地方政府融资平台公司的内部控制策略研究

刘士伟

摘 要：当前，国内外经济环境日趋复杂，地方债务逐年递增，对地方政府融资平台公司的良好发展造成了巨大阻碍。对此，地方政府融资平台公司应高度重视加强内部控制，改善自身的经营环境，实现长远的良好发展。本文浅析了地方政府融资平台公司发展现状，探究了地方政府融资平台公司的内部控制策略，以期为地方政府融资平台公司加强内部控制提供借鉴。

关键词：地方政府;融资平台;内部控制

近年来，我国经济建设取得了显著成就，地方政府融资平台公司实现了迅猛发展。地方政府融资平台公司主要将基础设施建设、公益性项目等作为投资标的，需要大额的前期投资，且资金回流速度相对较慢，加上回报率较低，导致财务风险增加。对此，地方政府融资平台公司应采取有效策略加强内部控制，实现对财务风险的有效规避，进而实现长远的良好发展。

一、地方政府融资平台发展现状

（一）缺乏良好的内控环境

良好的内控环境是实施内部控制的重要基础。内控环境会深刻影响内控经营活动的具体构成、内控目标以及风险评估。地方政府融资平台缺乏良好的内控环境，具体表现在如下方面：一是管理层缺乏良好的内控意识。地方政府融资平台通常由地方政府对管理层进行直接选派，其董事长、高级管理人员、监事等通常是地方党政干部或者财政、审计等部门领导。部分管理层对内部控制缺乏应有的重视，未能全面了解内部控制，内控管理经验相对欠缺，难以构建规范的内控制度，并对各项内控制度的具体内容进行严格的落实执行。部分来自行政机关的管理人员，未能转变自身的机关工作作风和决策管理习惯，对地方政府融资平台的经营管理呈现出较强的随意性，影响内部控制充分发挥其作用。二是缺乏完善的公司治理结构。部分地方政府融资平台未能严格遵循基本的内控规范，缺乏完善的治理结构。对现代企业而言，完善的公司治理结构是极为必要的。部分地方政府融资平台未能设立规范的董事会和监事会，且未能合理设置公司战略、风险管理以及内部控制等各项职能机构，导致融资平台管理制度不规范，平台内部存在过多的管理层级等。三是缺乏合理的资本结构。部分地方政府融资平台缺乏完善的设立手续，甚至存在出资不实的现象，缺乏合理的资本结构。

（二）缺乏完善的内控监督系统

与普通的融资公司相比，地方政府融资平台公司具有特殊性。地方政府融资平台未能构建规范的法人治理结构，难以在领导层面实现良好的权力制衡，在一定程度上淡化了公司的市场主体地位。地方政府融资平台未能系统规划部门设置，缺乏良好的组织性，且执行力较差，各部门缺乏高效良好的沟通交流，形成严重的资源浪费;未能构建良好的管理制度和企业文化，管理人员存在较大的流动性，且缺乏集体意识和责任感。另外，地方政府融资平台公司缺乏系统完备的内部设置，通常由财务会计兼职负责内部监督各项工作，导致内控力量不足。

（三）缺乏完备的风险评估系统

部分地方政府融资平台公司缺乏完备的风险评估系统，风险防范意识薄弱，对于各类风险缺乏充分考虑，未能形成防范应对风险的有效机制，未能针对风险目标设立清晰明确的标准。通常，地方政府融资平台公司无力偿还贷款时，需由地方政府通过财政收入对本息进行支付。當政府财政收入出现大幅度减少的情况时，将直接影响其偿付能力。地方政府融资平台公司缺乏良好的风险防范意识，未能构建完备的风险防范运行机制，缺乏完善的风险指标体系，难以准确识别和科学分析各类风险，无法对风险实施及时合理的有效处置。

（四）缺乏良好的信息沟通

企业通过各层次开展良好的信息沟通交流，对风险进行准确确认和科学评估，并确定应对风险的措施。信息流动应覆盖企业风险管理的全过程。由于地方政府融资平台缺乏合理的部门设置，各部门缺乏沟通协调，存在各自为政的弊端，其信息沟通制度不健全，难以实现通畅良好的信息沟通。另外，地方政府融资平台公司未能构建良好的信息披露相关制度，导致内外监督难以发挥应有的效力，对债务信息缺乏及时完整的披露，不利于管理债务风险。

（五）缺乏完善的业绩评价和规范的预算管理

地方政府融资平台公司授权审批以政府相关部门为中心，对公司本身并无效用。地方政府融资平台缺乏系统完善的业绩评价系统，难以开展高效良好的业绩评价。同时，公司缺乏规范的全面预算，难以形成强有力的预算管理。绩效考评难以真正发挥其应有的作用。地方政府融资平台全面预算不完善，且未能制定科学的财务计划，造成预算编制难以无缝连接预算执行，导致预算编制与执行发生脱节。

二、地方政府融资平台公司内部控制策略

（一）对内控环境进行优化

要对地方政府融资平台的内控环境进行优化。具体可从如下方面着手：

1.对公司治理结构进行完善

应遵循受托责任理论，结合公司治理相关理论，对地方政府融资平台的具体责任进行清晰划分，并对平台的行政色彩进行淡化，实现政企分开。地方政府要遵循职权范围对职权进行规范行使，减少对平台运营的干预，逐步将行政审批相关事项放宽，为平台发展构建宽松的外部环境，融资平台要严格遵循相关法律和规章制度办事，基于市场化导向开展经营决策。地方政府融资平台要对公司治理结构进行完善，规范科学地设置董事会、监事会、内部控制和风险管理等职能部门，要严格遵循不相容岗位分离的原则，构建相互监督和制约的公司治理机制。平台监事会应充分吸收第三方独立公司、投融资专家以及职工代表为成员，遵循“任人唯贤”的管理原则对管理层进行选聘，优化管理层选派方法，遵循公正公平的原则任用经理层，尽量选派业务能力较强的干部负责平台运营，对职业经理人相关制度进行探索实践，促进平台出资者与实际经营者实现良好分离。另外，要对平台的资本金进行充实，对民间资本进行引进，实现对平台股权结构的优化改善。通过对民间投资的引进，形成多元化的投资主体，对政府持股占据的比重进行减少，确保外部股东有效监督政府行为。

地方政府融资平台公司应对自身的法人治理结构进行完善，并对内部机构进行全面梳理，对内环环境进行优化，建立健全规范的内控制度。地方政府融资平台公司应遵循现代企业制度各项要求，对董事会、监事会、股东会以及经理层进行科学设置，形成科学的权责分配，加强激励与约束，形成良好的制衡机制;将决策权、监督权、经营权和执行权有效分离。地方政府融资平台公司将相关权力授予股东后，通常不允许股东对公司日常经营进行干涉。地方政府融资平台公司应积极引进专业人员，设立独立董事，推动公司实现规范发展。地方政府融资平台公司还要高效合理地配置企业资源，督促引导内控人员增强知识技能，培养良好的职业道德。另外，地方政府融资平台应实施不相容岗位分离，统一管理不相关部门，对公司规章制度进行完善，为开展各项业务提供科学指导。

2.对人员考核管理制度进行完善

地方政府融资平台要对人员奖惩制度进行完善。地方政府要对平台管理层加强考核，建立健全相关考核机制。同时，平台内部要建立健全考核激励机制，制定科学的人力资源政策，构建涵蓋培训、考核、升迁、奖励的高效有序的人员奖惩机制。

3.对内部审计相关制度进行完善

地方政府融资平台要加强对内部审计的重视，对内部审计相关制度进行完善，对内控实施情况和审计监督结果进行实时关注，确保内审部门增强内审意识和独立性。地方政府融资平台要在规范各项审计制度的同时，对外部监督进行强化，严格监督检查平台内控设计和实际执行情况。同时，要提升内审人员的职业操守、独立性和专业能力，增强内控执行效果和内审监督效果。平台管理层要通过组织管理措施，保障内审部门具备较强的独立性，授权内审部门相董事会和管理高层直接汇报审计情况。内审部门要聘请相关专家，对内审实务进行参与或提供科学指导，定期组织内审人员开展学习培训和业务交流。另外，内审部门要通过多种形式开展内审工作，促进内审工作质量实现大幅度提高。地方政府融资平台，要依托公司治理框架，遵循风险管理机制，综合考虑内部各项业务开展的实际情况，对重大风险点实施内控审计。另外，地方政府融资平台要适时开展内部经济责任审计，构建逐层汇报的具体制度，向董事会和审计委员会汇报经济责任审计的真实结果，经董事会同意之后，在必要情况下，向地方党委和政府国资管理部门汇报重大事项。

4.地方政府融资平台公司应明确自身发展定位并制定科学的经营理念

契合时代发展形式，遵循相关政策调整，按照现代企业管理制度和决策制度的各项要求，构建科学的战略规划，建立健全国资管理体制，基于股权纽带构建国资运营公司和投资公司。地方政府融资平台公司要构建独立性较强的治理机构，将政府与企业二者的职责边界厘清，促进融资平台公司对企业本质的回归，增强市场运作能力，通过外部行政形成的有效监管，减少公司治理具备的行政化特点，减少行政干预。另外，地方政府融资平台公司应进一步对人事制度改革进行深化，以市场化和社会化方式选聘专业人才，推行任期制、聘用制等人事制度，从外部市场对专业人才进行引进，深入了解地方政府实行的融资政策，对金融市场动态和走向进行准确把握。

（二）对风险管理体系进行完善

地方政府融资平台公司要高度重视风险管理，构建风险管理委员会，实现对风险管理的有效加强。由风险管理委员会实施风险决策，帮助企业采取有效的风险控制措施，有效降低损失，实现对风险的有效控制。地方政府融资平台公司应契合自身实际，构建风险评估机制和风险监督机制，及时发现风险，对风险进行科学评估和有效监督，制定科学有效的应对方案。地方政府融资平台公司应引进专业的第三方监督机构加强风险监督，例如，可聘请专业的会计师事务所对公司投融资重要项目和年度财务报表实施公开审计。

地方政府融资平台公司应增强风险管理能力，科学设定风险目标，实现对可识别的各类内外风险的全面覆盖，将融资过程中呈现的动态变化作为依据，对风险预警体系进行科学设置，并采取有效措施应对风险。要对风险管理成效进行反馈，根据反馈结果，对风险执行进行及时调整，对融资规模进行扩大，利用先进的信息技术，对风险评估手段和风险控制措施进行改进。

地方政府融资平台公司加强内部控制，应构建风险预警系统，基于对相关信息的收集，准确计算预警风险值，增强内控管理效果。地方政府融资平台公司应对平台信息进行全面收集，并从中筛选价值最高的信息，其次，契合自身发展实际情况，对风险预警指标进行科学选择。通常，可通过常规指标分析法、资产负债法以及综合评价构建风险指标体系。地方政府融资平台公司实施内部控制，应与内控专家加强合作，科学选择预警方法。另外，应构建风险监控数据库，实时检测和准确记录融资平台的风险信息，形成数据库，据此对风险发生概率进行科学预测和准确判断，实现对风险预警的有效加强。

地方政府融资平台公司在执行风险管理时，应将平台负债情况作为依据，并考虑平台盈亏，有效控制风险总量。要确保评价投资和评价项目风险符合法律法规和相关政策，实施可控性较强的风险融资操作，利用各类财务指标对平台的支付和偿债能力进行衡量。地方政府融资平台公司要对政策变化和市场条件相关信息进行及时收集，记录项目工作，对异常情况实施及时调整，严格落实执行风险管理措施。另外，地方政府融资平台公司要对反舞弊工作进行强化，对舞弊案件的举报程序、调整程序、处理程序和报告程序等进行规范，对纪律监察进行强化，从整体上提升融资平台的内控管理效果。

（三）加强内部监督并保障信息畅通

地方政府融资平台公司应建立监管内控监督制度，设立独立性较强的内部审计部门，并明确该部门在内部监督中具备的职责权限，对内部监督各项要求和程序方法进行规范。地方政府融资平台公司应在加强日常监督的同时，加强专项监督，对内控有效性定期开展自我评价，出具相应的评价报告。应加强内外监督，借助专业的第三方机构强化内部监督。地方政府融资平台应对各部门进行合理设置，保障信息的高效流通，确保会计信息具有较强的时效性。

地方政府融資平台应加强内外协调，督促各方监督充分发挥其优势。地方政府融资平台公司对于各项外部监督，应与宏观政策作出的调整相结合，将相关文件精神作为依据，自觉接受债权人、政府财政以及社会公众等各方面的监督。当金融市场出现波动，债务风险增加时，地方政府应遵循中央指引，做好去杠杆相关工作。对于内部监督，应与内部审计和预算监督相结合，严格落实执行各项常规和非常规监督，增强监督人员的执行能力，有效保障内部监督质量。另外，地方政府融资平台公司应构建信息披露共享平台，按时对报表报送、资料以及会议内容等进行公示，对重大融资活动形成的决策，要向各部门及时传递，向监事会定期报告相关信息，保障监事会充分发挥其监督权。

（四）加强全面预算管理并做好内控活动

地方政府融资平台公司对内部控制进行完善，应对全面预算进行科学编制，确保预算管理覆盖各类债务，实现对预算控制的有效加强，增强预算约束力。地方政府融资平台公司应根据全面预算组织开展各项财务活动并实施有效的财务控制，实现高效良好的战略管理。地方政府融资平台公司应对各类控制手段进行综合应用，对各部门进行设备时，应确保人员分工严格遵循不相容岗位分离原则。对重大事项进行决议，应对相关程序进行明确，并对联签制度进行严格执行，避免内部人员实施不合理的自我决策。

地方政府融资平台公司应严格落实执行各项内控措施。要严格遵循授权批准、不相容岗位分离、成本效益等原则，从整体上对内控程序具体的执行安排进行规范，与内控环境相结合，增强风险意识，加强对风险的主动控制。紧扣内控薄弱点，对预算管理进行改善，全面发挥预算编制、预算执行、预算考核等环节的作用。

三、结语

综上所述，地方政府融资平台发展现状体现在缺乏完善的内控监督系统、缺乏完备的风险评估系统、缺乏良好的信息沟通、缺乏完善的业绩评价和规范的预算管理。对此，地方政府融资平台公司要通过对内控环境进行优化、对风险管理体系进行完善、加强内部监督并保障信息畅通、加强全面预算管理并做好内控活动等策略加强内部控制，实现对各类风险的有效规避，进而实现长远的良好发展。

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