英国脱欧之欧洲运输规则动荡分析

栾宇

摘要：西方发达国家退出国际联盟或公约等对全球治理格局的震荡难以避免，随之产生的新问题亟待研究与解决。在这逆全球化的潮涌中，英国脱欧处于风口浪尖。英国脱欧生成的问题之一便是本国保留（cabotage）法律是否变更及如何应对的问题。英国作为欧洲主要的经济大国，拥有众多联通世界的良港，是货物或旅客的重要入口。英国脱欧之前，适用欧盟cabotage法律，欧盟内部成员国之间的人流、物流、运输流是完全开放、自由移动的;然而英国脱欧之后，如果英国和欧盟之间没有针对cabotage的协议安排，则意味着英国与其他欧盟成员国之间自由流动的中断。分析英国和欧盟cabotage法律的过去、现在和未来，具有理论与现实双重意义，更是我国出口商选择英国作为欧盟入口的决定是否需要变更的重要参考。

关键词：全球治理格局;逆全球化;英国脱欧;运输规则;cabotage法律

全球经济治理格局正在经历大发展、大变革和大调整，西方主导的格局发生动荡，发达国家在全球化和区域化之间摇摆，英国脱欧正是这一进程的缩影。虽然英国此举被打上了逆全球化的烙印，但英国自身却认为这是在新自由主义和新全球主义的博弈之下，国家寻求“涅槃”的前瞻性战略选择。在当前的地缘政治、经济形势下，新自由主义造成的逆全球化与其说是终结全球化进程，不如说一种新形式的全球化正在开端。国家扮演着全球化进程与逆全球化进程基本行为主体的双重身份，一国选择展现何种行为主体身份，与获取的综合利益相关。英国在欧共体成立多年之后才加入其中并成为欧盟原始成员国与此不无关系，而欧盟一体化进程的不断加速却与建立一个强大英国的愿望渐行渐远，英国脱欧也就顺理成章。

一、英国脱欧影响和必要释义

（一）英国脱欧的影响

英国脱欧势必会影响英国和欧盟之间货物、人员、资金的自由移动。在英国脱欧谈判中关于cabotage法律能否继续，英国是否会选择其历史上施行过的保护主义的cabotage法律，还是继续开放、自由的政策，被广泛讨论和关注。世界和欧盟的国际贸易绝大多数都是通过海上运输到达欧洲几大基本港，然后再经由公路或铁路运往大陆腹地。英国脱欧造成的对货物自由移动的阻断，可能使欧盟其他成员国的车辆无法自由通过英吉利海峡。这将割裂英国市场与世界市场的联结，对英国-欧盟贸易甚至整个全球经济贸易格局产生重要影响。因此，cabotage法律的研究在现实经济、贸易、商业、运输层面具有重要意义。同时也是学者在理论层面具有研究意义的主题，比如学者仍然激烈争辩英国航海法在触发美国独立战争中起作用的程度。

（二）运输规则中的cabotage释义

Cabotage一词有许多不同的定义，且在国际层面，并没有单一法律定义对所有联合国成员国有约束力。然而，存在许多国家层面的和区域性的定义在不同的法院被使用和执行。除国家层面的定义之外，目前区域cabotage法律也存在于国际治理中。最典型的就是欧盟对其的定义和规定，源自“欧盟理事会第3577/92条例”（3577/92条例）第一条。

Cabotage在英语中是否只是海洋贸易还是海洋贸易的权利或者一種被限制的海洋贸易权利，是不清楚的，而这两个含义却明显是相对的。其概念中包含贸易也包含运输，包含（沿海）海运也包含航空和公路、铁路服务，包含货物也包含旅客。根据一些对世界范围内不同国家的cabotage法律进行调查的研究报告，可以在这诸多不同概念中提取出这一法律制度的构成要件：第一，（国家层面的概念）在一国主权范围内适用;第二，（限制性规定）将主体资格保留给本国。例如，我国的cabotage法律于联合国成员国的91个规定了cabotage法律的国家中，属于较严格保护的国家，在我国该词被译为国内运输权（航空领域）或沿海运输权（海运领域），能够充分体现这两个要件。因此，在没有做限定时cabotage没有规定翻译，在这种情况下，它可以被解释为本国保留（法律制度）。由于后文中的相关讨论对其限定不同，或并无限定，故将使用其涵盖上述多样性的广义解释，因此将使用其英语原词。

二、英国脱欧前后cabotage法律变化及可能走向

英国的cabotage法律的演进可分为三个阶段，首先是从该制度在英国诞生至英国加入欧盟之前，然后是英国加入欧盟之后至2020年，也就是英国因加入欧盟适用欧盟cabotage法律期间，最后是从脱欧之后开始的未来一段时间。英国会选择上述时期的规定中的哪些形成新的cabotage法律，从而应对全球经济治理新格局、后疫情时代经济恢复等新局面和挑战成为关键。

（一）加入欧盟前英国cabotage法律规定

现存文件和法律文书表明，英格兰和其后的大不列颠及北爱尔兰联合王国，即英国是第一个实施保护主义海洋cabotage法律立法的国家。法律可以追溯至1382年或更久以前（即使并未明确表示是cabotage法律）。其后，爱德华四世、亨利七世及伊丽莎白一世均通过法律将“本国”运输保留给本国国民（船舶）。保护主义的海洋cabotage制度是在两个航海法律之下进一步扩展的。第一，由奥立弗克伦威尔施行的“为航运增长和国家航海鼓励的法律”（1651年航海法）规定，从英国殖民地和欧洲进口英国的货物必须只能用英国人作为船员的英国船舶进口。第二，查理二世复辟之后施行的“1660年航海法”。这个法律在很多方面和克伦威尔法案（Cromwelian Act）相似但更严格。“1660年航海法”规定“所有英国殖民地的进口和出口必须用英国航行、建造和英国人所有的船舶”。一个独立的航海法于1661年在苏格兰施行，因为1707年《联合法案》生效前苏格兰公民在英格兰被归为外国人。

1849年保护主义的航海法在新兴自由贸易的思想影响下被英国废止。但是，沿海cabotage贸易仍然对配备英国海员的英国船舶进行保护。直到1854年沿海cabotage贸易方面的保护主义法律在英国才最终被废除，从而在英国基本没有了cabotage法律。

（二）欧盟成员国时期英国的cabotage法律

由于欧盟的高度一体化，英国自1973年成为欧盟成员国开始就意味着它的法律也要融入一体化。其和cabotage相关的法律必须遵守1993年生效的3577/92条例的条款并完全应用。3577/92条例允许欧盟船舶所有人在欧盟成员国之间自由提供海洋运输服务。当然这也要满足一定的要求和限制条款，并且在它本国有资格开展相似的服务。欧盟的海洋cabotage政策可以追溯到“（欧共体）理事会第4055/86条例”，这个条例应用自由原理为成员国间以及成员国与第三国间的海洋运输提供服务，为的是创建一个单一欧洲市场。海洋cabotage最终在欧盟自由化是由3577/92条例确定并在整个欧洲经济区适用。但所谓自由的海洋cabotage框架只是相对欧盟成员国而言，也就是只是在欧盟内部的自由，而欧盟对非成员国可以说是严格的cabotage政策。因为英国在加入欧盟之前已经废除了它的保护主义海洋cabotage制度，选择了一个开放的沿海政策，所以加入欧盟后不需要修改本国现行法律去遵守3577/92条例。

（三）脱欧后英国恢复保护性cabotage法律的前瞻性分析

“1651年航海法”扩展的海洋cabotage制度覆盖从一个外国港口至一个位于英格兰的港口间的国际货物运输。这表明英国善于使用保护主义工具也重视并乐于使用。1854年废止过往保护主义海洋cabotage法律，也是在当时自由贸易的时代背景下，为达到通过发展贸易使国家强大的目的，这与1973年英国加入欧盟的愿望一致。如今英国为了本国利益和发展，选择退出欧盟，不排除在当今全球市场不振、地缘政治紧张、疫情反复、经济复苏乏力的境况下，会再度恢复保护主义的cabotage法律的可能性。

如果英国回到更加保护主义的cabotage制度，不管是欧盟国家还是其他国家，在英国沿海水域从事海事活动将需要批准。倘若如此，有三件事需要考虑：单一市场、关税同盟和欧盟法院。在英国完成脱欧程序之后，前述三项和海洋cabotage法律以及3577/92条例将发挥何种程度的作用将和地位相关。

如果英国决定不留在单一市场，即意味着英国的货物、服务、货币和人员不能再自由进入歐盟。重点是根据3577/92条例第一条，英国船舶所有人也将不再能或不再被允许向其他欧盟成员国提供海洋cabotage服务，该条对英国船东和英国国内海事部门是不利的。换言之，如果欧盟成员国船舶所有人欲在英国水域提供海洋cabotage服务，也需要英国实施自由、开放的cabotage政策。

如果英国决定不留在关税同盟，会对离开英国港口并有挂靠欧盟国家行程的船舶（含货轮和货物、邮轮和乘客）形成挑战。英国和欧盟现有27个成员国之间的进出口货物将不能免除关税等税费。这将可能影响在英国经济中举足轻重的国际贸易、海洋运输、海事服务及和沿海其它服务的部门，进而极大地影响英国整体经济。

欧盟法院在英国退出欧盟之后将扮演什么角色目前也不清楚，脱离欧盟后英国很有可能不再受欧盟法院的约束。如果有什么影响的话，欧盟法院将继续对英国海洋cabotage引起的问题产生作用或发表看法。可能英国并不希望在脱欧之后让欧盟法院继续拥有直接管辖权，因为继续作为欧盟船东还是现在作为英国船东这种不确定性，目前看来让欧盟法院继续直接管辖是没有帮助的，或对英国船东来说并非绝对有利的。因此，英国和欧盟之间需要一个新的解决争端的法律机制。

三、英国脱欧带来的cabotage问题

（一）欧洲大陆运输格局震荡

英国脱欧谈判中，cabotage议题是重要、典型且难以回避的问题。欧盟在谈判中拒绝了“第五自由”（fifth freedom），即允许在欧盟内部空运，以及拒绝允许英国卡车在欧洲各地落货下车的“出租”权利，争议的焦点在于过渡期后，英国卡车司机进入欧盟单一市场的程度。这包括有权让货物继续在欧盟成员国内部上下车和取货的权利，即cabotage。能够成为欧盟对英国脱欧谈判施加压力的措施，足以证明其至关重要的地位。

因为事件本身带有很强的政治性，在英国全民公投之前，欧盟各国要求欧盟对英国保持灵活性的cabotage态度，但是这个呼吁没有起很大作用。在每天通过英吉利海峡——连接英国与欧洲大陆之间最短的距离，而不用因为不能自由进境而绕道的10000辆卡车中，有85%是欧盟成员国卡车。事实上英国预计欧盟要在英国进行cabotage的运输商是英国在欧盟进行cabotage的7倍。英国的要求是英国卡车司机能够在欧盟成员国境内进行两次提货，英国在对等的基础上向欧盟运输商提供同样的服务。但是英国脱欧谈判的欧盟首席谈判官MichelBarnier认为这是“根本不平衡的”，并且和英国脱欧之前的进入水平相差甚远。

从政治角度分析，英国脱欧后欧盟必须减少英国在单一市场准入方面的层级和权利。但是这是否能得到全部成员国的赞同却很难以确定。例如波兰、保加利亚、匈牙利和罗马尼亚称新规则为“限制的、歧视的保护主义者”。英国政府警告称，如果欧盟不同意在无协议脱欧的情况下允许英国运输商继续进入欧盟，欧盟运输商在英国的cabotage权利可能被暂停。交通部长杰西诺曼宣布立法草案保证欧盟运输商进入英国市场以帮助确保对英国运输商的互惠协议，并表示说希望这个“暂停”是不必要的。英国国际贸易部（Department for International Trade，DIT）发言人称政府对和欧盟的关系和保持自由进入有信心。显而易见，双方如果不能继续互惠开放，不仅增加时间和经济成本，还可能给供应链上其他企业带来连锁反应。

（二）可自由进出海域与捕鱼配额改变

英国于2019年退出了1964《伦敦渔业公约》（London Fisheries Convention），这意味着英国脱欧之后将不再受《欧盟共同渔业政策》的约束，重新获得12海里完整主权控制。但是同时英国相关主体也不能再在欧盟成员国的12海里领海范围内捕鱼与自由通过。然而，丹麦已经准备好在法庭上对英国的这些决定提出质疑。因为丹麦认为其享有国际法保护下的历史性权利，渔民进入英国周边海域可以追溯到14世纪。因此，这个问题或将成为英国与其邻国潜在的争端缘由。

从2021年起，经过5年半的过渡期后，完全进入对方的捕鱼水域的权利将结束，在此期间，捕捞配额也将逐渐从欧盟转移到英国。双方同意在此期间，将欧盟船只在英国海域25%的捕鱼权转让给英国渔船队。届时将举行年度会谈，确定欧盟船只在英国水域能捕获多少，及英国船只在欧盟成员国海域能捕获多少。英国谈判小组的消息人士说，双方都不得不做出让步，但在过渡期结束时，英国将完全控制其水域和他国进入其水域。

四、英国和欧盟对cabotage制度相关问题的应对做法

英国海事部门追求促进海事投资、岸上训练、海员和英国船舶注册的政策。这些政策调整的结果是来自直接海事活动和伴随产生的海事集群活动的经济收益多样性。英国政府已经起草了一项法律草案，允许运输公司继续在欧洲各地运送货物，并根据一项称为英国共同体许可证的新cabotage许可证进行。许可证将保障欧盟运输商在英国运输货物和进行cabotage的现有权利。不过，只有欧盟保证英国运输商在脱欧后享有与欧洲同行同等的权利，许可证才会生效。此外，陸上运输将成为英国与欧盟之间博弈与谈判的重点，但可能无法在短时间之内重新达成协议。

种种迹象表明，英国航空和海洋cabotage法律预计会在自由开放的基调上进行为数不多的限制，并更加积极地与世界其他经济体达成双边协议，促进其贸易与运输量增长。

欧盟对英国脱欧之后的cabotage的对策是：欧盟推出了一项新的“流动性一揽子计划”或称“流动性方案”（Mobility Package），以限制欧盟内部的cabotage，这是欧洲委员会对运输立法进行的一项重要审查。2020年12月，欧盟与英国就脱欧达成协议，在双方达成一致的《欧盟-英国贸易与合作协定》中，针对cabotage，双方作出了“可持续的空中、公路、铁路和海上连接”的原则性规定，尽管此规定提出的市场准入低于单一市场所提供的标准，但它确保了欧盟和英国运营商之间的竞争在一个公平的竞争环境中进行，以确保不损害旅客权利、工人权利和运输安全。

五、结语

欧盟、英国均为我国国际贸易重要的出口市场和商品目的地，上述政策、法律和规则的动荡与变革将影响我国国际贸易的参与方，从而间接影响我国的国际贸易国别结构和国际海上运输目的港等相关业务。逆全球化趋势加剧会使得全球集装箱航运业的治理机制面临挑战。

英国正式脱欧之后，欧洲一体化的重心是对现存问题进行反思和改革，而不是制定新的一体化计划，这与目前全球化正在深度调整的整体趋势是一致的。全球化对人类社会终究是利大于弊，其本身也没有好坏之分，任何的逆流应该都只是暂时的。我国在积极参与全球经济治理与开启“双循环”新发展格局的当下，应该做的除了密切关注国际大事件和趋势发展之外，还应积极采取加强我国海运行业实力和竞争力、及时调整运力结构、整合行业企业、加强集中化趋势等措施，应对当前的大发展、大变革和大调整。