公立医院工程建设中廉政风险防控的对策探讨

吴梦强

国家“十四五”期间，公立医院建设投资项目数量和规模不断加大。如何防范项目建设廉政风险成为医院建设管理研究的新焦点。作为资金投入和风险较大的医院建设工程，探讨廉政建设问题具有重大意义。当前，政府投资公立医院工程项目建设，一般采用代建制模式、工程总承包模式或模式联合，实施规范化、专业化管理，总体上降低了各类风险，医院方的廉政风险也发生了根本性转移。但是，医院作为建设项目业主方，在项目全生命周期内所主导的部分工作和参与协同管理建设过程中仍存在一定的廉政风险。

1 工程廉政风险概述

1.1 工程廉政风险内涵

廉政是廉洁从政，不贪不腐，是国家机关的道德行政风范，属于伦理范畴。廉政风险则是享有公权人员凭借所拥有的公共权力，在执行公务或日常工作生活中出现谋求私利等腐败行为的可能性。工程建设廉政风险可定义为：项目建设单位即指业主和受委托单位的享有公权人员可能发生滥用工程建设管理权力的可能性，其外延即扩展至建设项目全生命周期内一切廉政风险及影响，包括显性和隐性的影响，具有客观性、不确定性、潜伏性、危害性和可控性等特点。首先，廉政风险客观存在，有公权的地方就有发生腐败的可能，但发生腐败的时间、地点、人物不易确定，也就是说，使用同一种公权，有的人会自觉守住底线，有的人会把控不了私欲。其次，廉政风险较隐匿，往往腐败行为潜伏一定时期后会败露出来，其表现形式是具体行为人的思想作风和工作中存在的不足。第三，廉政风险有危害性，享有公权的人做出违反忠贞及价值之行为而损害了群众对政府的信心与信赖；或为了私利而牺牲了公众的福祉或效益，这都将会对社会、单位、个人及家庭产生不同程度的危害和影响。第四，廉政风险可防可控，针对廉政风险存在的可能之事、可能之人、可能之时，尽可能采取相应的防范措施，可有效地控制或遏制廉政风险。

1.2 医院方廉政风险来源

政府投资医院项目建设实施代建制或工程总承包等模式，工程建设公权的行使发生了根本性转变，问题高发的工程招投标和施工管理这两个阶段的廉政风险基本转移到代建或总承包单位，通过规范化、专业化管理使建设项目从根本上降低廉政风险，也较大程度防范了医院方的廉政风险。医院建设项目是最复杂的民用建筑工程,并不是单纯的交钥匙工程，一般是在建设施工环节委托代建和建设总承包，即这些受委托建设单位往往在项目立项后才开始介入，至竣工验收移交止。在项目的前期决策、设计和工程质保阶段，均为医院方职能。不同项目在签订委托建设合同时，约定的义务和责任条款也不尽相同，业主权益的让渡或授权也各有差异。正因为医院方具有前期决策和后期质保监管职能，以及建设期权力让渡有所保留，就有了廉政风险的依存条件，也就避免不了存在一定的廉政风险，公权不正当使用的可能性就形成了廉政风险。

2 各阶段廉政风险点及风险强度

工程建设项目的风险点主要分布于投资决策、采购招投标、施工管理、设计变更、合同签订和履约、工程款支付和竣工结算等环节，各阶段的风险强度有不同的特点。

2.1 决策和设计阶段

决策和设计阶段是医院直接行使业主权益的主要时期，医院方团队是潜在参建单位或供应商的主要围猎对象，存在较大的廉政风险。主要表现在项目投资定位、设计需求、招标需求和品牌设定等方面，如医院方参与决策和设计的主要关系人在决策时有意或无意考虑不全造成缺漏项，或者过度设计，或者有意带有品牌倾向性，这些都有可能为招投标和施工过程中的增加投资、品牌选定、设计变更及签证埋下隐患。

2.2 招投标和采购阶段

招投标和采购技术流程操作主要由受委托建设单位把控，医院方的廉政风险点主要存在于招投标或采购需求的设定方面，即在招投标或采购文件编制过程，若受潜在中标人的诱导设定倾向性或排他性需求，便使得极少数关系人入围竞标。此外，合同签订时，承包人往往有意延伸招标文件不合理约定以获取最大利益，若医院方团队不能合理、客观地应对，将导致双方权益不对等，留下重大的纠纷隐患。该阶段医院方团队的廉政风险强度与工作的复杂程度和参与度一般呈正相关关系，工作越复杂，参与度越高，风险也越大。

2.3 施工和验收阶段

该阶段是廉政风险密集期，业主权益主要是由受委托方行使，具体包括品牌选定、设计变更、工程签证、合同管理、材料进场、中间验收、竣工验收及进度款支付等事项。虽然受委托方享有业务决策主导权，但为了避免验收移交时产生纠纷，他们往往也要邀请医院方代表参与见证确认，医院方团队也就成为第二梯队围猎对象。该时期的廉政风险几乎渗透至医院方团队各个岗位或环节。因为不管是哪种投资建设模式，医院方均需委派团队参与项目协同管理，负责全面监督和协调对接工作。医院方团队作为协同管理的角色，其廉政风险属于中等强度，若出现廉政问题，必然也会影响到对问题的客观研判而造成决策偏差或错误。

2.4 质保和结算阶段

该阶段是承包方索求合同利益的关键时期，也是医院方与承包方利益博弈的终点。医院方主要负责质保监管、工程结算及项款支付审核工作。往往由于设计和施工质量缺陷关联结算款支付而出现决算不止、争论不休。因此，该阶段的岗位廉政风险点主要表现在质保验收、工程结算及项目款支付审核审批环节，各风险点均属于高风险强度。如果各环节把关不严或不正当行使权益，医院方的利益也就无法得以捍卫。

湛江市“十三五”“十四五”期间，总投资5亿元以上的已建成或在建的代建制公立医院建设项目有6个，其中市区3个、县区3个，此外，这6个项目中有1个项目是模式联合。通过实践回顾、现场访问、跟踪回访、经验交流等方法，结合查阅相关工程合同条款，以工作事项作为风险点分类，对风险强度按照强、中、弱、极弱或无4个档次进行综合评估和定性分析汇总，见表1。表1显示，医院方在项目建设各个阶段均存在不同程度的廉政风险，各个建设管理模式情况大致相同。

表1 医院在项目各阶段主要廉政风险点及风险强度矩阵

3 实践案例经验与做法

湛江市某医院迁建工程项目采用代建制模式建设，总投资21亿元，2012年立项，2021年工程质保期基本结束，项目全生命周期约10年。医院代表团队共22人，其中，项目党支部党员干部14人，占64%，其中有3名同志在项目实施过程中入党；中层以上干部10人，占45%。医院团队根据各阶段的风险点和风险强度不同，综合运用多种措施和办法并各有侧重，廉政风险防控达到预期效果。在项目全生命周期内无违纪违法行为，无一例因廉政问题被问责或受处分。

3.1 明确各阶段任务并全面梳理廉政风险点及强度

在项目全生命周期管理中，加强对廉政风险点及强度的研究和判断，并相应地对权力进行制约是廉政风险防控的重要举措。该项目代建合同约定，在项目前期和中期，医院的主要任务是负责对接设计、施工、受委托方或第三方服务单位的业务工作，以及行政主管部门、周边单位等外围协调工作，参与建设现场见证、工作监督和协同管理工作；在项目后期，医院直接负责工程缺陷整改及质保的质量管理和监督工作。由于项目不同时期工作内容和重点完全不同，在每个阶段开始前，医院代表团队都组织核心小组重温相关合同，明确该时期的主要任务，对每个阶段的工作进行准确定位。主要从3个方面入手查摆风险点和强度。一是医院方主导的工作，如决策、设计、质保、结算等事项，客观上属于高风险地带，要重点设防，在工作安排中处理好分权和控权问题，做到最大程度地规范所有关键岗位的权力行使。对于重大问题坚持集体讨论决定，对于有争议、较敏感或容易被围猎的事项办理避免单人操作或包办。二是医院方协办的工作，如招标和采购等事项，风险点较集中于某件事、某个人和某个时间，需对参与工作的同志进行密切观察，多强调工作原则和要求，针对日常中发现的苗头性问题，及时约谈提醒。三是受委托方主导的工作，如施工管理、品牌选定、设计变更、工程签证、竣工验收等事项，也需医院方参与监督和协管，虽然医院方的风险强度不大，但风险点较分散，要对参与人员进行广泛性敲打边鼓和警示教育。

3.2 细化岗位职责及明确工作原则

如果岗位职责和业务流程不健全，团队就会出现管理松散、职责不清的情况，直接影响到项目管理的严谨性，也容易留下滋生腐败的土壤。岗位职责与廉政风险有着“岗赋职权、权必附险、滥必危廉”的因果关系，这就要进一步细化岗位职责，将岗位职权管控与防范廉政风险工作结合起来，将被动的事后监督转变为主动的事前监控和过程监管。通过组织大家共同研究制定《岗位职责》《工程建设廉政制度》和《工程信息披露制度》等核心制度，使团队成员设身处地地思考廉政问题。另一方面，岗位职责的落实离不开明确的工作原则和风险防范意识的支撑。首先要有原则意识，以依法依规办事、技术问题技术解决、重大问题集体研究、敏感性工作多人经办等原则作为细化岗位职责的思维导向。其次要有边界意识，学会识别和厘清法纪和原则的边界，做到不越边界、不踩红线、不碰高压线；通过反面案例警示教育，突出身边负面案例的通报，增强抵御风险的政治敏锐性，提升思想觉悟。再次要有忧患意识，不能放松警惕。

3.3 岗位动态调整以防微杜渐

由于项目各时期有不同的工作内容和侧重点，工作的临时性和突变性较强。一般情况下，人员上任新岗位，在磨合期内多很谨慎小心，但是在艰苦的工作环境中，时间一长，思想就容易松懈。这就决定了团队内部有不断调整工作的必要性，团队领导要在工作安排上多给力，及时对岗位组合进行动态调整，以防微杜渐，遏制腐败现象的发生。为确保工作和员工思想的稳定性，岗位调整不能搞一刀切，可采用定期与不定期调整相结合、个别调整与全部调整相结合的方式，在分工组合上注重“老、中、青”搭配、“党员与非党员”搭配，以促使成员间相互监督和提醒，一旦发现不良动向，及时做出调整。该项目根据不同时期的业务工作和廉政建设需要进行了9次分工组合调整，让员工常常身处新岗位、新环境，时刻面对新挑战，神经细胞始终处于激活状态，从而有效地打消腐败的念头。同时，也可让服务方不易锁定固定的目标和对象，以达到防微杜渐的目的。

3.4 植入廉政伦理思想及提升人格修养

医院建设工作赋予每一位同志高度的使命感和责任心，同时，他们将拥有更多的公权，也面临着更多的利益诱惑和挑战。一个人的思想会随着时间和环境的变化而变化，身处腐败问题高发的风口浪尖上，这就需要有坚强的定力。因此，医院要对派驻项目的每一位同志进行初始化教育，将廉政伦理思想贯穿于项目建设全过程。一是要仁心待人，可教化人，以达人心积极向善。一个人的心理不平衡及欲望的膨胀会导致心理防线薄弱，往往廉政问题的发生就是一念之差的事情。医院领导和团队负责人要做个暖心人，要深入群众，多关心团队成员的工作、学习和生活，时刻掌握团队成员的思想动态。二是要强调廉政伦理道德。让大家意识到，参与公益性事业建设是一件功德无量的事情；遵守伦理道德是做人最根本的底线，出现腐败就是有违伦理道德。三是在人格修养提升中共勉。通过格言警句、名人典故、诗歌、字画、书刊或影视等提高其道德伦理的涵养。

3.5 纪律检查在警钟长鸣中常抓不懈

在项目建设全过程中，集体廉政谈话和一对一谈话尤为重要。医院分管院领导时常对团队成员进行思想教育，医院纪委书记多次到项目现场进行集体廉政谈话。从表1看出，质保和结算阶段也是廉政风险高发时期，医院专门成立了工程整治领导小组，由医院纪委书记担任组长。医院党委书记、院长常常与团队主要负责人进行一对一谈心。人大、政协、纪委、督查办、审计及纪检巡查等上级部门到项目现场的审查、监督和指导工作已成常态。医院监察科坚持定期与不定期相结合排查廉政风险点及廉政工作落实情况。通过多种形式的教育和监督，提高了团队成员的思想觉悟，使大家都能深刻认识到自已所说的每一句话，所做的每一件事，都必须要对医院负责，对领导负责，对自己负责，不能辜负领导和群众的信任和重托，要更好地完成项目投资立项、施工建设、移交搬迁、运营磨合和质保维护工作。

4 讨论

4.1 廉政风险关口前移需从选人用人开始

医院作为救死扶伤的社会公益性服务单位，一旦参与腐败，不仅会损害医疗卫生工作的形象，还会损害人民群众的切身利益。因此，加强医院代表团队自身廉政建设是项目建设的重要任务之一。医院方一般主要负责项目的启动和收尾工作，在施工建设过程中也有一定的责任和义务。医院代表团队的作风直接影响医院的形象和利益，团队要忠诚于医院、忠诚于医院建设事业。这就要求医院需根据委托建设合同约定，进一步思考派出团队的工作定位，要意识到建设工作任务的艰巨性和风险性，才能选好人用好人。因此，医院在确定工作定位之后要做好代表团队的建设规划，重点要研究组织建设、职位设置、岗位特点及派出人选，组建一支顾全大局、有守有为、能打善战的干部队伍。

4.2 制度建设是廉政风险防控的重要工作内容

工程管理制度是廉政风险防控的重要抓手和工作依据。一些医院认为医院建设是临时性交钥匙工程而忽视了制度建设问题。在医院建设中，管理制度不健全或存在制度漏洞是腐败的依存条件。因此，医院需将项目管理的各项制度纳入医院的制度体系建设中，及时建立岗位职责及配套的廉政风险防控责任制，把加强廉政风险防控制度融入业务工作和管理流程之中。主要从以下几个方面抓落实：第一，通过制定岗位说明书，规范权力行使的环节和流程，注重实用性和有效性；第二，明确规定谁在岗谁防控，谁主管谁监督，以自我防控、内部防控和综合防控相结合，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级；第三，在全面查找和评估风险的基础上，深入研究工程各时期或环节的风险点和风险强度，不断完善廉政管理制度，以提高预警防控措施的针对性和可操作性，如项目内部设立举报箱、举报专线等。

4.3 支部建在项目上是防范廉政风险的坚强保障

2018年中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》指出“要充分发挥公立医院党委的领导作用”，《中国共产党支部工作条例（试行）》也明确要求“为期6个月以上的工程、工作项目等，符合条件的，应当成立党支部”。在公立医院基建项目上成立党组织，加强党对基本项目建设的引领，是党领导医院事业发展不可或缺的组成部分。实践证明，把支部建在项目上，能够更好地发挥党员堡垒作用，是抵制廉政风险的强有力措施。同时，党支部建设要坚持一岗双责，将党性煅炼融入项目建设实务工作，组织生活会扩大至非党员干部，每位党员都要以廉洁从政若干准则为标尺对照自己，时刻防范廉政风险事件的发生。

4.4 群体性廉政免疫力的提高需要多方联合

工程建设廉政风险的联防联控措施有强化底线思想教育、调整岗位组合、定期与不定期的监督检查、全过程跟踪审计等。这些措施的运用需要结合工作性质和员工思想动态变化，不断灵活调整，才能更好地发挥群体性廉政免疫功能。这就要求团队领导不断提高风险识别能力，瞄准风险点并合理评估其强度，以对症施措，才能较精准地提高免疫力。另一方面，廉政伦理思想需常抓不懈。廉政风险防范本身属于伦理道德与价值取向问题，追求廉政伦理是我国反腐制度建设的文化基因，将廉政伦理思想融合到医院工程项目制度建设和实际工作中去，可更有效地防范和化解工程廉政风险。只要不忘初心，不断加强党性锻炼，提升廉政伦理修养，定能善始善终。

4.5 团队的矛盾冲突对廉政风险生成有一定抑制作用

公立医院重大项目建设主体较多，管理关系复杂，不同的参建团队或者同一团队成员之间存在价值观和能力水平差异，各关系之间的矛盾冲突常有发生，甚至有的是不可调和的矛盾和冲突。实践也表明，项目建设主体矛盾冲突对促进监管制度完善和廉政建设等目标绩效有积极作用。正因为这些矛盾和冲突的存在，相互之间必然谨慎面对，互为制约，每个人都应自觉设下心理防线，依靠心理防线形成一个坚固的廉政屏障，以使腐败行为得到遏制。因此，团队保持着一定程度的矛盾冲突，对廉政风险的生成具有一定的抑制作用。