网约车驾驶员分类管理方法研究

许旺土

(厦门大学建筑与土木工程学院， 厦门 361005)

0 引言

近年来，网络预约出租汽车(简称“网约车”)作为城市公共交通及常规出租汽车的重要补充交通方式，在服务市民出行、优化交通出行结构方面发挥了重要的作用[1-2]. 近期交通运输部和各个地市也一直大力推进网约车运营管理的“合规化、规范化、标准化”(即“三化”)进程. 在网约车 “三化”管理过程中，驾驶员分类管理是网约车运营服务管理的重要手段，其对优化网约车平台经营环境、提升服务质量起着关键的作用[3]. 当然，网约车驾驶员分类管理也带来了负面的效果. 典型的，由于兼职网约车准入条件审核不严格，容易引发服务质量低、经营纠纷甚至乘客人身安全事故等问题. 因此，加强网约车驾驶员分类管理，不仅关系到城市网约车系统整体服务质量的提升，也涉及到居民出行质量和社会安全的重要问题.

然而，在目前网约车驾驶员分类管理的实施办法、相关理论和政策研究中，存在着多种差异，导致各地没有统一的标准规范[4-5]. 基于以上情况，交通运输部会同相关部门于2020年1月14日联合发布了《关于修改〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的决定》(中华人民共和国交通运输部令2019年第46号)，规定了各地网约车上路运营的前提条件是必须获得“双证”(即：网约车车辆必须拥有“网络预约出租汽车运输证”、驾驶员需要获得“网络预约出租汽车驾驶员证”). 交通运输部等部门强调了网约车驾驶员分类管理的刚性，即原则上不允许“兼职”网约车(驾驶员获得了“网络预约出租汽车驾驶员证”，但运营的车辆为备案获得许可的私家车辆，并未取得“网络预约出租汽车运输证”)的存在. 这种做法虽然很大程度上能缓解分类管理带来的工作量. 然而，这种“一刀切”的做法不利于各城市从自身交通出行需求状态下制定合理的“弹性”网约车管理和科学合理的运力配置，也不利于优化网约车运力结构来根据时变需求调整网约车车辆运能供给水平.

基于此，本文首先分析了国内外城市的网约车驾驶员分类管理方案，进而分析各种网约车驾驶员分类管理方案存在的差异性和优劣特征；基于我国不同的城市网约车驾驶员分类管理方案，提出科学的网约车驾驶员分类管理机制，为我国城市网约车“三化”提供技术支撑.

1 国内外城市网约车驾驶员分类管理典型机制

1.1 国外

截至2021年1月，国外现行比较流行的网约车平台主要有Uber(优步)、Lyft、JapanTaxi、UberX、Bolt、Autowale、Ola、Grab、Careem、Shebah等. 一般地，国外城市尊敬市场的监督作用，对网约车司机的管理基本上全部由平台负责，并尽相应的法律和经济义务. 国外最大的网约车平台Uber(优步)对于其驾驶员的管理，基本采取注册审核制度，即符合条件的驾驶员通过申请注册成为其驾驶员，通过审核(之后)即可上路运营. 当然，这些平台会在运营数据和服务质量考核的基础上管理不同的驾驶员. 对于Uber等国外网约车运营平台来说，其驾驶员没有所谓专职和兼职之分，驾驶员专兼职属性取决个人本身的工作属性. 可以认为，国外网约车平台在驾驶员管理的方面，仅仅从服务质量进行考核的分类，而没有进行专兼职属性的分类[1,6-7]. 表1列出了这些平台对驾驶员准入和管理的形式. 从表1可知，大多国外网约车平台(除日本JapanTaxi以外)对司机也分为专职和兼职，但是管理模式方面没有太多的区别对待，一切由当地的法律、规定、市场需求和服务质量对网约车驾驶员进行考核和监督.

表1 国外典型网约车平台的驾驶员管理体制

1.2 国内

2015年以来，为鼓励网络预约出租车行业规范发展、提升各城市网约车监管能力，国务院、交通运输部陆续出台了《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并委托中国交通通信信息中心建设全国“网约车监管信息交互平台”，实现了国家部委与网约车平台公司、省市监管平台对接和数据交换共享的能力. 从2016年起，全国所有的省市陆续强制性地要求所有的网约车平台和企业都陆续接入“网约车监管信息交互平台”. 2019年后，该平台实现了全部城市、网约车平台企业100%接入. 此外，平台每月发布每个城市的订单量、许可车辆数量和双合规(双证齐全)完成订单量.

选取近3年来双合规完成订单量排名靠前的中心城市，以及在网约车驾驶员分类管理上出台了针对性文件的城市进行比较，可知目前我国城市对网约车司机的分类管理方式主要如表2所示.

交通运输部对于网约车驾驶员的业务服务等管理办法参照了GB/T 22485中的相关内容，同时要求驾驶员熟练使用预约服务驾驶员终端应用程序，并应携带《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》. 可以说，交通部对网约车驾驶员管理的规定和要求，是其他城市需要参照执行的“上位法”. 典型的，以北京、上海等为例，这些城市还规定了“一车一平台”、“双证具备”等严格要求(最近提出修正管理办法)，严格限制驾驶员的准入. 厦门、莆田、南宁等地制定了相应的驾驶员分类管理创新方案，并已经正式施行. 从表2可知，我国多数城市现行的网约车管理办法(以交通部颁布的管理办法为代表)未能在驾驶员分类管理上给以太大的权限. 表2中各个城市网约车驾驶员管理体制大体相同，均是以交通部颁布的管理准则为基准.

表2 各城市(部门)网约车驾驶员管理体制

另外，表2中的城市对于网约车驾驶员准入的管理办法中，基本上均要求驾驶员“未超过国家法定退休年龄”. 除了北京市、莆田市外，其他城市均要求“驾驶员拥有本市户籍或居住证”等. 各个城市对于驾驶员的犯罪行为以及交通违章记录有严格的要求. 如北京市、厦门市、长沙市、南宁市、嘉兴市、南宁市、莆田市要求驾驶员“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录等. ”同时长沙市还追加了“驾驶员申请之日前5年内在我市无被吊销出租汽车驾驶员从业资格证件与从事非法运营被查处的记录”. 嘉兴市追加了“从事过巡游出租汽车服务的，近3年内服务质量信誉考核结果为A级以上”. 上海市要求“自申请之日前1年内，无驾驶机动车发生5次以上道路安全违法行为；自申请之日前5年内，无被吊销出租汽车从业资格证的记录；截至申请之日，无5起以上道路交通违法行为逾期尚未接受处理的情形”.

厦门市在网约车车辆和驾驶员准入机制上，遵循基本法的同时，大胆创新、先试先行. 例如，厦门市对偶尔接单的兼职网约车，实行包容审慎监管，探索采取登记备案制度，严格限制接单数量，但在安全监管方面与专职网约车保持一致. 兼职司机同样要通过背景审查，车辆必须购买足额保险并由网约车平台兜底，保障驾驶员和乘客的合法权益. 在严守安全底线的前提下，为新业态发展留足空间. 莆田市网约车驾驶员分类管理办法是以适时出台解决城市客运潮汐变化需求、对专兼职车辆进行分类管理等有关措施.

可以肯定，网约车驾驶员分类管理有利于行业服务质量的进一步提升和管理制度的创新. 同时，基本上我国所有城市在高峰时刻由于交通拥挤、巡游出租车运力不足等问题依然严峻，增强网约车的分类管理十分必要.

2 国内城市网约车驾驶员分类管理方法建议

基于现有国内外网约车驾驶员管理机制，以下从网约车驾驶员分类管理的原则、方法和评价机制方面进行相应研究，以期相关成果可为出租车管理部门制定相关的管理办法或运营管理标准以参考.

2.1 分类原则

2.1.1 符合行业发展实际原则

网约车驾驶员的分类管理标准需要符合城市既有的网约车运营服务管理实际，以规范及指导实际业务工作为主要目的. 分类管理的机制内容需要基于行业各主体(包括网约车经营者、车辆、驾驶员和线下合作机构等)的实际情况出发，并在实施过程中不断地进行实际反馈，结合实际的运营服务制定方案.

2.1.2 鼓励创新原则

立足城市网约车运营管理的实际需求，提出了网约车专兼职分类、多档次服务标准、专兼职驾驶员经营条件等要求. 在网约车驾驶员分类管理过程中，鼓励机制创新，体现行业管理体系的系统性，以优化市民网约车出行服务体验、促进网约车服务水平提升. 即，分类管理方案需要具备一定前瞻性和先进性.

2.1.3 与其他标准协调一致原则

国内目前现有的相关国家、行业标准和政策，在内容、术语上尽量与其他标准保持协调一致.

2.2 城市网约车驾驶员分类管理操作方法

2.2.1 平台约束法

这种方法就是约束平台对驾驶员进行专兼职分类管理. 平台必须出台分类管理的细则和指标，并报当地运输管理部门取得同意之后实施. 厦门市是目前平台约束法实施最成功的城市，其网约车驾驶员分类管理细则如下[11]：

“网约车平台开展网约车兼职运营业务的，应满足以下条件：

1) 已取得本市核发的《网络预约出租汽车经营许可证》，并已实际开展经营不少于6个月；

2) 符合平台已许可车辆数占平台近6个月内日均完单运力的80%的条件. 即：已许可车辆数/(近6个月内日均完成订单数/15单)<80%;

3) 提交具备可行性的网约车兼职运营业务开展计划方案.

4) 从事网约车兼职运营服务的车辆，应不低于厦门市巡游车车辆技术标准，配备具有定位和导航功能的智能手机，为兼职运营车辆购买兼职车辆保险，并完成车辆备案登记. 网约车平台应对兼职驾驶员和车辆实施派单上限管理，平台每日对兼职驾驶员和车辆的派单数量应在8单(含)以下. ”

2.2.2 总量控制法

这种方法是目前我国所有部门和城市通行的做法. 即对于所有的网约车经营者(即“平台”)，按照给定的数额首先进行网约车驾驶员数量的配额；其次，对于特定的平台(按照经营规模和市场评估)给以配置相应数量的兼职网约车驾驶员. 对于兼职网约车，为了强化管理，可采用“一人一平台”的机制管理[8].

2.2.3 “潮汐”运力调配法

根据各个城市的网约车订单数需求，指定专兼职网约车的“潮汐”运力模型，调控供需配比. 即，划定兼职网约车驾驶员运营的时间范围(如早晚高峰时刻)，不同的时间范围内投放的兼职运力随需求变化. 这种方法还可以细化到各个平台配置的兼职驾驶员人数各个时间段具有差异性.

2.2.4 全有全无法

即允许所有的驾驶员“兼职”. 这种做法参照优步平台驾驶员管理的机制. 即所有的驾驶员为兼职网约车驾驶员，而且准入机制为“申请- 审核”制度即可. 这种做法可以灵活调控专兼职网约车的运力供给，降低网约车经营者的成本. 同时，这种方法需要严格审核制度，并加强安全监督管理.

2.3 城市网约车专、兼职驾驶员准入考核机制

对于专、兼职网约车驾驶员，需要对平台、车辆和驾驶员等主体进行准入和考核. 总结国内外的方法，可分为以下几个方面内容.

1)驾驶员的准入条件

例如有过犯罪史的人员禁止涉足兼、专职该行业等.

2)服务质量等级考核机制

驾驶员的准入制度为“申请- 审核制”. 这种操作方法可参照优步平台，设置一定数量服务质量等级(优步为15个)，定期(可为每天)进行驾驶员服务质量考核. 服务质量等级的指标包括订单数、乘客评价、交通违法情况等构成. 低于设定服务等级的车辆，下个周期转为“兼职”网约车管理，在派单数量上给以限制[9-10].

3)审核备案机制

在接入车辆数量方面，为保障网约车经营者切实从事网约车实际运输经营业务，按照接入车辆数，设置一定的专职网约车数量作为开展经营的条件之一. 由于不同服务档次细分市场下的需求空间不同，在开展兼职业务方面，为防止网约车经营者只经营网约车兼职业务，因此要求网约车经营者在首次开展兼职业务经营前，应具备一定的专职网约车供给基础，在专职网约车运力无法满足市场需求的情况下，方可适度接入兼职网约车作为补充.

以厦门市为例，结合厦门市网约车分类管理试点实际，要求网约车经营者保障提供服务的兼职网约车已取得本市核发的《兼职网约车备案证》，接入的兼职网约车在经营期间购买兼职网约车专属保险.

在规范经营行为方面，根据《交通运输部办公厅关于进一步深化改革加快推进出租汽车行业健康发展有关工作的通知》(交办运〔2018〕163号)的要求，将公开派单规则、定价标准、动态加价机制也纳入开展经营的要求，在要求投放的车辆数量也依据当地城市网约车市场实际供需确定. 此外，为推进绿色交通建设，对纯电动车辆数量要求可适当降低.

2.4 城市网约车专兼职驾驶员服务基础

2.4.1 专职网约车驾驶员服务基础

为避免专职网约车出现供给数量太多，对专职网约车所有人实施承诺制和考核制，保障实际经营车辆切实从事专职运营.

2.4.2 兼职网约车服务基础

为营造公平有序的市场竞争环境，保障驾驶员和乘客的合法权益，在有效调节网约车运力供给水平的同时，进一步加强对兼职网约车的监管，并结合城市网约车分类试点管理实际，可对兼职网约车的车辆技术标准、经营承诺、登记备案管理、车辆接入及接单限制和保险等方面提出了明确要求.

此外，按照相关法律法规的规定，要求驾驶员需参加网约车经营者或线下合作机构组织的有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育培训.

3 结论

城市网约车驾驶员的准入机制与分类管理是当前我国城市出租车行业管理的重要难题. 本文提出了网约车驾驶员分类管理方法，从网约车驾驶员的准入制度、考核指标和分类机制进行了探讨和相应管理办法的研究. 基于分类管理方法，提出了专、兼职网约车驾驶员服务的基础.

我国城市网约车管理任重道远. 未来研究中，将进一步探讨基于专兼职网约车驾驶员分类管理的网约车运营服务管理标准规范制定方案.