新形势下中国恐怖袭击应急准备能力评估

武连全

(中国刑事警察学院警务指挥战术系， 沈阳 110854)

国际恐怖主义活动仍然处于活跃期，对中国境内恐怖分子的刺激和示范效应不容低估，反恐形势依然严峻复杂，影响社会稳定的不利因素将长期存在[1]。历史经验和教训反复表明，反恐怖斗争必须始终箭在弦上、任重而道远。应急准备是重点场所为有效应对突发事件而事先采取的各种措施总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训、演练等准备工作[2]，是有效制止突发恐怖事件，打击恐怖犯罪，降低人员伤亡，较少财产损失的重要保障。新形势下，依据应急管理理论，科学开展恐怖袭击应急准备研究，实现重点场所恐怖袭击应急响应能力的快速评估，使其成为各地反恐工作的“晴雨表”和“预警器”[3]，辅助相关部门工作决策具有重要的指导意义。

现有研究中，有关场所安全评估的研究主要集中在轨道交通、化工、电力、燃气等基础能源设施的风险评估方面，以及重点场所应对突发自然灾害、重大疫情、安全事故的应急能力评估方面。在场所风险评估方面，张静萱等[4]通过熵权可拓物元模型提出了一种轨道交通线网运营安全评价的方法；严淳鳀等[5]结合风险矩阵法和层次分析法，确定了深水测试作业风险评估指标，各指标发生风险的严重程度以及相对权重值，通过计算深水气井测试作业的风险度得到对测试作业风险等级的划分。在场所应急能力评估方面，冯云晓等[6]基于“情景-任务-能力”的规划分析过程，结合应急管理全生命周期，构建出危险化学品事故应急准备能力评估指标体系，运用序关系分析法对评估指标赋予权重；尹鑫伟等[7]针对企业应急准备能力提出了一种基于前景理论(prospect theory，PT) 与信息熵(information entropy，IE) 的评价模型，并设计了企业生产安全事故应急准备能力评价体系；易俊华[8]针对瓦斯事故发生的原理和特点，提出事故发生后现场救援的技术决策和应急处置方法，构建出瓦斯事故应急能力评估指标体系；张立国等[9]结合核电厂营运单位的应急准备工作和核安全监管部门的监管机制与日常监督检查工作，建立了一套核电厂营运单位应急响应能力评估方法；韩心星[10]从应急预防、应急准备、应急响应、应急恢复4个阶段梳理得出一般企业的应急能力评估指标体系，采用交叉影响分析法和解释结构模型法对企业的应急情景进行构建和推演。

恐怖袭击是以不同场所为目标，使用砍杀、爆炸、冲撞、枪击、纵火、投毒等手段，由恐怖分子制造的，侵害人身安全、损坏设施设备、破坏社会秩序的重大突发事件[11]。现有针对场所的安全评估多以风险评估，以及场所应对突发自然灾害、安全事故、重大疫情的应急能力评估，有关场所应对恐怖袭击的应急准备能力评估几乎没有。一方面，不利于中国恐怖犯罪理论的研究与探索；另一方面，导致国内反恐应急处置工作缺乏科学的标准指导，各地恐怖袭击应急准备建设水平不一，应急处置能力层次不齐。鉴于此，结合中国恐怖袭击的特点及变化趋势，以反恐实战需求为导向，依据“情景-任务-能力”规划分析理论，德尔菲专家咨询法，构建恐怖袭击应急准备能力评估指标体系，利用层次分析法确定指标权重，以A市某重点场所为例进行应用验证，为各地开展反恐应急准备工作提供参考。

1 评估指标体系构建

1.1 “情景-任务-能力”方法

在国家层面，以“重大突发事件情景”引导的应急准备成为西方国家开展应急工作的标准化方法[12]。“情景-任务-能力”是对应急过程的一种规划分析过程，是应急管理全过程中实施科学规划的一种技术方法[13-14]。在情景构建过程中首先对过去十年中国的95起恐怖袭击案例进行统计，利用数据定量分析得出中国恐怖袭击的特点和变化趋势，以此为依据构建出未来5种可能的恐怖袭击情景；其次，结合典型案例的应对处置过程，总结需要执行的应急准备通用性任务清单；最后，对照需要完成的任务得出应该具备的应急准备能力，进行必要的合并和规范化处理，最终得到恐怖袭击应急准备能力清单。

1.2 恐怖袭击情景构建

在深入挖掘分析国内95起恐怖袭击案例的基础上，结合国际形势得出近年来我国恐怖活动逐渐呈现袭击目标郊区偏远化、袭击手段简易科技化、袭击方式军事战术化、作案人员隐蔽家族化、作案组合小型独狼化、袭击时间全天夜间化等新特点和新趋势，据此将未来5种恐怖袭击情景设计为以人员密集场所为目标的小组合砍杀类袭击；以偏远基础设施为目标的夜间偷袭；以国家能源储备基地为目标的“低慢小”无人机袭扰；以人员密集建筑综合体为目标的生物试剂类袭击；以政府机关单位为目标的车辆冲撞类复合袭击。

1.3 应急准备任务划分

尽管不同的恐怖袭击在袭击场所、手段、方式、时间等因素上不尽相同，但恐怖袭击的直接目的具有相似性，即制造人员伤亡、设备损坏、财产损失，以及社会影响，应急准备则是在预防、准备、响应、恢复等环节尽量减少袭击造成的损失和影响，因此，应急准备能力具有一定的通用性。此处以针对人员密集场所为目标的小组合砍杀袭击情景为例，选取2017年中国某地2·14案件，针对不同参与主体应急处置和响应过程进行深入分析，最终将恐怖袭击应急准备能力划分为“群众自防自救”“警察快速到达”“警察高效处置”“多部门响应恢复”4个任务阶段，如表1所示。

1.4 应急准备能力评估指标构建

对恐怖袭击情景构建和任务划分的最终目的是建立应急准备能力体系，围绕人员密集场所的案发及处置过程分析，构建出自防自救、快速到达、高效处置、响应恢复的4个任务阶段，4个阶段在应对处置过程上具有一致性，目的是为了减小人员伤亡和财产损失、控制事件后果影响范围，评价内容涵盖了应急管理的组织体制、应急预案、应急指挥、应急保障等多个方面，其主要影响因素有人力、物力、技术和管理[12]。基于此，在2·14案件分析的基础上，以4个任务阶段为导向，深入分析得到应急准备能力的详细清单，为了使评估指标更加科学、合理，具有可操作性，指标内容借鉴了新疆反恐工作中社会面防控的部分指标，在进行必要的筛选和规范化处理后形成初级指标体系。再通过德尔菲专家咨询法针对初级指标体系进行专家筛选，借助国家重点研发项目推进实施的机会，选取来自北京、上海、新疆、辽宁等地的9名专家作为函询对象，专家选取标准为应急、反恐、治安等领域，通过电子邮件的方式经过3轮函询修改，最终构建完成4个一级指标，10个二级指标，49个三级指标的评估指标体系。

表1 应急准备任务划分Table 1 Division of emergency preparedness tasks

1.5 指标权重的确定

借助李克特量表，设计指标权重系数调查问卷，邀请北京、上海、新疆的3位应急管理专家召开项目论证会，针对指标体系进行解释说明和现场填写，确保指标权重的一致性问题。在回收问卷的基础上，依据专家权重打分，运用层次分析法，建立递阶层次结构和判断矩阵，计算判断矩阵的最大特征根、构造特征矩阵，并进行一致性检验。此处以二级指标B3监测预警能力指标为例，计算结果如表2所示。

表2 监测预警能力指标判断矩阵Table 2 Judgment matrix of monitoring and early warning capability index

依据全部判断矩阵的计算结果，最终得出恐怖袭击应急准备能力评估指标权重，如表3所示。

1.6 指标的解释与评分

指标解释以二级指标B3为例，危险监测预警能力是指挥中心通过部署在重点场所区域的视频监控系统、物品安检系统、人脸识别系统、图像采集系统、雷达扫描系统等，实时监测现场情况，借助人工智能技术主动发现危险，并快速预警的能力，该二级指标有C11～C155个三级指标组成。

评分采用百分制，方法参考了国际安全评级体系(international safety rating system，ISRS)相关理论，采用专业判断类问题、部分与全部类问题，以及时间、频次等定量问题，问题采取五级评分标准。以三级指标C11为例，结合当前国内防控现状，重点人员监测预警能力指标在系统实现上具有不同的难易程度和创新性，指标设计具有一定的递进层次性，条件从易到难排序，采用部分与全部类问题。该指标评分问题设计为：A满足涉恐重点人员监测预警，60分；B满足刑事犯罪在逃人员监测预警，10分；C 满足维稳重点关注人员监测预警，10分；D满足刑满释放重点关注人员监测预警，10分；E满足其他治安重点关注人员监测预警，10分。

1.7 指标的评分计算

针对三级指标进行评分计算，如果每个三级指标均有R个专家进行独立评分，具体分值记为P1,P2,…,PR，则某三级指标得分SC计算公式为

(1)

若某二级指标包含K个三级指标，分值记为SC1,SC2,…,SCK，得分SB计算公式为

表3 指标体系权重Table 3 Weight of index system

(2)

式(2)中：W3i为三级指标权重。

若某个一级指标包含L个二级指标，具体分值记为SB1,SB2,…,SBL，则得分SA计算公式为

(3)

式(3)中：W2i为二级指标权重。

若目标S包含N个一级指标，N个一级指标的具体分值记为SA1,SA2,…,SAN，则得分S计算公式为

(4)

式(4)中：W1i为二级指标权重。

1.8 评估等级的确定

结合中国反恐实战工作，借鉴相关研究，将恐怖袭击应急准备能力评估等级设定为：当S≥90时，代表该项能力优秀，主要指标能够很好地满足要求；当70≤S<90，表示该项能力良好，其主要指标可以较好地满足要求，少数指标存在不足[13]；当60≤S<70，则表示该项能力合格，其主要指标满足基本要求，但存在较大隐患；若S<60，则表示该项能力不合格，其主要指标不能满足基本要求，并存在重大隐患。

2 案例分析

2.1 A市某高压变电站情况

A市地处中国北方，经济、文化比较发达，商业圈多，交通枢纽复杂、居住密度大，城市内部重要基础设施、地标性建筑物、重点单位场所数量较多。某高压变电站为A市的电力供应中心站，是北方电网的重要枢纽，也是连接临近省份电网的重要节点，该场所位于A市东部，距市中心X千米，地处偏远，属于典型的偏远区域重点防护场所，针对该场所的应急准备能力进行客观评估，发现问题与不足，是A市的一项重要工作。

2.2 数据采集与处理

通过电话咨询和现场座谈的方式，针对A市某电站场所，公安大数据中心、反恐、治安、巡警、特警、刑侦，以及消防、急救、水电等部门开展广泛调研，获取电站和相关职能部门在安全防范、应急处置机制、应急队伍建设、技术设备保障等方面的数据，整理形成评估基础材料，为专家组评分提供依据。

围绕三级指标设计评分问题，完成指标评分专家问卷，通过信效度检验后，邀请以上9名专家参加会议，在做好保密工作的基础上，将某电站场所和A市相关职能部门的评估基础材料提供给专家组，在现场讲解和互动下，确保专家组充分了解评估材料，现场填写、回收专家调查问卷9份。通过SPSS软件针对数据进行整理运算，最终得到各级评估指标得分。

2.3 数据分析

二级指标得分如图1所示， 可以看出得分主要分为3个层次，攻坚处置能力和部门协同能力在80分以上，接近优秀；场所处置能力、接警派警能力、现场指挥能力、部门联动能力在70分上下，处于良好；场所防范能力、监测预警能力、出警到达能力、先期打击能力在60～67分，处于及格水平。

一级指标得分如图2所示，分别为自防自救能力66.5分，快速到达能力65.2分，高效处置能力75.4分，快速恢复能力79.2分。最终该电站场所恐怖袭击应急准备能力S得分为70.8分。可以看出，该电站场所整体应急准备能力良好，其中高效处置能力和快速恢复能力较好，自防自救和快速到达能力处于及格水平。由于篇幅受限，此处仅以一级指标和二级指标为例进行结果统计与分析，三级指标的具体数据不再列举。

图1 应急准备能力二级指标得分Fig.1 Score of secondary indicators

图2 应急准备能力一级指标得分Fig.2 Score of primary indicators

2.4 评估结果

结合数据分析，A市某变电站恐怖袭击应急准备能力良好，但各指标之间分值差距较大，有些指标存在严重不足，根据木桶效应，这些指标严重制约了整体应急处置水平，为场所安全带来较大隐患。

(1)自防自救能力处于及格水平。其中，安保人员和安防装备不足问题比较突出；“低慢小”无人机袭扰作为场所的直接威胁，其反制装备短缺；车辆防撞系统、一键报警系统等技术防范能力存在缺陷，为场所安全带来隐患。

(2)快速到达能力处于及格水平。其中，可疑物品监测预警系统是易燃、易爆、生化、剧毒等可疑物品的快速监测预警能力，存在不足；“低慢小”无人机袭扰作为该类场所的现实隐患，其监测预警能力和联动处置能力明显不足；场所地处偏远，在警力布控和快速出警方面存在不足，严重影响公安机关的响应速度。

(3)高效处置能力处于良好水平。其中，攻坚处置能力水平较高，该地特警武警队伍建设较好；现场指挥能力在指挥人员和通信装备保障方面较好，但实战演练和反恐指挥培训严重不足；先期打击能力处于及格水平，工训矛盾下，基层接处警单元普遍缺乏必要的实战培训，无法有效满足恐怖袭击高强度的对抗需求。

(4)响应恢复能力整体处于良好水平。其中，反恐、刑侦、治安、技侦、国保等部门的联动能力较好，处置人员和装备保障较好，但预案建设和反恐演练存在不足；消防、急救等部门协同能力较好，尤其是消防救援部门，在应急响应机制、处置预案、实战演练等方面比较完善。

3 结论

(1)依据“情景-任务-能力”方法构建出恐怖袭击应急准备能力评估指标体系，包含自防自救能力等4个一级指标，场所防范能力等10个二级指标，一键报警系统等49个三级指标。

(2)针对A市某高压变电站开展应用验证，结果表明该电站整体应急准备能力良好，但二级指标中场所防范能力、监测预警能力、出警到达能力、先期打击能力存在短板，需要引起重视。建议A市增加大数据、人工智能、无人机等新技术新装备在反恐领域的投入，推进反恐情指行一体化平台建设运行，助推反恐工作信息化转型。同时加强场所自防自救工作建设，提升偏远场所的自我防范能力。

(3)A市某高压变电站与商业区、交通枢纽、政治核心区等场所不同，属于地处偏远的基础设施类场所，评估结果很好地反映出A市偏远区域重点场所的防控现状，如果针对不同城市间的同类场所横向评估对比，本指标体系亦适用。但如果针对A市其他类场所进行评估比较，如人流密集的商业区、交通枢纽、党政机关等，指标体系则需要做出适当调整。