从区委到省委：中共地方一级组织体系演变考论（1921—1927）*

张 欢

中国近代政党制度受国外政党政治影响而逐步生成与演变而来，政党性质与职能体现在组织体系建制与构造方式之中。中国政党制度演变历程中，中国共产党的成立改变了清末民初学习英美政党体制轨迹，马克思主义政党开始影响并主导中国政治的走向与发展。在这一过程中，中国共产党早期地方组织体系也有一个演变历程。1921年至1927年，中共地方最高层管理机构经历了从党小组、区委到省委的发展轨迹。中国共产党一方面通过组织体系建设逐渐成为一个严密的马克思主义政党，另一方面借助组织体系实现马克思主义和工人阶级、农民阶级的有机结合。

其中，中共区委制度是指中共中央在地方设立区委员会统辖该地区各级党组织、开展党务工作的组织制度。中共五大后，省委取代区委，成为中共在地方一级管理机构。中共省委制度指中共中央按照中国固有的行政区划层级在各省设置省委员会，统辖所属县市区各级党部。这一变化对于中共地方组织体系发展与完善发挥着关键性的作用。有学者指出省委制度“是中共组织制度网络中极为关键的一环”，“这绝不仅仅是名称的改变”，而是“中共组织体系内区域管理制度的重大改革和改善”。(1)翁有为：《土地革命战争时期中共省委的创设与运用》，《中共党史研究》2020年第5期，第63页。中共组织体系由省、县制度代替区、地制是中共组织“正规化发展的结果”。(2)翁有为：《民主革命时期中共“地委”组织考论》，《史学月刊》2003年第12期，第59页。学界已关注到中共早期地方组织体系演变历程、省委创设原因、中共区域管理制度转变等问题，但这些问题的复杂性与丰富性仍有较大研究空间。因此，本文在前人研究基础上对上述问题作进一步探讨。

一、中共早期地方组织体系初创

清末民初，中国逐步建立起现代政党制度。受传统会党思想影响，兴中会设置了总会与分会。1905年同盟会在东京设立本部，国内设立五个支部，国外四个支部。支部长由总理指任，本部和各支部下设分会，会长公举。(3)章开沅主编：《辛亥革命辞典》，武汉：武汉出版社，2011年，第56页。1912年国民党机关分为本部、交通部、支部与分部。本部设在首都，统辖各交通部与分部；交通部直隶于本部，设在省会外的各商埠；支部设在省会（或满千人以上的外国要地），综理全省党务，并监督分部；分部设在各府厅州县，隶属于该省支部。(4)《国民党规约》，《国民》1913年第1期，第2页。北洋政府时期，中国建立起议会政党制度。这种制度主要是学习英美议会政党政治，侧重吸纳各界精英入党，在组织建构上分为本部与支部。

由“会”到“部”是中国政党组织结构从传统会党向近代政党转型的特征之一。“支部”“分部”等词汇在中国传统典籍中有运用，但多用于古音韵与目录学分类，并不指代政治组织或社会组织的基层机构。同盟会、国民党以“部”作为组织建构是受日本影响。这种组织体系也影响了民初政党的组织建设。

1920年，在苏俄和共产国际帮助下，中国共产党早期组织先后在上海、北京、汉口、长沙等地建立。这些早期组织成立过程，据李达回忆是“由陈独秀函约李大钊在北平组织，王乐平在济南组织，陈公博在广州组织，毛泽东在长沙组织，张申府在法国组织，施存统在东京组织，武汉的组织是李汉俊自己回去组织的。”因此，李达指出“上海的组织事实上成为一个总部，而各地的组织是支部了。”(5)李达：《党的一大前后》，《李达文集》（第4册），北京：北京人民出版社，1988年，第2页。事实上，上海组织与各地组织之间并不是严格的组织体系，更多是一种同时期成立的党小组关系，即苏俄帮助下设立的“革命局”。(6)张秋实：《中国共产党早期组织形态的演变》，《北京党史》2016年第4期，第18页。据维经斯基给俄共中央西伯利亚局东方民族处的信中内容可知，其“在这里逗留期间的工作成果是：在上海成立了革命局”，主要任务是“在中国各工业城市建立与上海局相类似的局，然后借助于局代表会议把工作集中起来”。(7)《维经斯基给俄共（布）中央西伯利亚局东方民族处的信》（1920年8月17日），中共中央党史研究室第一研究部译：《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，北京：北京图书馆出版社，1997年，第31—32页。

这些早期组织之间尚没有严格意义上的组织隶属关系，但因上海是发起者，具有中心影响力是自然的。共产国际在华代表利金在致共产国际执委会远东部报告中指出，1920年春共产国际开始在华工作，主要是“依靠最有觉悟的工人建立共产主义小组，然后它们联合起来组成中国共产党”，“上海被选做工作的中心”。“这种状况保持至今，在中国的许多地方都有共产主义小组，与上海共产主义小组有组织上的联系，上海小组被认为是中国共产主义组织中央局”。上海之所以被选做工作的中心，利金解释为“上海小组具有领导作用，不仅因为它是中心组，而且也因为有陈独秀同志参加”。(8)《利金就在华工作情况给共产国际执行会远东部的报告》（1922年5月20日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第86—88页。

1921年7月23日，各地党小组12名正式代表以及受陈独秀指派的包惠僧、共产国际代表马林和尼克尔斯基等15人在上海召开中国共产党第一次代表大会。(9)金冲及：《中共一大代表究竟是多少人》，《中共党史研究》2020年第5期，第98页。此次会议通过《中国共产党第一个纲领》。其中规定“凡有党员五人以上的地方，应成立委员会”，超过十人的设财务委员、组织委员和宣传委员各一人，超过三十人，则“从委员会的委员中选出一个执行委员会”。“委员会的党员人数超过五百，或同一地方设有五个委员会时，应由全国代表会议委派十人组成执行委员会”。如果条件没有达到，则“成立临时中央执行委员会”。(10)《中国共产党第一个纲领》，中央档案馆：《中共中央文件选集》（第1册），北京：中共中央党校出版社，1989年，第4页。中国共产党第一次代表大会并没有明确这些组织的体系关系，对超过三十人选出的执行委员会地位、临时中央执行委员会作用等问题并未解释清楚。不过这些为后来中共组织体系发展提供了依据。

中共一大未能建立起组织体系或与此时组织规模小有着直接关系。利金在共产国际报告中提到“在中国没有这样的统一的党，其领导权可以集中在中央局的一位全权代表手中。在中国，有一些正在探索前进的地方共产主义小组，至少在北京、上海和广州的三个共产主义小组中，完全有必要设东方部的全权代表”。据此可知，由于规模小与人数较少，此时共产国际未将中共视为一个全国规模的政党，只是将其看做共产主义小组。同时，利金提出“中国目前的形势把对我们小组工作的组织改革问题提到了首位”，建议将中央局迁往广州。(11)《利金就在华工作情况给共产国际执行会远东部的报告》（1922年5月20日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第95—96页。这说明了建党之初中共并未建立起自上而下的组织体系。中央局所在地是从工作重心角度出发考虑，可以根据工作方向转移。

1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会则对组织体系问题十分重视，通过了《关于共产党的组织章程决议案》和《中国共产党章程》。议决案将组织问题与“到群众中去”作为中共“不能忘了两个重大的律”，并解释道“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”。为此，中共二大确定了相应的原则，即“自中央机关以至小团体的基本组织要有严密系统才免得乌合的状态，要有集权精神与铁似的纪律，才免得安那其的状态”。(12)《关于共产党的组织章程议决案》（1922 年7 月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），北京：中共党史出版社，2000年，第13页。《中国共产党章程》规定“如各组所在地尚无地方支部时，则由区执行委员会指定隶属邻近之支部或直隶区执行委员会；未有区执行委员会之地方，则直接受中央执行委员会之指挥监督”。(13)《中国共产党章程（1922年7月）》，中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第14页。据此，党的组织体系分为小组、地方支部、区执行委员会与中央执行委员会。

由此可知，中共已初步建立起“中央−区委−支部−小组”四级组织体系。显然，区委是中共地方组织体系的最高层级。但由于中共早期党员较少，组织体系不完善，并未严格按照中央−区委−地方支部−党小组的等级划分，还存在一些直辖中央的党组织。

二、区委制度推行及其发展

目前限于史料，区委具体创设时间并不清楚。1921年11月，中国共产党中央局下发关于建立与发展党团工会组织及宣传工作的通告。根据该通告下达对象是“通告各区之事”，加之其内容有中央局决定“上海北京广州武汉长沙五区早在本年内，至迟亦须于明年七月开大会前，都能得同志三十人成立区执行委员会，以便开大会时能够依党纲成立正式中央执行委员会”等规定。(14)《中国共产党中央局通告》（1921年11月），《中共中央文件选集》（第1册），第26页。据此可知，区执行委员会已经存在。所依据的标准正是中共一大纲领的规定，即地方党员超过三十人则从委员会的委员中选出一个执行委员会。

1923年中共三大进一步完善组织体系。此次会议通过的《中国共产党第一次修正章程》对中共组织体系进行了明确规定。

第一，确立自上而下的组织体系。其中规定“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员五人至十人均得成立一小组，每组公推一人为组长，隶属地方支部，不满五人之处，亦当有组织，公推书记一人，属于附近之区或直接属于中央。如各组所在地尚无地方支部时，则由区执行委员会直辖之，未有区执行委员会之处，则由中央直辖”。这一规定正式确定了“小组−支部−区委−中央”四级的组织体系。当然，也存在部分不设区的三级组织。即“未有区执行委员会之地方，则由中央执行委员会直接派员召集组织该地方执行委员会，直接隶属中央”。

第二，区委制度设置。该章程对于区委有明确规定，“各区有两个地方执行委员会以上，中央执行委员会认为有组织区执行委员会必要时，即派员到该区召集区代表会，由该代表会推举五人组织该区执行委员会”。此外，“中央执行委员会认为必要时，得委托一个地方执行委员会暂时代行区执行委员会之职权。区之范围，中央执行委员会规定并随时变更”。同时规定“区执行委员会所在地，得以区执行委员会代行该地方执行委员会之职权”。

第三，区委的权限。在这个体系中，区委处于承上启下的关键位置。区委在中共中央的直接领导下负责建立下级党组织。根据《中国共产党第一次修正章程》可知，“一地方有十人以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会，由该会推举三人组织该地方执行委员会，并推举候补委员三人”。(15)《中国共产党第一次修正章程》（1923年6月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第21—22页。

区委制度建立对加强中共组织体系的联系起到重要作用。利金称赞“中共中央同地方党组织的联系，技术上的困难最少，进行得令人满意。在中央开展的全国性运动中，做到了行动上的完全一致，也就是地方组织必须服从中央的指令”。(16)《利金就在华工作情况给共产国际执行会远东部的报告》（1922年5月20日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第83页。

事实上，中共二大对于组织体系的重视与建设改变了共产国际驻华代表对中共的定性与认识。1922年8月，维经斯基则改变利金认为中共只是共产主义小组的定性，而是称赞中共“你们的组织已开始走出马克思主义小组状态，并作为一个政治组织而站立起来”。(17)《维经斯基给中共中央的信》（1922 年8 月），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第117页。这表明，区委制度的建立标志着中共建立起自上而下的组织体系，从而改变初期中央局与地方小组这种松散的组织结构，为中共开展工作提供了组织基础与制度保障。

中共创建初期，党员规模有限，且分布不均。基于这一现实出发，中共地方组织体系有一定灵活性，可随着地方组织力量发展不断进行调整。除了一些特殊或临时性的组织外，主要有以下几点制度性补充。

第一，地委位置凸显。中共地委设置是与部分地区不具备设置区委的条件有关。1922年二大时期，中共中央对地方执行委员会有所规定，“一地方有两个支部以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会，由该会推举三人组织该地方执行委员会”，“未有区执行委员会之地方，则由中央执行委员会直接派员召集组织该地方执行委员会，直接隶属中央”。(18)《中国共产党章程》（1922年7月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第15页。

1924年5月，中共扩大执行委员会对组织问题进行了详细报告。该报告称“湖北区取消后，汉口武昌两地方均直隶中央，惟武昌地方同志极其涣散，至今中央尚未接到地委改选报告；上海区取消后，上海南京两地方及杭州组均直隶中央；广东区本只广州一地方，亦无设区之必要。将成立之组为香港与青岛，可由中央委任广州济南地方就近指挥”。(19)《中央局报告》（1924年5月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第40页。从内容可知，地委是在地方“无设区之必要”的情况下成立的组织，在中共组织体系中次于区委。但实际情况并不如此。据1926年中共中央党务统计可知，在没有设置区委的地方，地委与区委层级相等。不过，地委在党员人数上明显少于大多数区委人数规模。(20)《中央局报告——党在各方面工作发展情形》（1926年9月20日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第100页。

第二，随着党员人数增加，中共组织建设日益加强。在区委制度之下，又设置有部委员会。以上海为例，除了南京、杭州、宁波三个地委之外，上海区委另创设部委制度。部委员会范围以三人至五人不等，各部委员多由有工作经验的支联干事或在支部内富有活动能力同志担任。上海设立九部，由“各部指挥若干支部”。(21)《团上海地委组织部十一月份工作报告》（1925年11月），本书编委会编：《20世纪20年代的上海大学》（上册），上海：上海大学出版社，2014年，第461—462页。1925年10月，中共中央扩大执行委员会通过了《组织问题议决案》，对部委创设原因作出解释：“像上海这种地方我们的党现在扩大了不少，现在已经要在区委之下按区域分划几‘部’，组织‘部委员会’。这一组织上的新办法非常之必要，一则因为指导上方便，二则因为更容易扩大党的组织”。(22)《组织问题议决案》（1925年10月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第67页。这说明中共早期组织体系随着形势发展不断调整，从而便于指导与发展党的组织。

1926年7月，中共中央再次通过《组织问题议决案》，更加强调部委的创设及其重要性。该案要求“在大的工业区域中（如上海香港武汉天津）及大的农村中，如组织发展，支部加多时，应于区委或地委下，添设部委，按区域分划几‘部’，联合若干邻近之支部，组织‘部委员会’，管理本区域内的各支部工作”。这确立了部委在组织体系中的位置，即处于区委或地委之下，负责管理支部。中共中央强调建立“从中央至区委或地委，从区委或地委至部委，从部委至支部干事会，以至组长会议，是党的本身一个系统，这个系统的关系要非常密切”，因为“党的组织都健全以后，才能推进群众的革命运动”。(23)《组织问题议决案》（1926年7月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第85—87页。

第三，在区委与党支部之间，除设置地委或部委之外，部分地方还设有独立支部或特别支部。以上海为例，1925年将上海分为九部指挥各地区支部，但对于上海大学党支部因“惟上大支部因情形不同，故不划归闸北部指挥而直属地方指挥”，成立独立支部。(24)《团上海地委组织部十一月份工作报告》（1925年11月），本书编委会编：《20世纪20年代的上海大学》（上册），第462页。这里所谓“情形不同”或指上海大学是国共两党合办的“党校”，师生党员人数较多。据上大独立支部工作报告可知，1926年9月该“独支所属同志共八十五人”，“以程度为标准”分为九组，“新加入同志及幼稚同志，均特编一组，以便特别训练”。(25)《上大独支组织部一周工作报告》（1926年9月24日），本书编委会编：《20世纪20年代的上海大学》（上册），第456页。除上大独支外，1926年初上海区委下还有吴淞、徐家汇等14个独立支部。(26)《上海区委组织部各项统计表》（1926年4月），本书编委会编：《20世纪20年代的上海大学》（上册），第434页。

据上海区委组织部统计，1926年4月上海区委下有南京（6个支部）、杭州（7个支部）、宁波（4个支部）三个地委，杨树浦（17个支部）、引翔港（16个支部）、浦东（7个支部）、小沙渡（20个支部）、曹家渡（14个支部）、闸北（17个支部）、南市（7个支部）等七个部委，徐家汇（4个支部）、法界（6个支部）、学总（1个支部）、上大（1个支部）、吴淞（4个支部）、先施（1个支部）、正太（1个支部）、徐州（5个支部）、温州（1个）、嘉兴（1个）、无锡（1个）、苏州（1个）、丹阳（1个）、南通（1个）、江阴（1个）等十五个独支，共下辖145个党支部。(27)《上海区委组织部各项统计表》（1926年4月），本书编委会编：《20世纪20年代的上海大学》（上册），第434页。通过上述名称可知，上海区委并不局限于上海市，而是将周围城市党组织纳入管理范围。特别支部与独立支部是为灵活解决党员成分单一或地方党员人数较少的情况而创设。这与中共早期组织发展空间有直接关系。

对于中共早期组织体系不断进行调整的原因可从组织建设角度讨论。

一是党员人数增加，为不断强化组织力量，自上而下的层级性组织体系逐渐建立。中共建党之初十分重视组织建设。1925年10月通过的《组织问题议决案》对此有详细解释，称“中国共产党能够指导并且组织革命的工人手工业者和知识阶级——不但在于吸收他们进我们的党，而且在于我们的党有正当的好的组织。必须从上至下，从支部至中央都有集中的组织积极的分子，下层组织与上层组织要有极明确的密切的相互关系”。(28)《组织问题议决案》（1925年10月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第66页。正如中共早期领导人赵世炎所强调“党的建设问题”“是一切问题的中心”。为此，中共必须做到“在政治上取得大多数群众”，然后要发展组织并“有大的组织基础”，同时“要建立健全的组织”。(29)《关于党的建设、市民会议与市政府、部委的划分及党与工会的关系等问题》（1927年3月8日），中共中央党史研究室科研究管理部编：《赵世炎百年诞辰纪念集》，北京：中共党史出版社，2001年，第466页。因此，中共创建后十分重视自上而下的组织体系建设。

建党初期，中共中央局与地方小组这种“中央−地方”关系适合于党员人数少实况，有助于党组织同步建立与发展。中共一大后，党员人数逐渐增多，党中央无足够精力直接管辖众多的党小组与支部。区委制度创建后，中共建立起中央−区委−党支部−小组的组织体系。区委起到承上启下作用，进而分担党中央工作。1924年中共四大指出，“要扩大党的数量，实行民主的集权主义，巩固党的纪律——党员们受其所隶属的区执行委员会，地方执行委员会及支部干事会的指挥”。(30)《对于组织问题之议决案》（1925 年1 月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第50页。

二是自上而下的组织关系松散，为增强组织凝聚力，中共不断调整与细化组织体系。由于“党的生存发展及一切公开的秘密的运动能否依着党的计划进行，都视组织工作是否得力”(31)《中央通告第九号——要各地向中央报告组织工作情况》（1925年2月25日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第58页。，中共十分重视组织建设。然而，建党初期，中共组织工作并不严密。1926年2月，中共中央通告指出“过去我们的组织是非常松懈，各级组织间的关系极不密切”，以致“上级机关无从知道各地的真实状况”，无法更好分配与指导工作，各地方则“成了独立自由行动，破坏了党的集中组织”。为此，中央要求建立报告制度，“支部向地委报告，地委向区委报告，区委向中央报告”。(32)《中央通告第七十七号——各级党组织必须按时按要求向中央作工作报告》（1926年2月13日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第80页。除此之外，为凝聚组织力量，中共中央决定整顿“各级党的组织”、健全党的组织，规定“自中央以至各支部，各级机关间，必须建立互相密切的关系”。(33)《组织问题议决案》（1926年7月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第87页。在这种背景下，中共组织体系得以调整与完善。

三、省委制度的创设

中共及其组织虽是在共产国际与苏俄共产党帮助下成立的，但中共组织体系一开始并未照搬苏俄共产党省委组织体系。据1919年《俄国共产党（布尔什维克）章程》可知其党组织系统分为六部分：最高一层是全俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国，设立全俄代表大会与中央委员会；次一层是在区域和参加俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国设立苏维埃共和国，设立区域代表会议与成立区域委员会；其次是省一级，设省代表会议与省委员会；县一级设县代表会议与县委员会；乡一级设乡党员大会与乡委员会；最底层在企业、村、红军部队，其机关是支部党员大会，支部委员会。这一组织体系是“按地区原则建立起来的”，而“管理某一地区的党组织，对于这个地区内各个部分的党组织来说，是上级组织”。(34)《俄国共产党（布尔什维克）章程》（1919年12月2−4日），《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》（一），第591页。

通过对比可知，中共组织体系虽借鉴了苏俄共产党层级性组织与基层组织的制度建设精神，但中共区委制度并未照搬苏俄按照省份划分的省委制度。这或与中共此时革命党地位有关。所以，中共根据实际情况调整组织体系，借用区委制度加强对于基层组织的制度建设。

在实际运作过程中，区委往往并不局限于一省，往往包括数省，或一省分若干区委管辖。据1926年12月中央局组织报告可知，当时中共设有6个区委以及部分直属中央的地委与特别支部，详情见下表：

1926年底直属中央各级党部及其党员数量统计

这些党组织可分成三种类型。一是湘区区委组织比较健全，有地委15个、特别支部32个，遍布五十六县。二是某一区委不限于一省市，如北方区包括北京、天津、河北、东北与西北各省市。后鉴于“北方区所辖地面太大”，中共则将“东三省完全划除由中央直辖”，哈尔滨和大连是地委，长春、奉天是特支，并计划“西北亦可自成一区”。重庆地委则包括四川泸州、綦江、顺庆、成都。三是一省党组织分成两部分。如豫区则主要在河南大部分地区，但是“信阳南部因为樊钟秀势力所占领，与开封隔绝交通，故暂时划归鄂区管理”。安徽省也分为两部分，“沿津浦路的宿州、蚌埠等县均属江浙区管理；安庆有地委，芜湖有一特支，属中央管理”。福建省“福州地委和莆田支部是属中央管，厦门是属粤区管”。陕西省也分成两部分，“陕北榆林等地是属北方区管，陕南赤水、三原等地支部原属西安地委管理”。(35)《中央局报告——党的组织状况》（1926年12月5日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第106—113页。

中共建党初期虽没有袭用苏俄共产党省委制度，但却将该制度引入国民党组织体系之中。国民党早期虽在各省设有组织，但并未建立起自上而下严密的组织体系。在中共与共产国际帮助下，1924年国民党一大时才吸纳苏俄党组织建制经验，结合原有的组织建制基础，发展为更加严密化地方组织体系，建立了省、县、区、分部的各级组织。(36)《中国国民党第一次全国代表大会宣言》（1924年1月31日），萧继宗编：《中国国民党宣言集》，《革命文献》（第69辑），台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1976年，第92页。早在国民党一大召开前，中共对国民党组织问题就十分关注。1923年中共中央第十三号通告指出“此次国民党大会中最重要的问题是讨论党纲章程”，将该工作视为“为本党目前最急要之工作”之一。同时将草案公布于中共机关刊物《向导》供各地党员参考。(37)《中央通告第十三号——国民党改组及收回海关主权问题》（1923年12月25日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第33页。这表明中共是了解与熟悉苏俄共产党省委制度的。换言之，中共早期领导人对省委制度虽有所了解，但并未采用，直到1927年五大时才正式采用省委制度。

1927年5月，中共第五次全国代表大会通过《组织问题议决案》，决定将党的组织进行调整，“实行集体的指导，从中央省委以至支部”。(38)《组织问题议决案》（1927年5月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第125页。该案正式提出省委制度。6月1日，中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》，将中共组织体系重新制定，将党的组织系统划定为五个层次，从上至下依次是全国−全国代表大会−中央委员会；省−省代表大会−省委员会；市或县−市或县代表大会−市或县委员会；区−区代表大会−区委员会；生产单位−支部党员全体大会−支部干事会。该组织体系则是按照中国行政区划设计。省委制度取代原来区委制度，发挥承上启下的作用。省的组织规定为“各省有两个市或县委员会以上，中央委员会认为有组织省委员会之必要时，即派员到该省召集省代表大会，由该代表大会选举省委员会”。(39)《中国共产党第三次修正章程决案》（1927 年6 月1 日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第128—130页。这里虽仍有区委员会，但只是市县下面的区域划分，其地位与重要性远不能与区委制度相比。省委成为中共地方组织的最高层级，这是一个重大变化，对以后中共地方组织发展的推动意义重大。

考察1927年中共采用省委制度的原因，有以下几点：

一是遵循共产国际的指示。早在1925年9月28日维经斯基在北京所做的书面报告中提及中共中央全会“将有来自一些省委的代表”，以及中心议题有“关于全党从基层支部到省委、地委和中央的组织设置和积极性问题”。(40)《维经斯基的书面报告》（1925 年9 月28 日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第690—691页。1925年瓦西里耶夫曾建议“中共中央应从尽量加强省的工作的角度重新考虑自己的组织和策略意图”，从而“深入到农村群众中去”“加强共产党数量的增长”。(41)《瓦西里耶夫给季诺维也夫的信》（1925 年9 月21 日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第679页。事实上，中共并没有直接建立省委制度。直到中共五大《组织问题议决案》中明确指出“第五次大会认定共产国际第七次扩大会议关于组织问题之指示是完全正确的，特训令新的中央须将党的一切组织工作，建立在共产国际此种指示之上”。(42)《组织问题议决案》（1927年5月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第124页。这一指示也包括共产国际在第七次扩大会议中要求中共“应该着手普遍建立省委、县委和市委的工作，而在大城市还应建立区委”。(43)《共产国际执行委员会政治书记处〈关于中国共产党的组织任务〉的决议》（不早于1927年1月19日），李忠杰、段东升主编：《中国共产党第五次全国代表大会档案文献选编》，北京：中共党史出版社，2015年，第126页。

二是大革命时期中共党员数量发展较快，尤其是农村党员的吸纳，各省具有一定组织基础。1926年7月，中共中央扩大会议时统计全党人数是11257人。(44)《中央局报告——党在各方面工作发展情形》（1926年9月20日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第100页。随后，中共中央总书记陈独秀要求各级党部扩大党的组织，积极发展党员，计划“党在明年春天第五次全国大会以前，党员应发展到四万以上”，并制定了各省份党员发展计划表。

这一党员发展计划表基本上是按照中国省级行政区划而划分。此外，党员发展重心也有变化。陈独秀指出“我们的党自然以工农党员为柱石，然而除上海、武汉、津唐、香港四个工业区及山东、河南矿工及各省铁工外，别处多半是苦力及手工工人，近代产业工人实在不多，最大部分的中国领土是农民世界，尤其是广东、广西、湖南、湖北、河南、四川、陕西、江西这些省份，都已经有了农民运动”，所以“我们的党在这些省份应该喊出一个口号‘党到农民中去’。(45)《陈独秀给各级党部的信——对于扩大党的组织的提议》（1926年10月17日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第105—106页。

事实上，1927年5月中共五大时，陈独秀党员发展计划已经超额完成，实际党员有五万人以上。随着革命深入，中共迫切任务是“领导无产阶级农民及城市小资产阶级的革命联盟，并建立这些阶级的民主独裁制政权”。(46)《组织问题议决案》（1927年5月），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第124页。这时省委制度则比区委制度更适合中国革命开展。

三是四一二反革命政变后，中共与国民党争夺各省革命领导权，成立省委制度便于革命斗争。国共合作后，中共不仅参与国民党组织体系设置，而且直接负责与主持国民党各省组织工作与建设。共产国际曾指示“考虑到国民党的社会和政治性质，共产党（中央委员会和地方委员会）应当（坚定地，但又必须非常谨慎地）争取做到，使共产党（中央、地区、省和地方）军事部的领导人一定成为相应的国民党军事部的首脑”。(47)《共产国际执委会东方部关于中国共产党军事工作的指示草案》（1925年8月21日），《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920—1925）》，第658页。这就造成中共将工作重心放到帮助国民党进行地方组织建设，一度忽略了自身组织建设。如以江西省为例，中共“在江西的组织是十分的弱，地委指导能力不够”，但是“对于K.M.T工作是拿的非常之紧，九个执委我们就占了八个。他们所焦心的是别人把省党部位置占了他们便无办法”，以致“党也几同解散”。(48)《中央局报告——党的组织状况》（1926年12月5日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第110页。1927年四一二事变后，国民党全面清除中共在国民党各级党组织力量。中共不得不建立相应组织对抗国民党，以及重新掌握各省革命运动主导权。

四是中共五大后改造运动的制度要求。1927年八七会议通过《党的组织问题决议案》，开始改造党组织。“现时主要之组织问题上的任务，就是造成坚固的能奋斗的秘密机关，自上至下一切党部都应如此”。各级党部委员会，如省委、市委、县委、区委都应当在最近期间进行改造。其中，要求“自省委以下各级党部委员会之成分，都应经过上级机关重新审查，使能更新而巩固”，省委则是负责监察的监察委员会。(49)《党的组织问题议决案》（1927年8月7日），中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》（第八卷），第135—137页。换言之，各地的改造运动是由省委直接负责与主导。这就需要建立与健全省委制度才能保证改造工作顺利开展。事实上，省委制度的建立为土地革命战争提供了制度保障。一方面省委是中共组织体系的重要环节，发挥着承上启下的功能，既保证了中共中央政策与方针的落地与推行，又能使中央了解各地革命工作具体情况；另一方面省委可使该省自成一个革命单元，具有一定的主动性，即使中央组织受到了破坏仍能运转。这一工作是在大革命时期完成，其功效在土地革命战争期间凸显。

结 语

中共一大前，中国共产党进行中央局与各地党小组的组织建设。一大后，中共逐步建立自上而下的层级性组织体系，推动组织工作发展。随着党员数量增加，加之为凝聚组织力量，中共组织体系不断进行调整与完善。中共五大前，地方组织体系的最高层级是区委，同时下辖部委、地委等组织。五大后，为适应革命形势发展，省委制度作为地方最高层级应运而生。中国共产党以省为划分标准并根据中国行政区划设置地方最高管理组织，下设县委或市委，进而适应革命发展需要。中共组织体系建设与演变有着外在发展与内在理路两方面的需求。一是由于中共党员数量增多，党组织力量增强，需要细化其层级性组织体系进行管理；二是中共为增强组织凝聚力，需要不断严密自上而下组织结构。所以，省委制度既满足了组织规模扩大后的制度建设需求，又符合了大革命失败后对于严密性组织建设要求。

中共组织体系是在共产国际与苏联帮助下创建与发展的，区委、部委、特委等组织机构大都是学习苏联共产党经验。但中国共产党并非单纯模仿，而是根据实际情况进行创设与调整。省委、县委、市委则是在中国传统行政区划的基础上进行组织建设。从借用外来概念进行组织建设，到与中国固有体制相结合，中国共产党不断探索适合中国革命发展需要的道路与制度。因此，中共组织体系从区委制度到省委制度的发展历程是马克思主义中国化的体现，也是中国共产党根据国情不断进行组织探索的过程。

1921—1927年，中国共产党逐步建立起严密的自上而下地方组织体系。地委、部委、区委建设使中国共产党逐渐与工人相结合，省委、县委则将农民阶级纳入动员范围。通过组织体系建设，中国共产党借助以上统下的组织权力威信实现马克思主义理论威信。从小组、地委到区委、省委，中共组织逐渐从点到线，渐次形成点线面立体组织网络，组织力量随之增强，影响力愈加广泛。从中共设计理念看，省委一方面是中共自上而下组织体系的重要环节，保证中共中央的方针与政策能够顺利下达；另一方面具有一定自主性，即使中央组织受到破坏仍能正常运行，从而保证工作开展。这种组织体系不仅对于中国共产党有着重大意义，也成为国民党组织建设方式。从这一角度而言，中国共产党的建立改变了晚清民初中国政党政治的走向，马克思主义政党逐渐取代民初英美式议会政党，主导着近代中国历史发展方向。