由于电信诈骗涉及到多个学科，如法学、犯罪学、公共管理学、心理学等，因此研究文献较多，其中对防控机制的探讨主要集中在以下几个方面：一是防控机制必要性。研究者指出，对于既遂的电信诈骗犯罪，惩治难、追赃难，相较于事后打击，事前预防效果更优。[1]二是防控机制缺位的体现。我国现阶段电信诈骗预防成效不如预期，主要因素在于个人信息保护力度小、移动通信管理失范、金融银行业监管缺失。[2]三是防控机制的群防群控。研究者分别从公安、社区等具象角度对防控机制进行阐述。[3]四是电信诈骗下的受害者的诈骗信息接受及信任形成。从信任形成上看，研究者认为动机状态、人际关系会促使受害者对诈骗人形成信任。[4]从受害者接受信息上看，借助“动机—机会—能力”模型进行分析。[5]

菲利提出，“社会防卫，无论是个体的重新社会化，或是集体性防卫，始终是预防性的。电信诈骗犯罪分子通过电子设备与受害人进行沟通、周旋，受害人很难与其面对面沟通，更难留下对诈骗人的直观印象。同时，VOIP等服务器的运用以及移动终端的快捷操作使各种犯罪记录难以留痕。侦查活动相较于犯罪活动具有滞后性，仅仅依靠犯罪后的追究力度远远不够。此时，预防犯罪更能从源头阻断犯罪，防止诈骗分子得逞。因此，笔者拟以基层公安机关防范行为的青年受众为分析对象，通过了解、分析其防诈意识的形成与否及评价，从而探讨提出防范行为有效性的标准，为未来的司法实践提供建议与方向。

(二)研究方法与过程

本研究的资料、数据等主要通过实地调研以及抽样座谈的方法获取，调研时间集中在2021年7月和8月。在地域选择上，S省处于华东沿海地区，经济发达，随机选定地市县域，更能真实地反映基层公安机关的防范行为对青年受众防范意识与辨别能力的影响。S省J市Y县2021年1-4月发生电信诈骗171起，经济损失达1142.6万余元，其中数额最大为240余万元，个案均额约为6.6万余元。此次调研主要选取Q派出所，其位于城乡交接地段，发案数量多、数额大，具有一定代表性。

在访谈对象选择上：首先，受访人尽最大可能涵盖辖区内不同年龄段的群众。据《新形势下电信网络诈骗治理研究报告(2020年)》显示，受害群体涉及各年龄段，并主要集中在80、90后。不同年龄层级的群众，在欺诈信息的接受、防范意识的形成与加强上存在差异，尽可能囊括18-50岁之间的群众，更具有全面性。其次，受访人需涵盖不同行业。电信诈骗类型多变，具有极强的针对性。例如，针对学生的校园贷、针对企业的退税诈骗、针对公职人员冒充领导干部的诈骗等等。再次，确保受访人受教育程度覆盖不同级别。教育水平异同决定了受众的知识接触面、思维方式的不同，对防范行为的接受度也存在差异。

最终样本选定10人为访谈对象，通过一对一的座谈，重点收集受众接受防范行为前后的心态转变对比，及其对公安机关防范行为的评价(见表一)。为尽可能准确地获取研究内容有关的资料，走访以跟随基层公安机关逐家逐户的方式进行。对于座谈内容的确定主要是通过调研前期对辖区内电信诈骗、基层公安机关防范行为的了解。

表一：访谈对象概况

二、基层公安机关现行防诈手段及其受众评价

自电信诈骗犯罪滋生起，公安机关采取各种举措以严厉打击此类犯罪。现阶段基层公安机关已经将关于防范电信诈骗的走访宣传、短视频推广等作为警务常态工作。但防范行为是否真的提高了受众的辨别能力，是否真的有效？对于这些问题，受众的评价发挥着重要的作用，也决定着未来公安工作发展的方向。

(一)走访宣传

1.走访宣传的基本概况。Q辖区范围大，常驻人口4万余名，但多属于受骗高危人群，如务农人员、家庭妇女、留守青年等。这些人员受教育程度普遍偏低，辨别诈骗信息能力较差。挨家挨户走访宣传，针对受众群体的不同，采用个性化宣传方式，更能提升青年的重视程度。如务农人员对智能手机的使用较少，多数仅用以接听、拨打电话，了解外界信息的能力弱。Q派出所针对常住人口的特点，遵循“村不漏巷、巷不漏户、户不漏人”的原则，民警及辅警深入辖区，对电信诈骗的途径、类型进行详细讲解。在调研期间，共走访20余天，涉及村庄11个，宣传人次达1500余次，主要通过发放手册、讲解同村案例方式进行。通过调研发现：受众对电信诈骗信息了解较少，甚至出现部分受众对何为“电信诈骗”一无所知。

2.受众评价——留守青年防诈意识形成之“利器”。通常理解下，意识是对客观物质世界的反映，将所获信息经过汇总、分析形成思想。信息获取、意识初现、认知形成环环相扣，紧密结合。[6]在辖区内留守务农青年占多数，社会关系较为简单，信息的缺位导致受访者防诈意识形成存在障碍。对于走访宣传的防范手段来说，一对一的形式更具有针对性，能针对不同问题和情景给予个性化的解答。总体来说，受众认为该手段对防诈意识的形成、防诈能力的提升具有显著的效果，成为防电信诈骗的“利器”。

(二)开会培训

1.开会培训的基本概况。随着高等教育的普及，国家工作人员及事业单位中对招聘人员学历水平要求提升。以2021年山东省考为例，职位要求最低学历为本科的，占总人数的73.07%，占总职位数的77.15%。相对较高的学历要求使得公职人员对电信诈骗知识有涉及，但电信诈骗具有手段翻新快的特点，以最短的时间了解最新的诈骗类型尤为必要。除却其本身具有防诈意识，作为国家与百姓的交流媒介，也需切实学习电信诈骗知识，在群众可能存在电信诈骗的情况下，切实发挥阻拦作用。Q派出所利用每周的例会时间，对在职民警、辅警进行培训和学习。除此之外，与镇政府、居委会、银行联合，每周通报警情，集中发布案例以及最新出现的电信诈骗类型、手段,供公职人员学习。

2.受众评价——青年公职人员防诈知识“例行”汲取。能力本位培训理论指出，员工的能力需与其岗位和工作角色相匹配，并且要有一定的知识、技能和判断力作为支撑。[7]基于该理论，青年公职人员对新知识接受速度快，需要定期更新电信诈骗知识，通过“例行”汲取的方式，提升辨别电信诈骗的能力，避免自身及受众落入诈骗圈套。通过调研发现，公职人员受教育程度普遍较高，对国家的政策以及各项举措的理解度、接受度也高，因此在公职人员层面，对开会培训等此类防范手段负面评价极少。

(三)企业宣讲

1.企业宣讲的基本概况。2020年贷款类电信网络诈骗占全部类型的30%。Y县2021年上半年发生一起涉案260余万元的电信诈骗案件，受骗者即为企业财务人员。相较于个人，企业资产可观，一旦涉案损失极大。而且作为企业员工人工基数大，从保洁服务人员到高层管理人员都亟需了解诈骗知识。Q派出所以案为鉴，两月内开展企业防诈宣讲会10余场。

对企业员工进行电信诈骗，可以借用经济学中的“信息不对称理论”进行解释。现阶段网络通信发达，企业公司的相关信息均可通过“天眼查”知晓，而企业员工对实施诈骗者几乎一无所知。企业员工与诈骗者之间的信息鸿沟，极易导致刑事案件的发生。处于弱势的一方需要利用一些手段来缓解或者消除优势一方所利用其所拥有的详尽信息带来的负面影响。[8]在电信诈骗中，企业、员工需要积极学习电信诈骗知识，公安机关需要积极科普相关内容。

2.受众评价——员工电信诈骗的“温馨提醒”。通过调研发现，公安机关在制定企业宣讲计划时，往往将全国范围内相关的案件进行汇总，结合本辖区内的具体情况总结出多发类型、易骗人员，并进行重点标识。在后续的宣传环节，将宣传内容与对象进一步集中。其中宣传内容主要为以下几种诈骗类型：“冒充领导干部诈骗”“贷款诈骗”“交易类诈骗”；重点宣传对象集中在：企业财务人员、具有决策权的中高层管理人员。与此相对应，防范行为效果在这几类人群中较好，在普通员工、临时工中效果较差。

(四)课堂普法

1.课堂普法的基本概况。2020年《中国互联网络发展状况统计调查》指出，我国网民中，使用手机上网的比例为99.7%，其中学生网民高达31.3%。由此可见，学生成为互联网时代的主力军，同时也成为电信网络诈骗的“潜在受害者”。针对学生主体的主流诈骗类型众多，如冒充游戏客服、刷单、校园贷等。青年学生的经济来源主要依靠家庭，加之是非判断能力较弱，当入不敷出时常会寻求其他“赚钱”途径。基于对金钱的渴望，青少年学生的判断会呈现简单化，直接选择信任诈骗实施者。[9]因此，公安机关在进行防电信诈骗宣传时，应将学校作为又一个重要场所。具体主要是通过法治小课堂、班会、电信诈骗知识竞赛等途径进行。在调研期间，正值学校放暑假之时，公安机关灵活变通宣传方式，以教师为中间人，通过微信群、工作群及时宣传。

2.受众评价——防范青少年受骗的“一剂良药”。青少年可塑性强，具有超强的适应性及学习能力。在其未形成成熟心智前，进行法治教育，成效显著。有的同学的微信群、QQ会推送一些刷单兼职的内容，经过普法后，同学们遇到相关情况就会多加思索，不会因为占小便宜盲目上当。

(五)新型手段

在防范电信诈骗过程中，传统手段固然发挥重要作用，但单纯依靠此种手段是不够的，这只是防范征途的第一步。诈骗者在实施电信诈骗时，一旦电话接打成功或潜在受害者主动“上门”，个性化的“私人服务”便已经开始。调研过程中发现，即使一开始受害人保有警惕心理，但诈骗者会利用各种话术消除其戒备心理，影响受骗者的最终判断，最终陷入诈骗圈套。公安机关针对这一特点，也采用了各种新型手段，以防范电信诈骗的发生。

1.大数据研判拦截。电信诈骗在本质上属于可防性犯罪，充分利用新技术新方法能实现有效避免。现代大数据警务平台与电信诈骗的高科技性相对应，使得大数据应用于此类犯罪成为必然趋势。公安机关利用大数据全方位、深层次地掌握犯罪情报，实施密切犯罪追踪，能够有效弥补传统防范手段带来的人力、物力、财力损耗大，效率低的弊端。公安部数据显示，2021年以来，全国拦截诈骗电话6.1亿次，拦截诈骗短信9.1亿条，封堵诈骗网址82.1万个。具体到S市，其反诈中心平均每天受理涉诈预警信息1500余条。

2.断卡行动。2020年10月以来，公安机关联合多部门开展“断卡行动”。此次行动主要目的是通过阻断诈骗分子的银行卡、手机卡来源，彻底斩断其犯罪的念头。断卡行动兼具打击和防范两大功能，一方面打击帮助信息网络犯罪活动，另一方面通过阻断资金通道，预防电信诈骗。2020年10月以来，缴获涉诈电话卡373.3万张，银行卡56.6万张，整治违规行业网点、机构1.8万家。

“两卡”犯罪是电信诈骗犯罪的源头，“实名不识人”的银行卡、手机卡为诈骗分子后续实施诈骗行为提供条件。断卡对防范、打击电信诈骗犯罪具有重大意义，“断卡”等于给骗子“断奶”。[10]情景预防理论指出，通过增加犯罪难度、增大犯罪风险、减少犯罪收益，以减少犯罪分子犯罪的机会。[11]2015年起，Leukfeldt便开始运用该理论研究电信诈骗预防问题。受众对断卡行动虽无直观的感受，但却潜移默化地享受着该项行动带来的财产保护红利。

3.受众评价。传统手段的防范手段呈现出“人对人”特点，而新型手段与此不同，“技术对人”的特点更为突出。大数据拦截、断卡行动远离受众的日常生活，单纯拦截数量、断卡数量的数据公示对受众并不具有实质意义。因此，受众对此类行动的总体评价往往呈中立态度。为防止电信诈骗的多发高发，让受众切实感受到大数据拦截及断卡行动带来的红利，公安部推出了国家反诈中心app，该软件依托大数据直接预警至个人，拦截至个人。

三、公安机关防范行为有效性标准探讨

电信诈骗类型更新换代快，社会危害大，严重扰乱社会经济秩序。公安机关作为社会治安的维护者、违法犯罪的打击者，承担着防范、打击电信诈骗的重任。恩里科·菲利说过，“关于预防犯罪措施的改革，哪怕仅仅进步一小步，也比一部完整的刑法效力高数百倍。”[12]近年来，公安机关也采取了各种手段，以遏制电信诈骗的高发势头，但这些举措是否有效、效果如何，缺少衡量标准。社会预防是一个庞大的体系，受众评价固然为重要一环，但单一要素的评价体系具有片面性。为更好地判断公安机关的防范行为，加强电信诈骗犯罪的预防，有必要构建包含多个要素的“有效性标准”。结合调研发现的问题，以下几项内容纳入评价体系较为适宜。

(一)受众评价

“从群众中来，到群众中去”是公安工作群众路线的基本观点。[13]群众对一项政策的优劣评价决定了政策的生命力及可执行力。将受众评价纳入公安机关防范行为有效性的标准内，使公安工作紧紧围绕群众开展，倾听群众的声音，改进防范政策，以群众喜闻乐见、易于接受的形式防范电信诈骗定会事半功倍。

从受众评价来看，走访宣传、断卡行动、大数据拦截等防范行为均取得了不错的成效，受到公众的拥护及支持。但不可否认，作为评价主体的人，主观性较强，易受外界因素的干扰。如从众心理支配下的否定评价，个人观念基于群体直接或间接的引导，即趋向与多数人保持一致。[14]在调研走访期间，曾出现过类似情况。人群较为密集时，当某人发表“这没啥用，要想贪小便宜还是能被骗”的言论后，他人极易出现附和的现象。同时，受众评价在一定程度上也能体现出受众对诈骗知识的知晓程度与普及程度。评价建立在一定的认知基础上，当缺少认知时，评价无法形成。因此，受众评价可作为有效性的标准之一，与其它标准相结合判断。

(二)国家反诈中心app、金钟罩反诈系统安装率及有效使用情况

国家反诈中心应用软件能够有效预防电信诈骗，具有识别诈骗信息、即时举报等功能。现阶段的警务实践中，走访宣传、课堂普法等都将安装该类app作为主要任务。传统防范手段虽带来受众防诈意识与辨别诈骗能力的提升，但电信诈骗的新手段、新类型层出不穷，受众难以及时有效应对。且在调研中发现，受众在电信诈骗实施过程中的心态往往存在从戒备心理到信任心理的转变。[15]此时，作为客观存在的反诈中心及金钟罩app会发挥极大预防、拦截作用。App的安装率能够侧面反映公安机关在电信诈骗防范中的宣传力度及效果。以S市为例，截止2021年7月，S市安装注册110余万人次，占比13%。从数据显示，公安机关的防电信诈骗工作初见成效，但仍任重道远。不过在调研回访中发现，不少受众安装后闲置现象突出，甚至未注册登陆过。公安机关为寻求高安装率，存在忽视注册的有效性情况。为使公安机关防范工作得到落实，可以将国家反诈中心、金钟罩的安装率作为衡量的初步标准，并在后续进行适时的回访调查，确保app得到有效运用。

(三)电信诈骗案件的刑事发案数量

现代社会依托移动通讯、互联网得以发展。电信诈骗作为一种新型犯罪也成为当前发展最快的刑事犯罪。自公安机关采取严密防控、严厉打击手段后，刑事立案数量总体呈现下降趋势。公安部新闻发布会公布，2021年5月，全国共立电信网络诈骗案件8.46万起，与4月相比下降14.3%，案件多发的趋势得到有效控制。

将电信诈骗刑事立案数量纳入判断公安机关防范行为是否有效的要素具有积极意义。通过刑事发案数量的多少，检验公安机关前期防范工作的成效，发案少说明公安机关的防范有效提升了公众的防诈骗意识及防诈骗能力，而发案多则可能反映出公安机关的工作存在欠缺，需改进更新技术方法。S市上半年，刑事立案4710起，损失3.4亿元，为去年全年的一倍还多，且仍有继续攀升态势。在后续的防控过程中，仍需加大力度，进一步降低电信诈骗案件的发生。需注意的是，部分执法部门存在“选择性立案”的现象，将案值大小作为立案与否的评判标准，在一定程度上造成“犯罪黑数”，以降低刑事立案数量的下降。[16]在电信诈骗打击过程中，需以实绩即无论数额大小均立案的数量作为评判公安机关防范行为有效性的标准，避免形式主义。

经过调研发现，基层公安机关采取的电信诈骗防范行为主要分为传统手段、新型手段以及断卡行动等。传统手段以走访宣传为主，入户走访、开会培训、企业宣讲、课堂普法等方式，以“人对人”提高受众预防意识。新型技术手段依托大数据，通过海量数据对诈骗电话、诈骗短信进行识别、即时预警，拦截防范电信诈骗案件的发生。断卡行动则是公安部联合多部门采取的增加电信诈骗分子诈骗难度的行为，以实现防范目的。从受众评价来看，大多数受众对公安机关的防范行为予以肯定，认为具有针对性，能够根据受众的职业、年龄、受教育程度的不同采取相适的方式，对提高其防诈意识与防诈能力颇有成效。少数受众受群体的影响存在从众心理，轻信其能够避免电信诈骗犯罪，因此认为公安机关的防范行为未能发挥作用。

通过对受众评价进行梳理，初步了解了公安机关采取的各项手段的有效性。单一的要素作为评价指标难免有失偏颇，如公安机关的防范行为存在流于形式的可能性，盲目追求国家反诈中心app和金钟罩反诈系统的安装率，而未注册或开启预警模式等。因此，构建完整的评价体系尤为必要，从受众评价、防电信诈骗app的安装及有效使用率、电信诈骗案件的发案数等综合角度入手，为公安机关后续的电信诈骗防范行为提供指引，督促公安机关进一步履行职责，加强预防，减少电信诈骗案件的发生，守护好人民群众的“钱袋子”。