利益表达与利益聚合视角下济南政协“商量”平台的考察

华远铭 李一诺

摘要：人民政协是具有中国特色的制度安排，是我国国家治理体系的重要组成部分。本文引入政治系统理论，从利益表达与利益聚合的角度考察了济南政协“商量”平台的治理实践，总结出济南政协“商量”平台作为新型利益表达与利益聚合渠道的鲜明特色，并从平台主动投身社会治理一线、对利益聚合“黑箱”的破壁尝试、多边聚合提升治理效能三方面对利益表达与利益聚合下济南政协“商量”平台的独特优势进行了探索总结，以期为人民政协“专门协商机构”的建设提供参考与借鉴。

关键词：利益表达与利益聚合；专门协商机构；济南政协“商量”平台；协商民主

人民政协作为中国独创的一种制度安排与专门协商机构，曾为各方利益群体提供了一定的表达平台。总书记在党的十九大报告中指出了人民政协“专门协商机构”的重要定位，这肯定了政协在我国国家治理体系过程中的角色和作用。在“专门协商机构”的新定位下，人民政协日益显示出其作为公民有序政治参与的重要平台和渠道的功能与优越性[1]。对此，已有多位学者从不同角度进行了许多有益探索。有学者从新型政党制度入手，把我国的政党制度结构分为党际互动系统和政治参与系统两个子系统，其中，以政治协商为形式的政治参与系统有着规范参与、协调多元、优化竞争的制度效应，为实现有序的政治参与提供了重要渠道[2]。也有学者从我国现有政治体制架构的角度出发，认为政协作为人民民主的重要实现形式，其“双向发力”的制度化运作，有助于我国共识型政治体制安排效能的最大化[3]。还有学者从国家、政党、社会和公民间的互动合作入手，认为新定位下人民政协在培养公民开展有序化的政策参与、专业化的建言资政、互动式的凝聚共识等方面具有显著制度的优势[4]。当前，学术界这些针对人民政协作为一种新型政治参与渠道的研究，尽管部分也涉及了对其探索创新与独特优势的分析，但大多从宏观叙事入手，缺乏对典型个案的研究分析，因而在实践检验方面有所欠缺。同时，尽管部分研究也探究了人民政协“专门协商机构”新定位对于政协扩大政治参与、凝聚社会共识的功能，但鲜有研究从利益表达与利益聚合的视角加以分析。鉴于此，本文通过考察济南政协“商量”平台的治理实践，借助利益表达与利益聚合的视角，希冀探究出在“专门协商机构”新定位下，作为一种新型的利益表达与利益聚合渠道的人民政协在扩大政治参与、推动人民民主方面的探索创新。文章同时试图通过对典型案例的分析，揭示人民政协作为一条新型的政治参与渠道，在实现有效的利益表达和利益聚合方面所具备的独特优势。

一、利益表达与利益聚合视角下济南政协“商量”平台运行现状

美国政治学家戴维·伊斯顿于20世纪60年代提出了政治系统理论。该理论认为，政治过程是持续进行且相互联系的一系列行为[5]。来自系统外部环境的要求与支持通过各种渠道输入政治系统，经过政治系统运作后输出为政治决策，之后落实为政治行动，对系统外部环境产生作用。政治系统论的核心在于探究系统得以延续的条件与崩溃更替的原因。政治系统若要自我维持，其在系统运作过程中各个环节就必须保持在一个相对耦合的运转状态，否则原有的系统就会趋向崩溃或被新的系统更替。可以看到，在“输入—运作—输出”的过程中，政治系统特别强调要求与支持的输入以及共识基础下决策的形成，即利益的表达与利益的聚合，这也是保持系统平稳运作的两大核心环节。中国正处于现代化进程的关键时期，与现实需要相符的制度化的利益表达与利益聚合渠道对维持社会稳定和秩序非常重要，这也是现代化国家治理体系的关键部分。

探索建立行之有效的利益表达和政治参与的制度化渠道，从而维护社会的总体秩序和稳定，这是一国国家治理能力和治理体系现代化建设的题中之义，也是处于现代化进程中的各个国家所面临的艰巨任务。人民政协作为国家治理的制度安排和程序设计，对于国家治理具有重要的意义和价值[6]。近年来，中央给予人民政协以新的政治定位，其目标是使得人民政协能够成为国家治理中的“专门协商机构”。为了让政协更好地参与到国家治理实践中，济南市政协秉持“有事好商量，众人的事情由众人商量”的角色定位，建立了名为“商量”的协商议事平台。该平台通过发挥政协委员的积极作用，推动人民政协主动参与到社会治理，特别是基层治理实践中，有效吸纳了相关利益主体的参与，从而成为各类主体表达自己利益诉求和凝聚多方共识的制度化参与渠道。

“商量”平台之所以能称之为一个新型的利益表达与利益聚合渠道，源于其跳出了传统政协既有工作模式，突破原有的专题议政性常委会会议协商、专题协商、界别协商等传统协商格局，创造了一种主动参与社会治理、吸纳多方主体参与、融合各类媒体形式的运作模式。见图1。

在工作流程方面，平台单次“商量”流程聚焦于利益的表达与聚合，并形成了制度化的运作程序。总的来说，平台以建言资政和凝聚共识的“双向发力”为工作主旨，聚焦民生重点，从收集到的成百上千的问题中推出数个专题，由政协委员、专家学者、群众代表、相关职能部门（“4+N”）等主体共同参与，通过深入基层、深度调研、反复协商等方式形成对相关治理议题的基本共识，向市委市政府及时反馈，并向社会广泛传播。平台的运作分为商量筹备、商量开展、商量结果三个环节。其中，选题筹备、现场商量、集中商量是“商量”平台进行利益表达与利益聚合的关键。

“商量”的选题通常聚焦于涉及人民群众切身利益的实际问题[7]。以济南市槐荫区政协“商量在槐荫”实践为例，槐荫区政协2020年共承办市政协“商量”9期，区级商量十余次，街道、社区开展主題商量93次，参与商量的各界群众1326人次，专家学者83人次，政协委员197人次，解决民生实事68件。现场商量聚焦于反映诉求。在形式上，现场商量具备群体上的开放性、时间上的灵活性、地点上的任意性、程序上的反复性。平台通过“马扎商量”等接地气的做法，随时“商量”、随地“商量”、多次“商量”、“众人的事情众人商量”，以期更广泛的民众参与其中进行表达，汇集更多的民意。集中商量则更聚焦于共识达成。集中商量在前期现场商量、座谈的基础上确定人员，通过圆桌会议的方式进行集中商量。集中商量遵循“4+N”的组成模式，即由主要由相关的群众代表、政协委员、相关领域的专家学者、相关职能部门的负责同志等人员构成。民众代表由在群众中观点具有代表性的、具备一定威望的、具有强烈的表达诉求的利益相关的热心市民构成。集中商量为决策者与利益相关主体间搭建了桥梁，其目的在于通过交流协商使各方就相关问题达成共识，然后各担其责，相互配合，促成问题的解决。

在覆盖范围方面，“商量”平台的发展和完善是一个渐进的过程，其间总共进行了两次提升。在不断制度化、规范化的过程中，平台不断向基层治理延伸、向民生问题下沉，形成了“市政协—区县政协—街道政协委员联络站”的三级联动，在部分区县的实践中还下沉到了社区（村）一线。目前，濟南市政协以及30个界别、12个区县以及160多个镇（街道）均设立了“商量工作室”；济南市委办公厅出台专门政策文件，如政协济南市委员会关于印发<政协济南市委员会关于建立商量工作室推进“商量”工作与社会治理深入融合的意见>的通知》（协发〔2020〕7号）将“商量”平台纳入全市协商民主制度体系。

二、济南政协“商量”平台作为新型利益表达与利益聚合渠道的鲜明特色

值得注意的是，济南政协的新型“商量”平台作为制度化的利益表达和利益聚合渠道，与已有的基层协商民主和信访等渠道存在着明显的区别。

第一，“商量”平台吸纳多方主体参与。基层治理主体间良性互动是构建基层治理新格局，实现基层治理现代化的重要保障，然而当前治理主体的关系互动还存在一定程度的困境[8]。基层治理中的民主协商主要是自治性质的，而作为国家公权力的党政机关较少参与其中；而“商量”平台则一般会将党政职能部门作为主要的利益相关方吸纳进来。

第二，“商量”平台主动参与社会治理。信访作为一种存在多年的制度化利益表达和政治参与渠道，存在着“等问题上门”的被动属性，而“商量”平台则是主动深入社会治理问题一线，寻找和界定问题，并推动问题的解决。

第三，“商量”平台融合各类媒体形式。大众传媒作为群众利益表达的重要渠道，在信息传播与民主监督方面具有独特优势。然而，通过私人媒介展现的公众诉求往往以“爆料”形式出现，因而对政府形象造成一定负面影响，同时也会打断政府原有议程，不利于政府形成常规化的信息处理机制。而“商量”平台则对其扬长避短，媒体全程记录集中商量过程并实时报道，以期吸引更广泛的民众参与表达，同时达到过程公开的效果。

可见，商量平台展示的是一种新型的、制度化的利益表达和利益聚合渠道。它明显有别于已有的基层民主协商和信访等参与渠道。对处于现代化进程中的中国来说，构建制度化的政治参与渠道对维持我国的社会稳定和秩序非常重要，这无疑将推动中国的国家治理能力和治理体系现代化建设。济南市“商量”平台突破了既有的政治协商的功能定位和运作模式，为有效的社会治理探索出了一种新型利益表达和聚合渠道。“商量”平台之所以能够成为全国领先的模范案例并受到中央的高度肯定，其意义也恰恰在于此。

三、利益表达与利益聚合视角下济南政协“商量”平台的有益探索

“商量”平台依托政协产生，同样体现着“中国特色”。根据案例部分的介绍可以明确，“商量”平台是制度化的，同时也具备政治系统内部渠道的特征，是在不改变我国既有政治框架的前提下，对新型利益表达与利益聚合渠道进行的有益探索。

（一）“商量”主动投身社会治理一线

“主动地发现问题”是“商量”平台的突出特点。主要体现在基层政协选题的程序上。首先，比起其他渠道相关人员“专职”的职业属性，政协委员其在政治系统的承担的角色只是“兼职”，甚至就是群众中的一部分。正如全国政协主席汪洋对“商量”平台的评价，“离群众特别近”。其次，“商量”平台向基层的延伸为其主动发掘问题提供了制度支持。以济南市槐荫区政协为例，其“商量”平台三级联动，延伸至了街道乃至社区（村）。社区中“商量工作站”的设置拉近了其与民众的距离，因此更能主动地发现问题。政协委员通过实地调研等方式，主动地寻找民众关心的问题进行“商量”，发掘民众诉求，为占相对多数的“潜在的利益表达者”提供了一个利益表达的制度化渠道。在基层形式和内容多元的“商量”实践中也诞生了主动发现问题的制度化探索。以笔者调研实例，济南市历下区解放路街道政协联络处在党委的领导下，探索在下辖的5个社区成立“百姓商量团”。“商量团”以社区为单位，每个“商量团”由20～30名社区热心群众构成。“商量团”原则上每月组织一次“商量”。有特殊情况也可以随时组织“商量”，及时解决问题。这种发现问题方式的主体就不仅局限在委员们中间，还通过构建长效机制发挥了群众的主动性。

“商量”平台主动深入社会治理问题一线，寻找和发现问题，并推动问题的解决。不仅体现了其在工作态度上的转变，也将更为广泛的利益相关群众的诉求输入了政治系统，是对新型利益表达、利益聚合制度化机制的可贵探索。

（二）“商量”平台对利益聚合“黑箱”的破壁尝试

利益聚合即在利益表达基础上的共识达成过程[9]。在单次的政治过程中，大致会发生两次聚合：第一次聚合发生在政治系统内外交界处。在民众多元的利益诉求通过多种渠道输入政治系统时，其输入过程本身就是一个自发筛选、聚合的过程，此次聚合主要在于表达方面的聚合。第二次聚合发生在政治系统内部，即在输入政治系统要求的基础上进行的聚合。相较于第一次聚合，第二次聚合由于政治精英与权力机关的介入突破了第一次聚合过程中民众单一主体的局限，同时在达成共识的基础上致力于问题的解决而非单纯的表达，通过不同主体之间的协调，期望形成各有关方都能接受的解决方案或改进方案，随后转化为决策和行动并输出政治系统。

在两次聚合的过程中，第二次聚合无疑是具有关键作用的。然而在实际的过程中，第二次决策通常以“黑箱”的形式存在。“黑箱”形成的原因是多元的。基于维护系统内部秩序和效率的需要，政治系统内部运作具有不透明性与参与群体的封闭性等特征，导致最终呈现在利益相关群体面前的只是决策的最后结果。在这种信息不对称的情况下，一旦决策结果未能达到利益相关者潜在表达的预期效果，极易引发利益相关者的不满，也就是前文提及的利益维护上的相对剥夺感，从而导致群众降低对政治系统的信任，甚至转而采取非制度化的政治参与方式，影响政治秩序。事实上，政治生活中的大多数问题都是不存在最优解的，在这种难以完全表达相关者利益的情况下，不及时对其诉求进行反映，极易导致上述问题更为严重。而在政府有效解决能力不足的情况下，只有通过及时传达沟通信息、增进理解才能更有效地化解矛盾，这也是“商量”平台的可贵之处。对于多数情况下的基层矛盾，例如“拆迁”“拆违”，其本身往往涉及十分巨大且复杂的利益，很难找到“最优解”。所以他们在实践过程中也往往伴随着激烈的利益对抗与矛盾冲突。对于基层行政机构而言，压力型体制下的层层加码导致其缺乏足够的时间和耐心给相关利益主体解释原因，实际基层事件中的复杂性也导致其缺乏足够的人手来调节冲突和矛盾。以上两者共同导致了在基层政府的共识整合与议程安排过程中对民众的诉求变得越发冷漠与不加区别的结果。通过笔者考察显示，部分事件在“商量”平台搭建并参与之前，相关职能部门通过内部决策，直接以结果的形式向利益相关民众呈现“政府的要求”，在这种信息极其不对等的情况下，利益相关民众认为政府的决策忽略了自身的诉求，使他们对政府产生不满与怨恨。在“商量”平台参与之后，由于政协本身具有智力集中的优势，可以细致地向利益相关民众介绍有关情况，其有相对充足的时间与人手，具备了与群众互动、缓和矛盾进而推动问题解决的基本条件。

“商量”作为一种新型的利益表达与利益聚合渠道，其突出之处在于利益聚合程序的开放性与透明性[9]。在前期“现场商量”的过程中，商量平台组织相关政协委员深入现场、深入实际、掌握情况、了解利益相关民众的困境与利益诉求，并且产生参与“集中商量”的群众代表，其作用类似于上文中所述的第一次聚合。在前期“现场商量”的基础上，后期“集中商量”聚焦于利益的聚合与共识的达成。在“4+N”的构成模式下，政协委员、专家、相关职能部门人员和群众代表共同商量，最后达成共识与解决抑或下一步改进措施。其作用类似于上文中所述的第二次聚合。群众代表作为“现场商量”与“集中商量”间的联通，在破除黑箱、保障透明性中起到重要作用。群众代表的产生除了具有相应表达能力的利益相关的热心群众之外，往往还会请一些具有强烈偏好表达诉求的利益相关个体和在事件中具有特定影响力的个体，一方面将突出的、容易引发不安定的因素及时引入制度化的利益表达渠道中，另一方面通过专家对其疑问的专业解答与相关职能部门对政策的解读，做到冲突双方信息的对称，从而消除了许多非制度化的政治参与方式。对于具有特定影响力的个体，邀请其参与“集中商量”一方面利于商量过程的宣传与透明化，另一方面具有特定影响力个体其自身行为的转变也具有极强的示范性与引领性，帮助引领广泛性共识的形成。

（三）“商量”多边聚合提升治理效能

利益聚合是政治系统顺利运行过程中的关键程序。“商量”平台突出的优势是通过平台搭台，促成多部门、多主体的联动，达到“多边聚合”后共识的形成。“单边”“多边”本为外交词汇，在此引申为利益聚合的模式。单边聚合即两个利益相关主体一对一式沟通，多边聚合即通过三个以上的利益相关主体的共同参与，形成“大家一起来商量”的局面，最终形成更具普遍性和推广性的共识。

“多边聚合”有许多的优势。从政治系统论的视角看，制度优势转化为国家治理效能主要基于三重实践模式，即执政党的“主导推动型”模式、民众的“参与推动型”模式，以及执政党同民众的“协作推动型”模式[10]。随着政治系统内部决策机关之间的职责分工愈发精细化，部门职能愈发单一。面对社会复杂的现实事件，单一部门的特定职权往往不能很好地满足问题解决的需要，这就使得想要根本性解决社会问题，往往需要多部门进行联动。单一部门职能的行使往往导致“治标不治本”甚至“适得其反”的作用。因此在问题解决中，努力促成多边聚合十分重要。然而部门之间通常存在着沟通壁垒，除了制度设计的部门职能局限外，还常常受到政治系统内权威个体之间私交的影响。譬如虽然在官级上有权威优势，但一市的党委副书记也难以对非其负责的其他下级部门下达指令。以上因素对利益聚合产生了诸多不利影响。从聚合的程序上看，由于要与多个利益相关主体分别协商，“单边聚合”聚合效率相当低下，造成了政治系统内人力与物力的资源浪费，同时还极易出现职能部门间“口径不一”的情况。从聚合的效果来看，“单边聚合”具有各部门间相互推诿即上文提到“踢皮球”的风险，最终难以推动问题的解决。

在“商量”平台的运行机制中，其通过集中商量过程中的“搭台”，将利益相关的社会主体、权力主体、群众与相关领域的专家集中在一起，就有关问题共同“商量”，寻求共识，最终达到“多边聚合”的良好效果。“有问题现场沟通，是谁的问题谁就解决”。这种“圆桌”商量基础上的多边聚合是“商量”平台作为新型利益聚合渠道的又一大特色。

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（作者简介：华远铭，山东大学政治学与公共管理学院本科生，研究方向为科学社会主义与国际共产主义运动；李一诺，山东大学政治学与公共管理学院本科生，研究方向为行政管理、应急管理、公共事业管理）