以整合优化“两链”为路径破解投资审计转型“天花板”

2022-05-19张荀李涛吴涛咸宁市审计局

审计月刊 2022年2期

◆ 张荀李涛吴涛/咸宁市审计局

近年来，咸宁市审计局深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作重要指示精神，锚定“三转”目标，深耕监督主业，探索符合基层实际的转型路径，沿着“围绕项目链部署监督链、围绕监督链优化项目链”这一路径，着力构建一体化全覆盖推进机制，打造“三审融合”工作格局，纠治“三水”顽疾，拧紧“五算”约束，深化大数据分析运用，拓展投资审计监督范围，审计监督质效得到明显提升，既曲线破解了“以审代结”的“天花板”，又避免了“一退了之”后的“放水养鱼”，逐步织密符合咸宁自身发展特点的投资审计监督网，对推动全市公共工程规范有序实施和发展生态向善向好，发挥了良好的作用。

从“单一化”到“一体化”计划全覆盖

为加强投资审计监督工作的全局性谋划和整体性推进，该局编制《政府投资审计三年规划》，将289个总投资202亿元市本级政府投资计划项目，全面纳入三年规划，实行全口径管理，分年滚动覆盖，消除监督盲区。同时在源头上做好监督布局，充分调动外部审计资源，区分国家审计、内部审计、社会审计三个层次，按照投资额5000万元以上、500万元至5000万元、500万元以下，划分为一类、二类、三类项目，实行分类分层监督。一类项目主要由审计机关依照法定程序组织实施审计；二、三类项目一般由建设单位内部审计机构或自行聘请社会中介机构进行审计（报审计机关备案监督），审计机关每年从中安排一定数量进行重点抽审，从而形成国家审计为主导、内部审计为支撑、社会审计为补充的“三位一体”全覆盖推进机制，确保政府投资项目实施到哪里，审计就跟进哪里。

以2021年为例，纳入三年投资审计规划市本级投资计划项目共109个，总投资313791.4万元，其中：纳入审计机关审计计划9个，总投资103555.18万元，占比33%；内部审计计划项目80个，总投资207444万元，占比66.1%；社会中介审计项目20个，总投资2792.22万元，占比0.9%。

从“一审”到“三审融合”多方发力监督

2021年，该局全面启动政府投资审计“三审融合”工作。通过计划管理“三同步”、现场实施“五督导”、日常监督“五备案”，引导内部审计和社会审计积极融入国家审计监督大局，实现国家审计、社会审计、内部审计同频共振、同向而行。在三年规划基础上，进一步编制《审计机关年度审计计划与内部审计计划衔接表》，经过充分征求意见和沟通论证后，确定好两个计划的组织方式、实施时间、审计范围、审计方式等，印发给相关单位作为内审计划编制依据，指导内审单位编制与审计机关相互衔接、互为补充的内审计划，并报审计部门备案，实现内部审计与审计机关“计划编制同步、计划实施同步、计划结果同步”。

在计划实施过程中，加强计划执行、审计方案、问题定性、审计报告、问题整改“五督导”。采取同步开展项目审计、以审代培等方式，编制印发《内部审计操作规程》《投资审计工作方案》等，实现在审计现场或同步实施过程中，及时对内部审计进行指导和监督；设立“内审指导专员”，一对一指导和规范政府投资内部审计程序，增强国家审计与内部审计互补性、贯通性、融合性，促进被审单位提高自查自纠和风险防控能力，使内部审计工作保持良好生命力，实现信息互通、成果共享，扩大审计监督效应。每年内部审计单位按照“五备案”要求，将本年度内审或社会中介审计项目计划、审计方案、审计报告、整改报告、工作总结报送审计部门进行备案监督。该局根据情况进行重点抽查、核查，必要时纳入年度审计计划安排，通过开展审计和专项调查的方式，对内部审计和社会审计开展情况进行监督评价。

同时，优化社会中介审计采购方式，采用按时、按件、按量等多种计价方式，采取委托审计、外包业务、借用人员、确定服务期、专家咨询等途径，公开招标购买社会审计服务，让社会中介机构多途径多方位参与国家审计和内部审计，加强社会审计结果转化运用，坚持问题导向、结果导向，通过对社会审计结果复核分析，贯通运用好社会中介审计结果，节约审计成本，提高审计效率。

截至2021年11月底，内部审计和社会中介已完成审计并报备监督项目共43个，总投资34642.02万元，其中：内部审计33个，总投资33229.86万元；社会中介审计10个，总投资1412.16万元。

从“一算”向“五算”追溯延伸

“五算”即估算、概算、预算、结算、决算，是工程造价的核心内容。自2020年起，该局有计划地加大了政府投资项目工程结算监督处理力度，将审计监督链条向工程结算的“两头”追溯延伸，实现审计监督重点从后端前移，通过关注和分析工程“五算”环节的合理性、合规性、真实性，倒逼拧紧工程“五算”，助力扣好工程建设“第一颗扣子”，促进公共工程管理精细化。通过审计揭示了一些政府投资项目存在的前期论证不深不足、中期管理缺失缺位、后期决算失真失实等问题。

一是概（估）算不深不足，投资控制失灵。项目概（估）算是政府投资计划管理的“第一颗扣子”，既是考核工程成本、编制招投标文件、签订承包合同和编制施工计划的重要依据，也是项目绩效评价的重要参考指标。通过审计发现，有的项目可研阶段调整了投资规模，但投资估算未作相应调整，也未按规定编制项目初步设计及概算，投资控制功能缺失，造成项目实际投资超概算；有的项目在建设资金来源尚未完全落实到位就上马建设，导致工程完工后无资金支付工程款。如：某项目立项批复总建筑面积7000余平方米，预计投资1800余万元，项目可研批复总建筑面积9000余平方米，较立项批复增加2000余平方米，但投资估算仍为1800万元，且在项目可研批复之后未按规定办理项目初步设计，投资控制流于形式，超估算投资500多万元；某绿化工程项目采用核准制方式实施，核准工程总投资2亿元，资金来源为自筹，由于项目前期未就资金供给方案进行充分论证，仅将一份意向性战略框架协议作为资金来源，项目实施后因战略框架协议未实施，建设资金来源落空，造成工程竣工后长期拖欠工程款。

二是预算漏编虚编，计划约束失力。项目预算是考核工程成本、编制招投标文件、签订承包合同和编制施工计划的重要依据。预算编制不准确，直接影响工程结算的质量。审计发现，有的项目不重视预算编制，存在明显的漏编或虚编预算问题。如：某道路工程由于招标控制价文件中部分项目组价存在漏项、低套工程定额、材料价格过低等问题，造成工程结算价超过招标控制价，给后期工程结算留下争议。

三是工程造价“注水”，结算脱节失控。工程结算是确定工程最终造价的依据，是项目竣工决算的重要组成部分。审计发现，由于建设单位项目管理缺位、造价审核责任缺失，导致工程结算不准确，多计多付工程价款。如：某房建项目通过重复多报工程量、土建工程多计工程量、错套高套定额等方式，虚报多计的投资额占工程直接投资总额25.5%。

四是竣工决算失实，国资价值失真。竣工决算是核定固定资产价值，办理交付使用的最终依据。审计发现，由于建设单位将不应列入项目决算的成本费用列入决算，甚至虚列成本费用，导致决算严重失实，不能真实反映政府投资项目固定资产价值，后期一旦办理产权登记移交或者资产划转等，很可能对财政资金安全和国有资产保值增值埋下隐患。如：某房建项目决算总金额中虚列房屋拆迁成本费用金额占决算数的10.05%。

从“一水”到“三水”顽疾一体纠治

近几年，该局对13个政府投资项目工程造价“注水”情况进行审计综合分析发现，工程造价虚报率平均为20%，最高达50%，涉及总金额1.3亿元，施工单位恶意“注水”现象突出。时任市长王远鹤对审计部门报送的《13个项目工程造价“注水”达1.3亿》审计专报专门作出批示：“此类问题多年纠而未治，仍然比较突出，要引起高度重视。”

为落实市长批示精神，从源头解决工程结算领域存在的恶意“注水”顽疾，该局在政府投资项目审计过程中，强化对建设管理“划水”、工程造价“注水”、中介组织“放水”一体监督处理力度，重点揭示一批建设单位合同签订、工程款支付、造价审核、竣工验收“四关”把关不严，建设管理“划水”等问题，如违背招标文件规定签订工程施工合同，未按合同支付款项或将款项直接支付个人，违规变更设计或工程签证审核责任缺失，对未实施或少实施的建设内容予以竣工验收等。有的施工单位未按设计图纸施工、偷工减料，或虚报施工内容、高套材料价格，存在明显的工程造价恶意“注水”现象；有的工程监理单位和造价咨询机构怠于履责，对虚假工程量予以“背书”，有的中介机构对工程结算审核敷衍了事，对明显虚增的工程量应核减未核减，存在“放水”现象。

该局向市委市政府报送了《纠治“三水”顽疾，压实“三方”责任》的审计要情专报，时任市长王远鹤再次作出批示：“要求相关职能部门要认真整改，监管部门要履行监督之责，分管的政府领导要加强督办整改和建章立制工作，纪委监委对违纪违法行为要进行核查处理。”该局严格区分建设单位、施工单位、社会中介机构责任，依法依规提出处理意见，责令整改，调减多计工程款11595.2万元，追回多付工程款393.87万元，向行业主管部门等移交问题线索14个。14家单位向审计部门反馈了审计查出问题整改情况，并构建长效机制，相继出台了《咸宁高新区政府投资项目建设管理办法》《咸宁市住房和城乡建设局政府投资建设工程项目内部审计暂行办法》等内控制度，取得了较好的效果。

从“皮尺审计”向大数据审计深化拓展

在审计技术方法上，该局经历了由“皮尺审计”向GPS、地质雷达等新技术设备的应用转型，而大数据审计分析应用一直是投资审计的空白和短板。2020年以来，该局积极探索大数据分析方法在公共投资审计领域的运用，在政府投资项目审计中重点关注征地拆迁、保障房项目建设和政策措施落实、财政资金拨付和使用、工程招投标等方面问题，充分发挥投资审计专业和大数据分析优势，取得了一定效果。

以2020年为例，在全省招投标专项审计调查基础上，该局对市公共资源交易云平台进行了审计，重点围绕招投标环节开展数据分析运用。分析思路如下：一是对专家评委的身份、年龄、工作单位真实性进行审计，重点关注评委伪造工作单位信息、绕开回避制度参与评标情况；二是对招标行为的审计，主要分析未取得项目审批先招标、达到公开招标规模而未公开招标等问题；三是对异常投标行为的审计，主要通过分析投标人以最高价中标、中标率异常高或者低的情况，为查处系统性、长期性的围串标活动以及假借他人资质参与投标等违法行为确定审计重点；四是对交易云平台的保证金管理情况进行审计，检查是否按照规定及时退还投标保证金，促进“放、管、服”政策落地见效。数据分析发现，有47名专家登记年龄与身份证年龄不符，经核实，部分为录入时将出生日期填写为登记日期，部分涉嫌虚报年龄；有55名年龄超限的专家评委参与评标184人次；243名评委登记单位与公积金缴存单位不符；有33个项目没有项目批准文件即实施了招标，73个应公开招标项目为非公开招标；保证金未退还等。该局将相关情况向主管单位反映，主管单位对专家库进行了清理，对300余名不符合条件的专家予以清退；对招投标管理程序予以重新完善；对未及时退还的保证金予以清退。

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