上海市绿色基础设施生态韧性研究

许茹雅

摘   要：通过韧性城市的视角，分析绿色基础设施对于城市生态韧性的重要性。相较于未来的生态灾害和“卓越的全球城市”的城市定位，上海市的绿色基础设施是不足的，其原因包括绿化基础薄弱、建设资金不足、土地资源紧缺。基于此，借鉴国外城市的建设经验，建议上海市在政策和规划中要重视绿色基础设施、加强财政保障、支持相关技术创新。

关键词：韧性城市;绿色基础设施;生态韧性

中图分类号：TU984.11    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）11-0051-04

上海是一座常住人口超过两千万的超大城市，城镇人口占85%以上。据国家统计局统计，2019年上海市城市人口密度为3 830人/平方公里，人均国民生产总值为人民币156 587元，城市化发展十分迅速。然而，城市化过快会加剧热岛效应，诱发极端高温、城市内涝等气象灾害，这些灾害会影响上海市的宜居性，限制上海市进一步发展。

为了应对城市发展过程中的各种灾害，智慧城市、低碳城市等理念被相继提出，而近年来正在被广泛接受的是韧性城市理论[1]。韧性城市的建设理念为：通过提升城市的韧性，使城市吸收灾害的冲击而不影响正常的运作，或是遭遇灾害后能尽快恢复到灾前状态。与传统的防灾相比，有化被动抗灾为主动防灾等优势。因此，可以通过提高上海市的生态韧性来应对城市化发展带来的气象灾害。上海市人民政府2018年1月发布的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中提出，要使上海市成为“更可持续的韧性生态之城”。城市绿化是唯一有生命的基础设施，对于提升城市生态韧性十分重要。因此，本文从韧性城市的视角出发，分析上海市绿色基础设施的现状与问题，并合理借鉴国外其他城市的经验，为上海市增强城市生态韧性、建设韧性生态之城提出建议。

一、概念界定和理论基础

（一）绿色基础设施的定义

绿色基础设施（Green Infrastructure，简称 GI）是提供全面生态系统服务的绿色网络结构，是城市发展与土地保护的基础性空间框架，包含国家自然生命支持系统、基础设施化的城乡绿色空间和绿色化的市政工程基础设施三个层次。本文中的绿色基础设施指基础设施化的城乡绿色空间，构成要素包括绿地与公园系统、开放空间系统、雨洪调节系统、城市水系统等，为城市提供缓解洪涝灾害、控制水质污染、缓解城市热岛等生态服务[2]。

（二）韧性城市理论

韧性城市理论是一种近年来正在被广泛接受的城市治理理念。韧性城市（Resilient City）指城市具有韧性，能够抵御灾害、减轻灾害损失、快速恢复到受灾前的状态，并且能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。其中，生态韧性是指城市面對全球变暖、洪水、暴雨等自然灾害时有恢复和适应的能力。

韧性城市理论源自韧性（resilience）思想已在城市治理研究中应用。韧性思想最早应用于系统生态学，用来定义生态系统的表现行为，随后向人类生态学延伸。20世纪80年代，韧性理论应用于管理领域，灾害领域的学者由关注脆弱性转移到关注韧性。20世纪90年代后，韧性思想被应用于城市研究，为韧性城市理论的形成奠定了基础。由于韧性城市理论在发展中受到不同学科背景的影响，学者们对韧性的定义各有见解，但也存在着共性：强调韧性具有适应外部环境变化的能力和从灾害中学习的能力，以及系统的多元平衡性和自组织性[3]。

2002年，倡导地区可持续发展国理事会（ICLEI）首次提出“韧性城市”议题，将其引入城市与防灾研究中，掀起城市韧性的研究浪潮。韧性城市理论为城市减灾与应对气候变化等带来了新思路和实践经验，近些年不断成熟并成为城市可持续发展、防灾减灾研究的前沿领域[4]。

（三）绿色基础设施对提升城市生态韧性的作用

绿色基础设施是多功能的，不仅可以提供调节气候、净化空气等多种生态服务，还可以美化城市、促进旅游业发展等。而在应对气象灾害、提升城市生态韧性方面，绿色基础设施最主要的作用是减少热岛效应和降低内涝风险。

1.减少热岛效应。城市热岛是城市内因热量聚集而产生的一种城区温度高于郊区温度的现象，不仅会引发高温热浪事件，还会加剧空气污染。而绿色基础设施可以通过树冠遮挡阳光减少地面吸收的热量，还可以通过蒸腾作用吸收周围环境中的热量降低空气温度。据研究，上海市绿地植被在2017年夏季（6—9月份）降温吸热所吸收的热量可节约空调电能23.61亿度，其经济价值达14.57亿元[5]。

2.降低内涝风险。城市中不透水的地面在暴雨过后排水不畅会引起内涝，而林木覆盖的地面相较于不透水的地面可以截留更多的雨水，减少地表径流，从而缓解城市排水系统的压力，降低内涝风险。上海市于2016年11月颁布了《上海市海绵城市专项规划》，提出建设海绵城市，即使用雨水花园等绿色基础设施而非传统的管线系统等灰色基础设施调节雨水。上海市在辰山植物园、临港新片区等多地进行海绵城市试点，均取得良好效果[6]。

二、上海市绿色基础设施的现状与评价

（一）上海市绿色基础设施的现状

根据《上海市绿化市容“十三五”规划》记载，“十二五”规划结束以后，上海市已经初步形成了“环、楔、廊、园、林”的生态体系框架，人均公园绿地面积为7.6平方米，森林覆盖率为15.03%。此外，上海市在建设立体绿化、优化鸟类栖息地、保护湿地、林地抚育等方面均取得丰硕成果。

（二）对上海市绿色基础设施的评价

上海市曾经因为绿化贫瘠而被称为“水泥森林”。解放前的上海市区人均公共绿地面积仅为0.13平方米，而“十二五”以后增长至7.6平方米。并且上海市已于2004年跻身国家园林城市之列。因此，相较于从前，如今上海市的绿化已经取得了巨大的进步。但是上海市不能止步于园林城市，新的时期又要有新的需求和目标。而相较于新的需求和目标来说，目前上海市的绿色基础设施在数量、规划和管理方面是不足的，需要进一步建设和发展绿色基础设施。

1.相较于防灾减灾需求的不足

建设绿色基础设施的目的是为了应对生态灾害，而上海市目前仍然受到热岛效应和内涝等气候灾害的负面影响。在热岛效应方面，通过遥感监测发现，上海市热岛斑块不断扩张并与长三角地区其他城市连成热岛城市带。为了缓解城市群热岛的加剧，可在城市内构建“绿色生态组团”[7]。在内涝风险方面，目前对上海市绿地雨水截留能力的估算结果显示，上海市中心城区绿地和近郊绿地的雨水截留能力较弱，还未达到住建部颁布的《海绵城市建设技术指南》中上海地区的径流控制目标，还需要调整绿色基础设施格局的系统性[8]。

2.相较于“卓越的全球城市”的不足

“卓越的全球城市”是《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中提出的上海市的发展定位。而《上海市生态空间专项规划（2018—2035）》中指出，“与伦敦、纽约等全球城市相比，生态品质仍是影响上海城市竞争力的短板。”

例如，伦敦市致力于成为世界上第一个国家公园城市，在绿化基础设施的数量方面比上海市更多。据统计，2017年英国的伦敦市有大小不一的公园3 000多个，总面积达31 000公顷[9]。而根据国家统计局公布的数据，同一年上海市的公园数量是224个，面积2 400公顷。伦敦市从气候变化和洪水风险、生物多样性等多角度进行规划，建立绿色基础设施焦点地图，把绿色基础设施作为自然资产计算其经济价值，设立并向公共展示自然资产账户，以及建立国家公园城市基金会提供资金保障[10]。在规划与管理方面也有更多实践经验。

三、上海市绿色基础设施不足的原因

（一）绿化基础薄弱

上海市在历史上一直是一个绿化基础薄弱的城市。据记载，新中国建立之前，由于受到殖民主義统治，上海市的公共绿地几乎全部集中在租界内，私人绿地大多分布在沪西一带的花园别墅区，分布不均而且总量少，为建国后发展园林绿化事业带来较大困难。1949年，上海市人均绿化面积仅0.132平方米。建国后，上海市的城市园林绿化事业得到重视，有了很大发展，至1960年公园已达53个，面积347.42公顷，市区人均公共绿地面积增加到0.57平方米。但是，1960—1981年园林绿地建设一直处于停滞徘徊状态，人均公共绿地面积直到1985年才突破1960年的水平[11]。20世纪80年代，上海市人均公共绿地指标在全国大城市中属倒数，至90年代甚至退至末位[12]。如此薄弱的绿化基础也影响到了今天，导致如今的上海市绿色基础设施不足。

（二）建设资金不足

绿色基础设施的建设和维护都需要财政的支持。上海市绿化和市容管理局是上海市建设绿色基础设施的领导机构，其收入主要是财政拨款。上海市的地区生产总值近5年来增长十分迅速，但是上海市绿化和市容管理局的年度财政拨款收入并没有因为国民生产总值的增长而增长。这说明在财政资源的分配方面对绿色基础设施的分配是比较少的。《上海市绿化市容“十三五”规划》中也指出，上海市的绿林地规划建设面临资金瓶颈。由此可见，绿色基础设施建设资金不足是上海市绿色基础设施不足的原因之一（见图1、图2）。

（三）土地资源紧缺

上海市是一个土地资源紧缺的城市。《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》中表示，到“十三五”期末，上海全市建设用地总规模不突破3 185平方公里，这意味着“十三五”期间上海市建设用地增量只有40平方公里，要从有限的建设用地中增加公园绿地等绿色基础设施的规模是十分困难的。

《上海市绿化市容规划“十三五”》中还指出，上海市存在绿林地征占用的问题，其管理压力大。据上海市林业局发布的报告，2015年，市林业部门通过日常巡查、信访举报等途径，共查办各类未经许可擅自征用占用林地行政案件8起，涉及征用占用林地240.9亩;砍伐、迁移林木6 079株，其中包括规划和重大工程的占用和农民擅自占用或退林还耕。在面临土地资源紧缺的时候，绿色基础设施规模难以扩大，还极易受到破坏与侵占。土地资源的紧缺给上海市建设绿色基础设施造成了很大的困难。

四、提高上海市绿色基础设施生态韧性的建议

由于城市扩张以及道路和能源基础设施的建设使生态系统退化、生物多样性减少，欧盟委员会于2013年发布了《绿色基础设施（GI）——增强欧洲的自然资本》，致力于在欧盟国家中推广绿色基础设施，以达成欧盟的各种政策目标。其中提出的一些做法可以作为上海市建设绿色基础设施、提升生态韧性的参考。例如：（1）将绿色基础设施纳入农业、土地利用等主要政策中;（2）改善绿色基础设施项目的融资渠道;（3）推广支持绿色基础设施的创新技术[13]。结合上海市的现状与问题，提出以下提升上海市生态韧性的建议。

（一）继续在政策和规划中重视绿色基础设施

国民经济和社会发展五年规划是我国每个城市发展的行动纲领，上海市的主要政策和建设规划也是围绕五年规划展开的。“十三五”期间，上海市制定了《上海绿化市容“十三五”规划》。从上海市以往的规划来看，提出“十五”期间要建设城乡一体化的绿地系统。此时绿化建设规划是生态环境建设规划的一部分，没有专门的规划文件。“十一五”期间进一步提出了绿地、林地、湿地三地融合的城乡一体，以及科技新林等新理念。“十二五”期间，除了延续“十一五”期间的绿化工作之外，还把绿化建设作为城市基础设施建设的重要部分，并第一次提出立体绿化的发展指标。“十三五”期间，上海市绿化和市容管理局制定了《上海市立体绿化专项规划》，并推出立体绿化奖补政策，进一步鼓励立体绿化的发展。

上海市绿化发展规划越来越专业化、科学化、法制化，体现出对绿色基础设施越来越重视。这种在政策和规划中的重视不但有利于绿色基础设施的建设与发展，而且可以引导社会加强生态文明意识、提升上海市的生态韧性，因此，要继续在政策和规划中重视绿色基础设施。

（二）加强建设绿色基础设施的财政保障

据上海市旅委统计，上海市在建成延中绿地、太平桥绿地后，仅半年时间，赴上海旅游人数就同比增长了22.75%[14]。而上海市在多年的绿色基础设施建设后，热岛效应逐年下降，大大降低了原本需要依靠空调降温的电力消耗，也间接降低了发电所需的能源消耗[15]。这体现出追求环保和追求经济并不是矛盾的，绿化也可以成为促进经济发展的动力，而不是增加城市财政的负担。但是，绿色基础设施所创造的经济效益并不能使绿色基础设施的管理部门直接获利，因此需要政府财政部门的统筹规划，给予上海市绿化和市容管理局更多的财政支持，为绿色基础设施项目设立融资渠道，使其能够更好建设和管理绿色基础设施，提升上海市的生态韧性。

（三）支持绿色基础设施相关技术创新

由于上海市是土地资源紧缺的城市，难以在有限的土地上扩大绿色基础设施的规模，因此需要在质量和管理养护上弥补绿化规模的不足，以及在垂直方向发展立体绿化，这些都需要相关技术的支持。例如，卫星遥感和地理信息技术可以用于监测与评估绿色基础设施的状态，应对绿林地征占用的问题。此外，为了更好了解上海市的立体绿化资源、发展立体绿化，需要使目前航空遥感技术进一步提高分辨率[16]。还有其他如何使绿色基础设施规划更具系统性、如何改善土质等问题的解决也都需要技术的创新与进步，而这些相关技术的创新与发展都需要得到政策的支持。

结语

城市绿化是唯一有生命的基础设施，建设绿色基础设施有利于提高城市生态韧性。继续建设绿色基础设施，加强政策支持和财政保障，支持技术创新，将促进上海市成为更具有生态韧性的卓越的全球化城市。

参考文献：

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[15]   高凯，秦俊，胡永红.上海城市居住区绿化缓解热岛效应研究进展[J].中国园林，2010，26（12）：12-15.

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Study on Ecological Resilience of Green Infrastructure in Shanghai

XU Ru-ya

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract：Green infrastructure is important for strengthening ecological resilience from the perspective of resilient cities. Considering the potential climate risks and the aim of constructing an “outstanding global city”， Shanghai’s green infrastructure is insufficient， the reasons include the weak greening foundation， insufficient construction funds and shortage of land resources. Based on the construction experience of foreign cities， it is suggested to attach importance to green infrastructure in policies and planning， improve access to finance for green infrastructure projects and promote innovative technologies that support green infrastructure.

Key words：resilient cities; green infrastructure; ecological resilience

[责任编辑 妤文]