党代表大会报告对审计的要求及启示

王凌智

[摘要]自中国共产党第十三次全国代表大会开始，党的十三大到十九大报告都对审计提出了明确要求。本文首先回顾分析了党的十三大到十九大报告对审计的要求，进而对国家审计工作的重点方向进行了分析，包括持续推进财政预算审计、对政策实施跟踪审计、紧盯重大专项资金审计、全面实施国有资产审计、促进审计整改等。

[关键词]党代会   工作报告   国家审计

本文系辽宁省教育厅2021年度科学研究经费项目（面上项目）“新时代预算多种监督方式协同效应研究”（项目编号：LJKR0760）

一、引言

自1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会开始，至中国共产党第十九次全国代表大会召开，党的十三大到十九大报告都对国家审计提出了明确要求、指明了正确的方向，从中可以清晰地看出审计发展的历史脉络，对于把握今后审计工作方向具有十分重要的理论和现实意义。

二、党的十三大到十九大报告对审计的明确要求

1983年9月15日中华人民共和国审计署正式成立，为国务院组成部门、正部级。党的十三大到十九大报告中对“审计”的要求、作用和地位的阐释，经历了一个发展过程（详见表1），可以将其划分为三个阶段：

（一）第一阶段（从党的十三大到十四大）：改革政府工作机构、加快政府职能转变

1.党的十三大报告将“审计”纳入到第五章“关于政治体制改革”的第三节“改革政府工作机构”之中，具体要求是“适当加强”。按照1982年《中华人民共和国宪法》的要求，县级以上人民政府设置审计机关，审计工作尚处于起步积极探索的阶段。中国共产党第十三次全国代表大会确定的中心任务是加快和深化改革要求，改革政府工作机构是势在必行的。需要明确审计机关的机构、编制、职责，才能为落实加快和深化政府改革奠定坚实的组织基础。基于此，党的十三大报告对“审计”提出的具体要求是“适当加强”。考虑到由于审计机关建立时间不长，处于边建设边工作边摸索的阶段，对审计机关提出“适当加强”的具体要求，在审计工作中要量力而行。为依法开展审计工作，审计制度建设至关重要，1985年国务院发布了《国务院关于审计工作的暂行规定》，经过三年多的审计实践，并通过全面系统的总结，1988年国务院发布了《中华人民共和国审计条例》，为确保审计机关落实职责奠定了坚实的法规基础。

2.党的十四大报告将“审计”纳入到第二章“九十年代改革和建设的主要任务”的第一部分“围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐”的第四点“加快政府职能的转变”之中，具体要求是“强化审计”。国家审计机关经过近十年的探索、建设和发展，取得了丰富的宝贵经验。党的十四大报告中指出，实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以有利于进一步解放和发展生产力。因此，就要加快政府职能的转变，在对计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制进行改革的同时，既要强化审计监督，又要实施经济监督，以服务于社会主义市场经济体制建设这个中心工作。

在这一阶段，由党的十三大报告要求的“适当加强”审计递进到党的十四大报告要求“强化”审计，体现了国家审计机关经过十年的建设发展，取得了可喜成绩，具备了“强化”审计的硬件、软件条件，这时明确提出了“强化”审计监督的要求。

（二）第二階段（从党的十五大到十七大）：政治体制改革、建设和发展社会主义民主

1.党的十五大报告将“审计”纳入到第六章“政治体制改革和民主法制建设”的第四节“完善民主监督制度”之中。党的十五大报告中指出，我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。从中可以看出，国家审计已经上升为政治体制改革和民主法制的高度，地位明显增强了，民主监督制度在逐步完善。毫无疑问，监督包括审计监督，其目的是保证政令畅通，但是还需要继续加以完善。因为这是首次将审计纳入“政治体制改革和民主法制建设”框架之内，即由将审计放到“改革政府工作机构”之中上升为“完善民主监督制度”之中，地位明显增强，那么就需要完善相应的制度规定，这是一个必然的结果。

2.党的十六大报告将“审计”纳入到第五章“政治建设和政治体制改革”的第八节“加强对权力的制约和监督”之中，具体要求是“发挥审计部门的作用”。党的十六大报告中指出，加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。从中可以看出，党的十六大报告将“审计”上升为政治建设和政治体制改革的高度，明确为是加强对权力的制约和监督的重要手段之一，将审计与司法机关、行政监察并列，发挥出审计监督的职能作用。对权力的制约和监督，审计是重要抓手之一，可以充分发挥审计的职能和作用。领导干部权力的一个重要方面就是体现在经济管理责任上，而对其履行经济责任的评价，审计监督是责无旁贷的。

3.党的十七大报告将“审计”纳入到第六章“坚定不移发展社会主义民主政治”的第六节“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”之中，提出了健全经济责任审计等制度的具体要求。党的十七大报告中指出，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。党的十七大报告是在党的十六大报告提出的“加强对权力的制约和监督”基础上、提出了“完善制约和监督机制”，具体要求是：既要重点加强对主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，又要健全质询、经济责任审计等制度。进一步明确了审计的责任更加重大，突出强调的是经济责任审计，紧紧扭住了审计的“牛鼻子”。

在这一阶段，强化的是对权力的制约和监督，由党的十五大报告具体要求的“加强对领导干部的监督”到党的十六大报告具体要求的“发挥审计部门的作用”再到党的十七大报告具体要求的“健全经济责任审计制度”，对领导干部实施经济责任审计，审计对象非常具体明确，即由“面”到“点”。

（三）第三阶段（从党的十八大到十九大）：坚持走中国特色社会主义政治发展道路、坚定不移全面从严治党

1.党的十八大报告将“审计”纳入到第五章“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”第六节“健全权力运行制约和监督体系”之中，具体要求是“健全经济责任审计制度”。党的十八大报告中指出，坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。在党的十七大报告提出的“完善制约和监督机制”基础上，党的十八大报告提出要“健全权力运行制约和监督体系”，即要成为一个“体系”，是一个层层递进的关系。审计作为监督体系之中的一员，就要充分发挥其在“推进权力运行公开化、规范化”中应有的职能作用，并且要继续“健全经济责任审计制度”，不断加强对领导干部经济责任实施审计，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

2.党的十九大报告将“审计”纳入到第十三章“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的第七节“健全党和国家监督体系”之中，具体要求是“改革审计管理体制”。党的十九大报告中指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，就要按照这一要求加强审计建设，为健全党和国家监督体系作出审计的贡献。要求通过改革审计管理体制，成立中央审计委员会，强化中央对审计的集中统一领导，进一步发挥审计应有的功能和作用。

在这一阶段，强化的是对权力的制约和监督，由党的十八大报告具体要求的“健全经济责任审计制度”到党的十九大报告具体要求的“改革审计管理体制”，即从微观层面跨越到宏观层面，强化审计管理体制的改革，党中央对审计实施集中统一领导，以便于更好地发挥审计的职能作用。

以上分析可以清楚地看出，从党的十三大到党的十九大报告，均对审计提出了具体明确的要求，不同阶段对审计具体要求有所侧重，但是都适应了当时党和国家的中心工作，要求审计服务于党和国家建设发展的大局。

三、重要启示

以上分析了党的十三大到十九大报告对审计的要求，对做好新时代的审计工作具有重要启示。特别是2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确指出，为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。中央审计委员会的成立，毫无疑问，加强了对审计的集中统一领导，增强党在审计工作上把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，审计地位得到了明显提高，这为审计工作指明了正确的方向。

（一）财政预算审计：永恒主题

财政预算执行情况审计是国家审计永恒的主题。从每年6月份、9月份审计署受国务院委托向全国人大常委会报告预算执行情况审计、决算情况审计可以看出，国家审计在预算执行和决算审计中取得了巨大成绩，社会影响力非常大，在2003年刮起声势浩大的“审计风暴”，持续了数年之久。国家审计对财政预算编制尚未实施审计，固然有时间紧、业务量大等因素的存在，在人民代表大會召开之前难以高质量完成的原因，使得财政预算全过程审计上缺少了一个重要部分——预算编制审计。在继续开展预算执行情况、决算情况审计的基础上，一是开展预算编制审计。由于政府预算、部门预算从某种意义上体现了政府、部门年度的各项工作总体安排情况，国家审计应该对预算编制情况进行审计，如此就可以实现国家审计对预算全过程实施审计，也就实现了对财政预算审计的闭环，从而也使得预算编制、预算执行、决算全过程审计相互衔接、相互促进，提高了预算全过程审计的整体效果。二是全面开展绩效审计。要认真贯彻落实2018年9月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对财政预算安排的重点项目、重点资金的绩效情况实施审计，按照设定的绩效目标定位及有关标准实施审计，科学合理作出审计评价，不断促进提高财政资金的使用效益。

（二）重大资金审计：重点关注

重大资金包括重点专项资金、重大投资项目，具体内容为：保障性安居工程资金、城乡义务教育补助、生态环保资金、基本医疗保险基金、基本养老保险基金。这些重大资金都涉及民生情况，这是“天大”的事情。这些重大专项资金社会影响大、金额大，与人民利益息息相关，是党和政府重点关注的领域，是全社会关注的焦点。一是审计机关每年安排项目计划时，必须将这些关系民生的重大资金项目作为必审内容，实施专项审计。二是对于周期长的建设类项目，发展改革委在下达项目建设计划文件时，要主动抄送审计机关。从投资立项开始，审计机关就要予以特别关注，从预算审计开始，到中期建设、项目结束实施全过程审计，发现问题及时指出，提出改进建议，防患于未然，从而尽量避免项目结束后再审计时，问题积累过多，且很多既成事实，“悔之晚矣”。

（三）政策跟踪审计：全程实施

近些年来党中央、国务院陆续出台了“新增财政直达资金”“金融服务实体经济”“政府债务风险”“税收征管和减税降费”“乡村振兴”等重大政策措施，对国家经济社会的稳定发展奠定了坚实的政策基础。为确保这些政策的全面贯彻落实，审计机关每年都对这些政策实施连续跟踪审计。一是建立、完善政策跟踪审计评价及考核体系。二是通过审计，推进重大政策措施快速落地，并及时发现实施中出现的问题，提出解决建议。对于落实政策不力、资金使用出现问题的责任单位和人员，在职权范围内进行处理处罚，超出职权范围的，酌情移交纪检监察、司法机关处理。通过开展政策跟踪审计，有力推进重大政策落地，保证中央决策部署及时惠及全社会，同时带动经济持续高质量发展。

（四）国有资产审计：全面实施

国有资产包括经营性国有资产、行政事业性国有资产、自然资源性国有资产。审计机关通过对国有资产实施审计，主要是评价国有资产是否得到了保值和增值，有无损失浪费，经营管理情况是否规范等。这就要求审计机关，一是每年要选择部分企业、金融机构等经营性国有资产进行重点审计、解剖“麻雀”，在固有周期内完成计划审计任务。二是结合预算执行审计对行政事业性国有资产进行审计，或者实施专项审计。三是由于对自然资源性国有资产进行审计仍是较新的项目，还需要继续探索、总结经验、不断发展，加强自然资源资产离任审计研究、完善自然资源审计评价指标体系、具体解决自然资源资产负债表编制程序等问题，从而对国有资产作出合理的审计评价。

（五）促进审计整改：取得成效

从年度审计情况看，有的被审计单位未能真正按照审计机关下达的审计意见对指出的问题全面彻底进行整改，甚至是“变相”整改，避重就轻、欺上瞒下。审计发现问题是能力，促进整改是水平。这就需要审计机关持续抓好审计整改，不能审计结束后“一走了之”，要采取专项审计或计划内审计项目回访，对审计意见落实情况进行“回头看”。审计回访率力争达到100%，确保审计提出问题全部得到整改，取得实实在在的审计成效。

（六）党风廉政建设：持续推进

一直以来，审计机关在对预算执行、政策跟踪、重大专项资金、国有企业以及领导干部经济责任审计中，持续尽责履职，发现被审计单位和责任人员违法违纪问题和有关“线索”，并在其职权范围内提出建议或依法依规进行移送处理，有力维护了党和国家政策方针、法律法规的严肃性、公正性，使违法违纪者得到应有的制裁和惩罚，同时起到了教育警示作用，对加强党风廉政建设具有重大意义。因此，审计机关在开展审计工作时，一方面要对审计对象彻底摸清事实情况，做出客观评价;另一方面还要根据发现问题，对照法律法规提出相应处理意见，持续推进党风廉政建设健康发展。

四、结语

2018年3月中央审计委员会的成立，加强了党对国家审计的集中统一领导。审计机关按照中央审计委员会的统一部署，紧紧围绕党中央的决策安排各项审计工作，持续推进财政预算审计，持续关注重大专项资金审计，持续加强重大政策措施落实情况跟蹤审计等，唯有如此，才能发挥好国家审计应有的功能和作用。

（作者单位：辽宁财贸学院，邮政编码：125105，电子邮箱：qazwlzhld@sina.com）

主要参考文献

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[3]杨肃昌.对组建中央审计委员会的几点认识[J].财会月刊， 2018（20）：3-7

[4]朱智鸿，赵明华，陈文红.政策跟踪审计相关问题思考与对策建议[J].财会月刊， 2017（12）：91-96