中国土地市场发展对城市建设用地扩张的影响研究

叶银芳

摘 要：从我国目前城市化的发展情况来看，存在着明显的城市建设用地大规模扩张的现象，很多城市的建设用地已经远远超过正常值。在城市建设用地持续扩张的情况下，会给我国土地资源保护带来巨大的压力，同时也会影响城市的发展效率。本质上讲，城市建设用地扩张，是一个站在新城镇化角度实现土地资源优化配置的问题，同时深刻影响着我国土地市场的发展。基于此，本文主要以中国土地市场发展为切入点，探究新城镇化背景下土地市场发展对城市建设用地扩张的影响。

关键词：土地市场;城市建设

随着我国现代化、城市化进程的加快，我国经济发展对城市土地的需求也在不断提高，在这一趋势下，势必会引发城市建设用地需求高与土地资源短缺的矛盾。因此，如何保证城市建设用地的合理性，合理的进行城市规划以及土地规划已经成为当前我国国土资源管理人员亟需解决的问题。

一、我国土地市场发展现状及存在的问题

（一）我国土地市场概况

发展土地市场是我国实现土地资源优化配置的一种重要手段。当前，我国土地市场化程度进一步提高，在这个过程中，土地市场的价格机制以及土地的出让方式深刻影响着城市的发展，给城市土地的开发和建设带来了深远的影响。土地市场化的作用在于，可以通过市场调控的方式，实现对土地资源的优化配置，同时在市场化的过程中可以减少政府的干预力度，这样就可以更好的将竞争与价格机制的作用发挥出来。

（二）我国土地市场发展情况

改革开放以后，我国为了进一步实现土地资源优化配置，积极引进了市场机制，有效提高了土地资源的利用效率。1987年，土地有偿使用制度成功在深圳市实施，成为我国土地市场化的开端，同时在土地市场化程度逐渐提升的过程中，对促进国民经济发展、土地配置效率均产生了明显的积极作用。进入到21世纪之后，我国土地市场不断完善，受到了社会各界的关注，对社会经济的发展产生了诸多方面的影响。

（三）土地市场在城市建设用地扩张中的表现

在中国土地市场持续发展的过程中，有效实现了对土地交易行为的调控，具有合理分配土地资源的效果。总的来说，土地市场发展，对我国直辖市、副省级城市的土地建设用地扩张的影响是最为明显的，因为这些城市每年会涌入大量人口，因此对建设用地需求呈直线上升趋势。而城市通过应用土地招拍挂制度获取的土地比重体现了土地市场的市场化水平。对于土地建设用地需求量大的城市来说，可以通过“招拍挂”的方式出让土地使用权，所以从一定程度上讲，土地市场发展水平在逐渐提高的过程中，进一步拓宽了城市土地获取的途径，在这样的情况下就起到了促进城市建设用地扩张的作用。

（四）中国土地市场发展与城市建设用地差异

土地市场的发展对城市建设用地扩张的影响是双向的，在这个过程中还会受到各类因素的影响，而且在不同的城市还存在较大的差异，尤其是受城市发展、经济发展、地理位置等差异性因素的影响。这种影响并不是在任何时候都是积极的，不过在中国土地市场持续稳定发展的过程中，仍然起到了至关重要的作用。

（五）当前城市建设用地存在的问题

城市建设用地浪费情况严重。虽然我国总体土地资源充足，但人均土地资源却十分不足，另外，再加上土地闲置、浪费现象严重以及城市规模不断扩张的问题，使得我国土地资源尤为匮乏。这进一步导致我国城市中住宅建设用地以及商业建设用地等各类建设用地的容积率大大降低;在工业建设项目用地的投资强度以及生产水平方面也有所下降，未能达到集约用地的要求。为此，加快土地利用方式及经济增长方式的轉变显得尤为迫切与重要。

土地利用规划编制缺乏科学性。目前，我国土地规划以及城市规划在编制技术方面还存在着一定的落后性，相关政府以及专家制定的规划措施可操作性极差。对于城市规划以及土地规划的制定缺乏“弹性”，以至于城市建设用地严重超标，在进行相关补救措施时又过于严苛，从而形成恶性循环，使城市规划与土地规划形同虚设。

二、城市建设用地扩张的理论基础

（一）城市建设用地扩张的机理

在土地市场化的过程中，市场中存在的价格机制可以起到调节土地供需关系的作用，进而发挥土地资源高效配置和利用的作用。在我国，政府部门长期以来管控着城市土地的供应问题，除受价格机制影响外，也会受到政府土地调控手段的影响。如图1所示，为我国土地市场化过程中影响城市建设用地扩张的机理。

一方面，在土地市场发展的过程中，土地出让的透明度增加，政府对土地出让的干预力度会逐渐减小，在这样的情况下土地市场的竞争性会逐渐提升，因此土地的价格会适当增长。如果政府想要获得巨大收益，可能会在短期内通过增加城市建设用地的方式实现，在这样的情况下企业用地成本会有所增长，而政府所能够获取的土地收益也会适当增加。但若在城市建设用地量减少和土地市场发展的双重作用下，随着土地出让全过程监督和管理力度的不断增强，在土地数量有限的情况下政府很难再通过低价招商出让大量土地获取利润，并且土地出让过程中的一些暗箱操作情况也可以避免，无序扩张城市建设用地的现象会得到一定控制，但企业用地成本仍会增长。总的来说，土地出让透明度增加是市场化的一个体现，在土地市场发展的过程中，城市建设用地增加或减少都会容易使企业用地成本增加，但也因为操作透明化提升了，土地价格才有机会显公平与合理。政府收益及其土地出让行为会受土地市场发展以及城市建设用地扩张的影响。

（二）城市建设用地扩张的类型

1、填充型

主要是受城市内部城中村改造的影响，本身城市内部就分布着大量宾馆、餐饮等服务设施，并且这些区域的商业活动相对发达，人口密度较高，在用地面积无法满足各方面发展需求的情况下亟需对城市进行改造。

2、飞地型

飞地型城市建设用地扩张，主要是进行新城区建设。不过因为城市人口多集中于老城区，与新兴区域距离较大，没有在新城区购房、生活的意向，因此飞地型的城市建设用地扩张方式对于房价有较强的抑制作用。

3、城市建设用地扩张的功能

城市建设用地扩张从一定程度上会受到自然、经济、人口等因素的影响，其具有无规律、复杂性等特征。在城市建设用地持续扩张的过程中，会起到对社会、经济的驱动作用，三者之间具有非常紧密的联系。比如在对经济增长进行驱动的过程中，城市居民所从事的一些经济性活动，也会促进城市土地的扩张趋势。

三、土地市场发展对城市建设用地扩张的影响

（一）土地市场发展对城市建设用地扩张的影响

在土地市场发展过程中，土地出让价格在不断提高的过程中，站在长远发展的角度考虑，土地出让价格的抑制作用会逐渐显现。也就是说土地市场发展对城市建设用地扩张的影响，主要体现在中国土地市场化水平逐渐提高的过程中。

使城市建设用地市场化。理论上，作为一种日益占据主导地位的土地资源配置机制，中国土地市场的发展势必会对城市建设用地的扩张起到一定的遏制作用。一方面，土地市场的发展使得土地资源的配置更加符合完全竞争的市场，价高者得的运行规则有助于抑制低效的城市建设用地扩张动机;另一方面，更为公开、透明的出让方式也使得土地出让的价格更趋合理，从而通过价格机制的优化促进城市建设用地的理性增长。对于城市建设用地的扩张在某种程度上与土地出让价格的联系更为密切，一方面，政府和企业在面对地价上涨时会表现出不同的应对方式;另一方面，土地出让价格的数值大小也会对市场中土地成交量产生至关重要的作用。

有效遏制了城市建设用地的无限扩张。城市规划与土地规划都涉及到了对用地空间的合理布置，因此，应对各自的职责进行明确。土地规划的重点内容是保证耕地总量以及对建设用地的控制方面，而城市规划则更加关注城市各种类型的用地情况。社会的发展使得人们对空间的需求也相应提高，以至于很多城市建成区盲目的扩大其面积，因此，我们应对城市建设用地进行合理控制，保證其扩张的合理性。

具体而言，通过运用土地规划，对人类生产活动的空间进行规划，从而避免建设用地的无限扩张;同时，借助城市规划，细化城市区域，实现土地利用的高效性与集约性。城市规划是以城市建设用地总体布局为依据，制定城市近期建设规划，确保城市建设投资的多元化发展。

（二）土地市场发展对城市建设用地扩张影响的原因

在中国土地市场化水平不断提高的过程中，使得土地出让方式成为一种市场行为，在这个过程中价格机制会逐渐显现，同时在土地市场化的过程中，地方政府对于城市土地出让的干预下降，在市场价格机制和政府干预减少双重影响下会让土地出让价格更合理化。

（三）土地市场发展对城市建设用地扩张的影响途径

受长期以来中国经济体制影响，传统模式下我国土地出让方式主要集中在协议出让和划拨出让两个方面，使得长期以来土地出让价格基数偏低，现在目前土地出让，一般商业用地与工业用地大多都是要公开挂拍出让，这样一来影响土地市场的因素就变多了。土地市场发展对我国城市建设用地扩张的影响途径多样，如政府行为、价格机制、地区差异、经济发展、产权制度等，都会影响土地市场的发展，同时也会产生对城市建设用地扩张的抑制和推动作用。因此我们在推动土地市场发展的过程中，可以通过调控各项对城市建设用地扩张影响途径的方式，实现对城市土地资源的合理配置。

四、政策建议

（一）运用地价透明操作机制

想要确保城市建设用地扩张的合理性，起到充分抑制城市建设用地扩张的作用，就必须积极运用地价透明操作机制，有序推动我国土地市场发展。在党的十八届三中全会中提出了建立公平开放透明市场规则的意见，要求进一步完善由市场决定价格的机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场。这也就进一步明确了我国土地改革的方向，强调了土地市场发展的重要性。因此，我们还需要逐步建立公开透明的地价透明操作机制，实现土地资源市场化的加速配置，大力推行招拍挂土地出让制度，进一步推进土地使用权的有偿使用。

（二）合理利用土地市场建设用地

在我国社会主义市场经济体制逐步完善的过程中，推动了我国城市化和工业化的发展。而城市化是人们生活、生产方式由乡村型转向城市型的一个过程，表现为农村人口逐步向城市人口转化，同时还推动了城市的发展。而在城市人口规模不断扩大的过程中，城市内部可利用土地资源急剧减少，人口和土地之间的矛盾逐渐加剧。所以在我国土地市场持续发展的过程中，我们必须在《中华人民共和国城市规划法》的引导下合理利用土地市场中的城市建设用地，实现城市土地资源的高效配置。土地市场建设用地的利用，需要以土地资源为切入点，合理进行空间布局，积极发挥推动城市现代化发展的作用，同时可以促进城市、城市土地资源可持续发展，在实现经济效益的同时，起到合理抑制城市建设用地扩张的作用。

（三）完善城市与土地发展规划

土地是一种自然资源，是大自然赋予人们的巨大财富，也是人类赖以生存的基础。在城市逐渐朝着现代化方向发展的过程中，对于城市建设用地的开发和利用逐渐呈现科学化、合理化的特点。有限的土地资源无法满足人类的无限需求，因此我们还需要进一步完善城市发展规划以及土地利用规划，建立城市土地评估机制，实现对城市土地资源的集约优化利用。这一方针不仅关系到我国城市居民的日常生活，与我国经济体系以及社会可持续发展也有非常密切的联系，因此实现对城市土地的评估以及优化利用具有非常重要的意义。

（四）减轻土地财政依赖

近年来，在我国土地市场持续发展的过程中，国有土地使用权出让受到了广泛关注。想要通过发展土地市场的方式抑制城市建设用地扩张的趋势，有效调控土地市场出让价格，地方政府就必须努力摆脱对土地财政的依赖，如不能只发展高收益的城市用地而忽视其它用地的均衡发展，设定城市发展的边界，进一步改革并完善与土地相关的政策和制度，以保证城市能实现可持续发展运行。而在城市发展的过程中，城市土地供给应当以城市住房需求为导向，合理配置土地资源，逐渐增加城市住房建设用地供给。同时应当盘活土地存量，优化住宅用地、商业用地和工业用地等结构，大力发展住房租赁业务，使得土地供应逐渐向租赁住房用地建设倾斜。

（五）统筹城乡用地

随着经济社会的高速发展，城市的周边区域，如乡镇、郊区等也得到了快速的发展，这些区域与城市的联系性也更加密切。同时，再加上城市规划与土地规划各部门联系性的日益增大，对土地的相关调控以及布局也不再仅局限于城市或者农村，而是从推动整个社会发展的角度出发，制定相关的规划措施，避免城市建设用地的无限扩张。因此，相关规划部门在进行土地规划与城市规划时，应在保证公平、公正的基础上，统筹城乡用地，实现城市土地资源的优化配置，进而保证城市建设用地在合理地范围内扩张。

五、结语

本文主要对我国土地市场的发展现状进行了分析，并以土地市场发展为切入点，探究了土地市场发展对我国城市建设用地扩张的影响，认为土地市场发展对城市建设用地扩张来说有强大的抑制作用，主要从价格、政府两个方面入手，实现对城市建设用地扩张的意识，起到优化城市土地资源配置的作用。

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