广东省村庄规划优化提升试点工作探索——以揭阳市揭西县南山镇村庄规划优化提升试点工作为例

肖百霞 陶畅 张磊

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510290

1 引言

为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，广东省先后出台《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》《广东省村庄规划优化提升试点工作方案》《广东省村庄规划评估工作方案》等多个文件，推动“多规合一”实用性村庄规划的编制工作。揭阳市揭西县南山镇村庄规划优化提升作为广东省村庄规划优化提升工作的第一批试点对象，对于探索编制国土空间规划体系下“多规合一”的实用性村庄规划形成了一定经验，现将编制工作经验总结如下。

2 基本情况

2.1 村庄概况

本次村庄试点片位于揭阳市揭西县南山镇镇区以北，规划范围包括榕光村、上寮村、关西村和火炬村4个行政村村域，总用地面积1620.24公顷，2020年末乡村总人口8685人，共1941户。

村庄试点片以红色文化、潮客文化、绿色生态为资源特色，呈现出“绿水青山传递潮客风情，村落文脉涌动红色基因”的村庄特征。村庄试点片生态本底优越，地处广东莲花山脉南麓、大北山国家森林公园入口，当地潮客文化交融，侨乡文化浓郁；同时，又以红色文化特色最为突出，火炬村、关西村和榕光村内红色底蕴深厚。火炬村作为红色的革命故地，在革命战争年代有着“小延安”之称，留有众多的革命旧址。目前，火炬村正以发展红色旅游开启新的征程，一步一个脚印打造成区域内集红色旅游、传承红色革命基因的红色教育基地。

2.2 主要矛盾问题

2.2.1 资源丰富分散，缺乏连片统筹

试点片资源丰富且各具特色，其中火炬村红色文化资源已获得较为充分的保护利用，而其他村庄内存在部分具有潜力的资源尚待挖掘利用，现状缺乏统筹规划，使得各资源点分散发展，无法充分发挥现状资源的优势。

2.2.2 产业类型单一，亟待振兴发展

试点片除火炬村现已初步发展红色旅游产业之外，其余各村均以农业为主导产业，经济较为薄弱，产业用地单一，乡村产业亟待振兴发展，以期为村民增加收入来源，进一步改善村民收入与生活水平。

2.2.3 基础建设尚可，品质仍待提升

试点片前期已开展新农村建设、美丽乡村建设和贫困村建设等多轮乡村振兴建设，现状公共服务设施与基础市政设施均较为完备，仅部分村庄市政设施需进一步完善，村庄人居环境尚有提升空间。

3 主要措施和做法

本次村庄规划优化提升试点工作落实新一轮工作要求，提出解决以往村庄规划短板[1]又因地制宜的规划方案，达到整合片区资源、保障项目落地、促进产业发展、改善村居环境的目标[2]。

3.1 统筹规模分配，提升村庄规划的实用性

本次规划基于国土空间规划体系下“多规合一”的规划思路与编制技术，改变以往村庄规划建设用地规模大多超出土规规模、建设用地布局与镇级土规建设用地不一致的情况，主要从建设用地规模总量控制、新增建设用地规模统筹安排与存量建设用地盘活挖潜三方面进行统筹安排，提升村庄规划的落地性和实用性。

3.1.1 控制规模总量，上下衔接整体统筹

村庄规划应在总量不突破的前提下统筹安排好建设用地规模。本次试点村庄规划编制以现行镇级土地利用总体规划为基础，衔接上级政策与在编国土空间规划[3]，确定试点片村庄规划建设用地总规模包括现行土规建设用地规模、省支持试点工作规模、各地预下达新一轮国土空间规划建设用地规模，其中各地预下达新一轮国土空间规划建设用地规模需要出具承诺函，保证预支或预分解规模将在国土空间规划编制过程中落实。建设用地总规模一方面用于满足三调现状建设用地对应的底图底数规模，实现对村庄现状建设的应保尽保，另一方面用于保障有效建设需求对应的新增规模，落实符合村民意愿和乡村振兴要求的用地需求。

3.1.2 统筹新增规模，合理安排精准投放

本次规划根据项目实施的时间要求，分类安排不同来源的新增建设用地规模，确保新增规模可分轻重缓急保障近远期的用地需求。其中，省支持试点工作规模用于保障村庄规划实施后的农村宅基地、基础设施和产业项目建设需求；市级国土空间规划预留规模用于保障亟需建设的近期重点项目，并在市县两级国土空间规划中予以落实。

本次规划新增建设用地规模优先用于保障试点范围民生及产业用地需求，实现新增规模的精准投放。尤其对于产业用地，试点工作通过用地规模、用地性质、产业策划三方面的规划引导，多维度保障试点片产业用地的落实，同时结合乡村产业发展具有不确定性的特点，在产业用地保障方面探索留白机制的运用。第一，针对已有较明确建设意向的产业项目，规划按建设意向落实产业用地规模、明确用地性质、对接产业项目策划意图。第二，针对尚未有较明确建设意向、但交通区位便捷或用地条件适宜等潜力较好的用地，规划采用落实用地规模、但暂不落实用地性质的方式预留留白用地，并因地制宜地给出各留白用地未来可切实考虑落地的产业策划建议。

3.1.3 用好存量用地，盘活挖潜节约集约

面对目前村庄用地闲置、利用方式粗放等问题，本次规划切实转换规划理念，优先用好存量用地。第一，开展旧村改造工作，提高闲置土地利用效率。结合土地利用集约度、建筑质量及现场走访，识别现状建筑质量较差并闲置的建设用地，划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域，并予以限期拆除，规划将其重建为公共服务设施、村民宅基地、小公园等，为村庄发展腾挪空间。第二，推动用地功能升级，谋划盘活低效建设用地。利用试点片中心区域文化资源丰富、侨乡文化浓郁的特征，引导村民利用建筑质量较好的空闲住房进行租赁或者经营性开发，改造为特色民宿和农家乐，并配套改建老人活动中心、侨乡文化体验馆、停车场等公共服务休闲设施，推动低效建设用地功能升级，挖掘村庄既有空间的内生动力，提升村庄活力。

3.2 彰显村庄特色，提升村庄规划的指导性

通过村庄规划挖掘乡村特色和资源价值，为乡村地区产业发展提供指导思路，保障乡村地区经济发展拥有持续“造血”能力，是村庄规划落实好农业农村优先发展方针，全面推进乡村振兴的重要途径。本次规划通过梳理挖掘资源与策划利用资源两方面工作彰显村庄特色，提升村庄规划对乡村地区产业发展的指导性。

3.2.1 梳理挖掘资源，奠定资源利用基础

本次规划对现状各具特色的红色旅游、田园生活、绿色生态等资源进行深入挖掘，有序组织起空间分散分布、利用水平不高的各类资源，整体提升乡村地区的资源利用水平。第一，活化利用一批红色文化资源，策划红色研学、历史科普、场景体验、素质拓展等项目，将部分闲置的红色文化旧址建筑纳入试点片红色文化整体体验活动策划之中。第二，策划提升一批生态景观资源，建设碧道、公园、驿站等改善乡村人居环境、提升旅游景观品质；第三，谋划升级一批农业产业项目，通过二产、三产项目的谋划拉长一产产业链，以百香果、枸杞、山药等当地农业种植为基础，谋划引入农产品深加工项目以增加农特产品附加值，规划特色农产品对外销售中心以集中售卖试点片乃至南山镇的特色农产品，实现乡村产业与大北山区域生态旅游的联动发展。

3.2.2 聚焦主题主线，策划价值彰显路径

本次规划特色提升重点围绕“红色”主题策划布局多个项目。深挖红色文化资源，基于火炬村红色文化旅游基础，进一步开发尚未利用的红色文化资源点，串珠成链，策划星火燎原红色路，讲好红色故事，做好红色体验，传承革命初心，助力村庄发展。

(1) 串联红色文化资源，形成红色文化“故事线”

规划基于试点片集中分布的红色资源，梳理资源点的历史脉络与革命事迹，为讲好红色故事奠定基础。规划红色文化“故事线”有序串联起试点片内多个红色文化资源点，并进一步由试点片延伸至规划范围外的大北山国家森林公园，联动发展试点片红色文化旅游与区域生态旅游。

(2) 策划旅游体验活动，形成红色文化“体验线”

规划结合建筑还原场景，以参与式体验活动传承革命初心。活化利用历史建筑，在对历史建筑保护的基础上策划旅游活动功能，例如三德堂作为揭西第一面党旗升起的地方，规划策划为爱国爱党教育基地，重温入党仪式与升旗仪式。在跨村串联的红色游线中注入体验活动，策划有助于锤炼党性、强身健体的徒步道路，开展红色研学学习之旅、党建会议之旅等相关教育活动。

(3) 完善配套服务设施，支撑红色旅游产业发展

鉴于试点片红色旅游产业的蓬勃发展之势，规划重视完善试点片红色文化旅游配套设施。规划结合火炬村村委设置片区游客服务中心，致力于打造成为一个集活动信息咨询、旅游交通换乘、导游咨询讲解、旅游产品展销等服务内容于一体的综合服务中心；重点落实市级重点项目“五个一工程”，包括一个民宿、一个观景台、一个公园、一个停车场、一条道路，补全现状旅游缺乏食宿配套的短板，解决旅游停车集散问题，提升红色旅游片区的交通可达性，为建党100周年献礼。

3.3 加强连片统筹，提升村庄规划的系统性

本轮广东省村庄规划优化提升试点工作要求加强镇村联动，跳出传统村庄规划仅以单个自然村为规划对象的方式，鼓励以镇为单位、连线成片的几个行政村连片统筹编制村庄规划。本次规划以区域联动发展、三产融合发展、镇村协同发展为整体思路，通过游径统筹谋划和设施统筹建设，实现在县域范围内统筹考虑产业布局、基础设施和公共服务设施配置，提升村庄规划指导乡村地区产业发展和设施建设的系统性。

图1 村庄统筹联动发展示意图

3.3.1 游径统筹谋划，带动产业联动发展

推动“旅游+”塑造以线串点，连点成面的形式，推出“星火燎原红色路、炊烟袅袅田园径”两条主要游览路径，以及“碧水蓝天灰寨水、绿色采摘养生行”的次要旅游路径。通过主题游径组织的方式将生态、农业、民俗文化等资源与红色文化主题进行串联，在融入区域绿色生态旅游、扩大现状红色文化旅游优势的同时，也使得当地农业产业、民俗观光等其他产业得以借势发展，改变乡村经济薄弱、产业亟待振兴的现状问题。

3.3.2 设施统筹建设，推进片区协同发展

规划从镇村联动角度考虑公共服务设施的共享性，行政村之间差异化建设公共服务设施，推进试点片与镇区在设施布局方面协同高效、共享互补，形成“公共服务中心、旅游服务中心、一般服务中心”的片区公共服务体系。一是将紧邻镇区的上寮村规划为公共服务中心，服务对象主要为试点片村民，在考虑镇区公服设施服务半径的基础上，以乡村公园、敬老院为主的村庄生活服务配套设施为主要设施建设内容；二是将旅游资源集聚、旅游业发展已有一定基础的火炬村规划为旅游服务中心，服务对象主要为外来游客，以布局游客服务中心、停车场等旅游服务配套设施为主；三是在其他村庄建设基础完善的一般服务中心，满足乡村居民基本公共服务需求。

3.4 优化空间布局，提升村庄规划的管控性

本轮试点对优化空间布局有以下思路要点：第一，加强规划传导衔接，以底线思维衔接国土空间规划刚性传导要素，落实生态保护红线和永久基本农田，并改变以往规划仅关注村庄建设用地的做法，通过统筹三生空间实现对全域全要素的规划用途管制。第二，尊重自然地理格局，结合地形地貌优化国土空间布局，明确农村住房、产业发展、基础设施和公共服务设施等各类用地安排。第三，提升乡村风貌景观，从土地综合整治、生态修复等角度打好乡村风貌营造基础，并通过做好“四小园”布局提升农村人居环境，贯彻落实乡村振兴战略工作推进会提出的“通过规划引导村民利用宅前屋后闲置土地，因地制宜打造小菜园、小果园、小花园、小公园等小生态板块”。第四，注重防灾与历史文化，做好地质灾害防治并划好历史文化保护线。

本次规划创新历史文化保护的规划方法，通过挖掘全域范围内的历史文化资源点，梳理出已纳入文物保护单位与尚未纳入保护管理体系的历史文化资源点，以村庄规划作为完善广大乡村地区历史文化保护工作的切入点。第一，针对现状已认定的文物保护单位，落实核心保护范围和建设控制地带，按照文物保护要求制定村庄建设管理的管制规则。第二，针对在调研过程中发现的未经保护名录认定的文化旧址建筑，在村庄规划中进行建筑历史相关信息的梳理，依据建筑本体划定核心保护范围，呼吁对尚未认定的历史建筑进行抢救性修复。

4 结语

村庄规划作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是实施乡村振兴战略的重要前提和指导乡村发展建设的基本依据。本次村庄规划优化提升试点工作针对以往村庄规划的问题短板，结合国土空间规划编制要求，紧扣试点片村庄资源特色，着重提升村庄规划的实用性、指导性、系统性和管控性，为国土空间规划体系下实用性村庄规划的编制提供有益探索。