基于AHP的生态环境PPP项目物有所值评价

陈俊杰

（中节能铁汉生态环境股份有限公司，广东深圳 518040）

0 引言

2021年底，根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台披露：管理库已累计生态环境类PPP项目数量961个，总投资规模10 755亿元[1]。从项目数量和投资规模看，生态环境类均位于全国第三大行业，仅次于交通运输和市政工程类。生态环境保护方面的设施建设属于重要的基础设施建设范畴，也是国家推行“新基建”的重要内容之一，为社会经济可持续发展提供基础性支撑。因其行业特点，投资回报机制仍以政府投资为主，PPP模式已成为推进生态环保补短板、强弱项、优布局、提品质以及加快开展项目建设的重要模式。开展PPP模式投资决策时，国际上通常用物有所值（value for money,VFM）评价项目是否适合采用PPP模式，只有预期到项目采用PPP模式比采用传统模式更加物有所值时，才能采用PPP模式进行项目投资建设[2]。

1 物有所值评价指标

1.1 评价标准

物有所值评价重点关注项目在全生命周期内风险分配及防范、增加公共供给、提高管理效率、促进投资项目创新和公平竞争、是否具有较强的可实现性等问题[3]。政府财政部门通常联合项目主管部门，通过专家咨询等方式从定性和定量两个方面开展项目的物有所值评价工作。由于我国PPP项目起步较晚，主要借鉴国外项目经验，缺乏统一的方法标准和数据库支持，目前仍以定性评价为主，定量评价为辅。

1.2 评价指标

根据财政部发布的《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），项目基本评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性[4]。除了基本评价指标外，笔者结合生态环境类PPP项目行业特点，参考相关文献，另外选取了项目属性、项目的运营预测、项目外部效益作为补充评价指标。在评价指标体系中，6项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重不超过20%。补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重不超过10%。综合以上指标，构建生态环境PPP项目物有所值定性评价指标体系（图1）。

图1 生态环境PPP项目物有所值定性评价指标体系

六项基本评价指标解释见《PPP物有所值评价指引（试行）》，在此不再赘述。在补充评价指标中项目属性指标主要指项目行业类别、项目规模、项目资产构成等情况，通过对PPP模式下项目属性与传统政府投资模式的比较分析，判断是否物有所值。项目运营预测指标是PPP项目全生命周期的重点内容之一，通过预测项目运营期提供的公共服务数量、质量、时效性以及财务能力等来判断项目是否物有所值，或者是物超所值。项目外部效益指标判断项目采用PPP模式对经济效益、社会效益、环境效益等带来的影响，通过考核可持续发展能力、公众满意度、生态环境质量等来判断项目物有所值的实现程度。

2 层次分析法（AHP）

2.1 理论基础

层次分析法是基于网络系统理论，对多方案、多目标进行综合分析的一种结构化方法。通过分析目标对象的影响因素及其彼此的相互关系，构建层次系统结构，该结构可以清晰地反映出目标、准则、对象的逻辑关系，具有简洁、实用、高效的优点。运用层次分析法大体上分成4个主要步骤：①将各因素按从属关系建立层次结构模型；②两两比较，建立比较判别矩阵；③单准则下进行层次排序及其一致性检验；④层次总排序及其一致性检验。

2.2 构建比较判断矩阵

层次分析法按各影响因素的相互关系分为目标层、准则层和方案层。准则层可以根据问题规模及复杂程度，分为准则层和子准则层。通过研究国内外相关文献，根据科学性、客观性、实用性和可操作性原则，构建生态环境类PPP项目定性评价典型层次结构模型。在确定各层不同因素相对于上一层各因素的重要性权数上采用两两比较的方法，根据重要性程度，确定判断矩阵A，A=（aij）。aij的取值一般取正整数，采用1~9标度及其倒数[5]（表1）。按其重要程度评定等级进行打分，从而构建比较判断矩阵A。

表1 标度

其中：aij为第i因素与第j因素相对比的重要性，且aij=1/aji。

2.3 计算判断矩阵的特征向量并进行一致性检验

2.3.1 计算特征向量和最大特征值

通常采用和法计算判断矩阵特性向量和最大特征值λmax，主要步骤包括：首先，对判断矩阵A进行归一化处理得到新矩阵，且然后，对矩阵按行求和，再进行归一化处理，得到权重向量W，且W=（w1，w2，…，wn）T。最后，计算判断矩阵最大特征值λmax，且

2.3.2 一致性检验

由于层次分析法具有主观性和片面性，在构建比较判断矩阵时，因不同专家的判断思维不同可能会导致结果严重不一致，从而出现决策失误的情况。为了避免判断矩阵失去一致性，提高判断矩阵的可靠性，还必须对判断矩阵的评定结果进行一致性检验。

表2 平均随机一致性指标

3 生态环境PPP项目案例分析

3.1 项目概况

本文以河南某生态建设及环境保护PPP项目为例进行物有所值定性评价，项目建设主要内容包括：水系治理、生态绿化、湿地净化、园林景观及配套设施等，采用政府付费模式。项目全生命周期为17年，其中建设期为2年，运营期为15年，由政府出资方代表和社会资本方共同组建SPV公司，由SPV公司整体负责该项目的投融资、建设、运营管理和最终资产移交，项目在决策评价阶段采用层次分析法对项目物有所值进行定性评价。

3.2 指标计算及检验

3.2.1 构造判断矩阵根据生态环境类PPP项目的特点，结合政府要求及项目实际情况，应采用图1所示的生态环境PPP项目定性评价指标体系，分别邀请生态环境领域工程技术、建设管理、咨询、财务、法律等有经验的专家对该项目相对应的评价指标逐项打分，通过数据处理得到评分结果。

通过专家打分，对每组因素进行两两比较其相对重要性，构建比较判断矩阵。由全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性6项基本指标构建比较判断矩阵A。由项目属性、项目运营预测、项目外部效益3项补充评价指标构建比较判断矩阵B。

3.2.2 计算最大特征值并进行一致性检验

根据专家组讨论打分结果，经数据处理，计算各指标权重情况如表3所示。根据上述公式，采用和法计算判断矩阵A、B的特征向量及最大特征值λmax、一致性指标CI及一致性比例CR，计算后汇总结果如表4所示。

表3 评价指标权重

表4 一致性检验结果

3.2.3 定性评价结果分析

根据上述计算结果，项目基本指标和补充指标的值均小于0.1，通过一致性检验，说明本项目基本指标和补充指标权重设置合理。根据《PPP物有所值评价指引（试行）》，专家通过基本指标和补充指标评分分级赋值标准进行打分，计算指标加权平均分，得到本项目最终评分结果为74.06，评分结果在60分（含）以上的视为通过定性评价，故本项目通过物有所值定性评价。此外，各指标权重也表明，决定生态环境类PPP项目成功与否的关键指标因素包括项目风险识别与分配、可融资性，还包括政府机构能力、绩效导向与鼓励创新及项目运营预测。

4 结语

PPP项目在实施过程中，通常具有投资大、周期长、风险因素多、缺乏完善的法律体系支撑等特点，因此，物有所值评价在项目投资决策时显得尤为重要。本文通过构建生态环境类PPP项目定性评价指标体系，采用层次分析法对项目进行物有所值评价，构建层次结构模型，计算过程简洁实用；通过一致性检验，评价结果科学合理；通过指标权重分析，可以控制项目实施过程中的关键因素。该方法体系对指导其他类型的PPP项目物有所值评价也提供一定的参考。