多边气候协定对国际贸易气候规则的影响路径

龚伽萝 姚铃

摘要：以《巴黎协定》为代表的多边气候协定要求缔约方在“共同但有区别的责任原则”基础上开展全球气候变化治理，国际贸易作为应对措施的重要性也不断凸显。与气候相关的贸易措施包括碳关税、非关税壁垒、技术性贸易壁垒和产业补贴等，均易引发贸易冲突。各国对多边气候协定中的国际贸易措施态度模糊，只有一些发展中国家和生态环境脆弱的国家在《巴黎协定》国家自主贡献中提出使用气候相关贸易措施，以减缓气候变化;多数发达经济体虽未在自主贡献中表态，实际也使用了较多单边贸易措施，并利用多边气候协定目标，持续在国际贸易机制中制造双重标准，不断对其他经济体发起贸易争端诉讼。多边气候协定本身对国际贸易规则的影响是不显著、间接的，但其温室气体控制目标对国际贸易规则的影响更显著、直接、广泛。

关键词：国际贸易;多边主义;巴黎协定;规则

一、全球多边气候协定与气候贸易规则概述

（一）全球多边气候变化应对进展

1992年联合国气候变化框架公约（United Nations Frame-work Convention on ClimateChange，以下简称UNFCCC）在联合国“里约环境与发展大会”中通过，拉开了联合国主导下的全球气候变化应对行动。从1995年第一次缔约方柏林气候变化大会走来，到2021年11月格拉斯哥气候变化大会召开，联合国气候变化框架公约迄今召开了26次缔约方气候变化大会，缔约方目前有197个。在26次缔约方大会的进程中，1997年针对工业化国家温室气体减排的《京都议定书》诞生;2015年《巴黎协定》达成，将全球所有国家和经济体纳入气候治理体系;2021年格拉斯哥气候变化大会在围绕《巴黎协定》条款的技术实施细则（Paris Rulebook）取得进展，宣告气候变化减缓开启新征程。

1.气候减排行动扩大至所有经济体。为明確UNFCCC的具体规定以及各缔约方对其温控目标需承担的义务，1995年围绕发达经济体减排目标和义务的谈判正式开始。1997年，《京都议定书》诞生，192个缔约方就温室气体减排目标达成共识，要求缔约方中的41个较发达的工业化经济体在2008～2012年（即第一个承诺期）中将温室气体排放量减少5.2%。2012年，《多哈修正案》达成，缔约方商定2013～2020年为《京都议定书》第二承诺期，其间需将温室气体排放量比1990年水平至少减少18%。由于美国和加拿大退出，日本、新西兰和俄罗斯没有对第二个履约期提出新的减排目标，而哈萨克斯坦加入履约国家列表，最终只有37个国家实际达成了第二个履约期的减排目标。2015年的《巴黎协定》扩展了UN-FCCC及《京都议定书》减排义务的适用范围，要求发达国家和发展中国家共同承担温室气体减排义务，而不再区分发达、发展中国家或划分减排优先级。

2.确立温控目标及通过实施细则。2015年《巴黎协定》达成是全球应对气候变化的里程碑。协定整合升级了前述多边气候协定的目标和实施机制，提出三个目标：一是把全球平均气温升幅控制较工业化前水平上升2摄氏度之内，并努力将气温升幅限制较工业化前水平1.5摄氏度之内;二是提高适应气候变化不利影响的能力并以不威胁粮食生产的方式增强气候复原力和温室气体低排放发展;三是使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径。

2021年格拉斯哥气候变化大会上，缔约方重申“共同但有区别”原则并在《巴黎协定》第六条涉及建立全球碳市场的实施细则方面取得突破——缔约方确认将建立国际碳市场核算框架，允许使用“相应调节机制（Corre-sponding Adjustments）”防止碳排放成果的双重计数，并针对京都时代遗留的碳排放额度制定了处理方案。至此，UNFCCC缔约方对《巴黎协定》所有条款文本和技术方案达成一致。

3.机制趋于完善。从治理模式看，《京都议定书》与《巴黎协定》都是以联合国为核心建立的多边气候治理体系，使用了不同的治理模式。《京都议定书》通过缔约方谈判确定全球气候变化减缓目标，采取“自上至下”的模式，由所有缔约方制定出针对工业化国家的减排目标并设定强制履约期限;《巴黎协定》通过“自下至上”模式，允许各缔约方根据已确立的全球气候变化减缓目标来制定符合本国国情的减缓目标和行动方案，这些目标在UNFCCC框架下具有法律约束力。在履约层面，《巴黎协定》不再以时间划定履约期，而是要求所有缔约方提交国家自主贡献（NationallyDetermined Contributions，以下简称NDC），各国可根据自身计划执行温控目标。NDC每五年更新一次，更新后的NDC必须展现更强的减排雄心。虽然NDC的具体内容由缔约方决定，但《巴黎协定》设立了透明度框架、合规机制、全球集体评估等审查机制来监督各国应对气候变化取得的进展。

（二）多边气候协定中的国际贸易元素

1.气候与国际贸易的兼容性。UNFCCC和《京都议定书》都对贸易政策与气候变化的兼容性有所阐释：UNFCCC提出“为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制”;《京都议定书》认为“附件一所列缔约方应最大限度地减少各种不利影响，包括对气候变化的不利影响、对国际贸易的影响”。上述多边协定条款直接引用了关税与贸易总协定（GATT）第二十条第一段，旨在防止单边的气候政策进化为保护主义、进而干扰国际贸易自由化进程。出乎意料的是，机制和规则更加完善的《巴黎协定》文本中却没有提及国际贸易，原因是发展中国家和发达国家在国际贸易议题中的地位和立场不同，在“气候与贸易”问题中存在原则性矛盾，无法达成共识。

2.气候与国际贸易的冲突。《巴黎协定》以来，多边气候协议的谈判重点聚焦于能源减排和压缩化石燃料适用范围——仅围绕“为淘汰煤炭设立截止日期”的谈判就已跨越了COP24/25/26三届缔约方大会。气候变化对国际贸易的影响以及如何通过国际贸易助力减缓气候变化等宏观议题尚未进入UNFCCC的谈判日程。在联合国主导的全球气候变化应对框架下，发展中国家与发达国家关于气候与国际贸易的冲突主要体现在两个方面：

第一，在全球温控目标不断提高的背景下，发展中国家普遍认为经济发展程度不高的国家虽然对全球气候变化贡献较少，受气候变化影响却也最严重;而发达国家正通过国际贸易将本国的温室气体和减排义务同时转移至其他国家，没有切实履行其减排义务，还加剧了气候变化造成的发展不公平性。数据显示：1970年～2016年，《京都议定书》附件一41个缔约国的国内生产（含出口）释放和国内消费（含进口）产生的碳排放量均呈现出“起点高，增幅缓”的特征——生产过程释放的碳量从10.3万亿吨增长到2016年的13万亿吨，年均增长率0.5%;消费释放的碳量从10.6万亿吨增长到2016年的14.2万亿吨，年均增长率0.6%。与此同时，154个非附件一缔约方，即发展中国家和不发达国家的生产和消费产生的碳排放量出现了持续性增长，生产过程释放的碳量从3.1万亿吨增长到2016年的20.8万亿吨，年均增长率4.2%;消费释放的碳量从2.8万亿吨增长到2016年的19.6万亿吨，年均增长率4.3%。碳的国际净转移量自1998年起大幅飙升，直至2010年才略有回落，现仍保持在每年约1.2万亿吨的高位（见图1）。

第二，发展中国家对发达国家以气候减缓为由采取国际贸易单边的行为十分不满，认为这是一种变相剥削，并多次围绕该议题与发达国家激烈交锋。早在2007年的《巴厘岛路线图》第一（b）款第六段中，各缔约方已同意“合作促进有利的和开放的国际经济体系。……为应对气候变化而采取的措施（包括单方面措施），不应成为国际贸易领域中任意或无理的歧视手段和变相限制”。2009年，在UNFCCC框架“长期合作行动特设工作组”第六次会议中，阿根廷代表发展中国家提议应彻底评估《京都议定书》附件一缔约方（即发达国家）实施的气候减缓政策给发展中国家带来的负面经济和社会影响，特别是应将“禁止發达国家以‘国内政策’为名使用单边贸易措施并扭曲国际贸易”写入新的多边气候协定文本中。然而该提案立即遭到欧盟等发达经济体反对，认为这会直接妨碍其开展应对气候变化的国内行动并削弱其雄心，最终导致《巴黎协定》正文未出现国际贸易议题，而是间接体现在各缔约方提交的NDC中。

二、《巴黎协定》中有关国际贸易规则元素

为揭示多边气候协定对国际贸易规则的间接影响，本节将统计气候变化相关的国际贸易措施在缔约方根据《巴黎协定》提交的NDC中的出现频率以及各缔约方响应情况，并对比2017年与2021年两次NDC中贸易措施的出现频率和响应情况，判断是否有显著变化。为定义气候相关的国际贸易规则，本节结合了UNFCCC秘书处的技术文件对减缓气候变化产生单边行为的分类法、德国发展研究所的《巴黎协定》NDC量化数据库，最终选定了贸易直接相关政策、对国际贸易有影响的其他国内政策，以及其他国际政策三大类，共6项措施行为（见表1），以此展开分析。分析的对象为遵照《巴黎协定》要求于2017年前提交了初次NDC并于2021年前更新了NDC的国家及其NDC内容;样本量为170个国家。

（一）直接贸易政策

直接贸易政策包括碳关税与碳边境调解机制、标准和标签要求以及消除贸易壁垒3种措施。

1.碳关税与碳边境调解机制。数据显示，截至2022年，只有墨西哥的NDC明确提及将使用BCA作为减缓气候变化的工具，并希望“借助关税机制将减排目标提升15个百分点”。

从贸易视角看，以气候变化减缓为名对进口货物加征的碳关税或通过碳的边境调整机制（Border Carbon Adjustment，以下简称BCA）”征收的碳排放泄露成本与国际贸易的关联最紧密。《巴黎协定》之后，各国气候雄心不断上升。在国内气候政策不断趋向严格的过程中碳泄漏（Car-bon Leakage）问题已成为破坏多边气候协定实际减排成果的首要问题。在单边碳定价不断升高或国内排放量监管日趋严苛的情况下，国内的商品需求会转向来自碳排放成本更低的国家，导致这些国家产量增加并释放更多温室气体，从宏观角度抵消了国内的减排成果。碳关税和BCA主旨在应对不同司法管辖区不同碳定价的政策工具，是对抗碳泄漏、维持国内产品价格竞争力的强力贸易措施。

2.标准和标签要求。第一次NDC中，共有16个缔约方表示将使用该方法实现气候减缓，均为发展中和不发达国家以及小岛屿联盟成员国;更新后，巴西弃用，文莱、圣文森特和格林纳丁斯未提交最新方案，余13个国家坚持使用该方法，占比从10%降到7.6%。

根据《巴黎协定》，气候标准和绿色标签可激发气候友好型消费和生产模式，为有“环境比较优势”的商品创造市场准入机会，然而一些国家不采用的主因在于担忧此类标签会违反国民待遇原则和非歧视原则，引发报复。原则上，以减缓气候变化为目的技术法规不应对国际贸易造成不合理歧视和变相限制，但这类自愿性标准不在WTO框架管辖范围内，目前处于灰色地带。

3.消除贸易壁垒。第一次NDC中，共有11个缔约方表示有意降低贸易壁垒以促进气候减缓，均为发展中和不发达国家或小岛屿联盟成员国，占比6.5%;更新后，巴哈马、圣文森特和格林纳丁斯弃用，圣基茨和尼维斯宣布启用，共10个国家使用该方法，占比略微降至5.9%，变化不大。与前两种行为类似，整体排放量较高的缔约方和初级产品出口大国没有在其NDC中提出主动降低贸易壁垒，受气候变化威胁显著却又高度依赖国际贸易的发展中小岛屿国家更强调利用这种方法。

具体来看，这些国家希望消除的贸易壁垒全部为关税。圭亚那和老挝分别提到对节能型机动车（Fuel-Efficient Vehicles）进口关税加以区分和对使用可再生能源的机动车进口关税施加“恰当的进口关税”，试图通过降低可再生能源设备进口的贸易壁垒来促进国内新能源产业发展;圣卢西亚将减少燃油进口商的关税和消费税以推广新能源汽车;圣文森特和格林纳丁斯强调降低低排放汽车的进口关税。

（二）其他国内措施

1.以减缓气候变化为由对贸易活动进行监管。初次NDC中，共有18个缔约方表示将以减缓气候为名干预进口，除科威特外均为发展中和不发达国家，占比10.6%;更新后，仅厄立特里亚弃用，其他国家继续使用。同样地，整体排放量较高的缔约方和初级产品出口大国没有在其NDC中提及进行进口干预，生态机制较脆弱又高度依赖国际贸易的发展中国家使用积极性更高。

从干预对象看，大部分缔约方施加进口管制或禁令的对象是高能耗机动车和电器：巴哈马通过建立车辆和电器进口的能效标准，阻止进口高能耗车辆入境;圣卢西亚将对进口二手车的征收额外关税;尼日利亚禁止进口使用时间超过15年的二手车。其他国家则限制高耗能电器的进口：纳米比亚计划“实施需求侧管理，促进节能电器的进口”;图瓦卢将根据《能源效率法》，控制低效电器的进口和销售。

2.能源系统改革（含化石燃料补贴改革与可再生能源议题）。以能源改革助力气候变化减缓是全球共识。第一次NDC中，共有10个国家表示将开展化石燃料补贴改革，占比5.9%;更新后，仅越南、加纳和印度继续使用，其他国家均弃用。加纳、埃塞俄比亚、布基纳法索、越南和印度在初次NDC中表示会逐步取消化石燃料补贴，越南和印度在两次NDC中均表示提高化石能源税率以推广可再生能源。

可再生能源方面，第一次NDC中，170个缔约方中，共有161个提及大力发展可再生能源，占比94.7%;更新后，除4个国家未提交方案以外，其余166个缔约方均表示支持，其中87个还将其列为“聚焦领域（Focus Area）”予以优先发展。因此，发展可再生能源以应对气候变化已成国际共识，几乎所有国家和经济体都赞成发展可再生能源，将其列为优先领域的绝大多数是发展中国家和新兴经济体。

（三）其他国际措施——碳排放量的国际交易

碳排放量的国际交易是6项措施中最晚成型的。《巴黎协定》第六条要求各缔约方遵循自愿原则，通过多种形式的国际合作（Voluntary Cooperation）降低全球温室气体排放量并执行各自NDC，以实现全球气候整体减缓目标。

各国对于使用国际碳交易市场的意愿较为复杂（见表2）。两次NDC中，有使用意向的国家数量几乎没有波动，说明各国对国际碳市场的前景仍有不确定性。明确拒绝使用国际市场机制的国家数量在下降。在有使用意向的国家中，使用意愿最强的群组——确定会使用且将通过该机制实现本国NDC出现了显著下降。这恰好对应一些高度依赖国际贸易的发展中国家，既不愿将国内减排成果在国际市场交易以实现多边气候协定目标，也不愿意冒着违背多边贸易规则的风险进行跨境交易的现状。这些拒绝使用的国家更倾向于发展内部碳市场并将收益全部用于达成本国气候目标。

自愿合作的方式包括碳排放的市场和非市场机制，缔约方如何秉持“共同但有区别的责任”原则建立公平、高效的碳排放国际交易市场是自愿合作方式的核心。从技术角度看，第六条所说的建立市场机制本质上是利用各国（地区）已有的碳排放权交易市场和联合国平台，分别从双边和多边层面开展市场化的全球性气候减排合作，建立两种不同的国际碳排放权交易市场体系。

（四）小结

虽然《巴黎协定》对各缔约方展开气候治理合作的层次、形式和力度都提出了更高要求，但是从各国提交的NDC中涉及的贸易相关元素看，多边气候协定本身对贸易规则的影响十分有限。若仅考察碳关税、消除贸易壁垒和以气候为名对贸易进行干预这3类与国际贸易规则较为紧密的措施，170个缔约方中只有约一成的缔约方表态将使用上述措施以实现温控目标，且均为发展中国家、不发达国家或生态环境极为脆弱的特定群组，经济或政治实力较强的经济体如美国、欧盟和日本或不表态，或直接拒绝。

三、国际贸易气候规则的发展路径

（一）多边贸易体制下的气候规则进展缓慢

当前的国际贸易规则体系起源可追溯至1947年达成的《关税和贸易总协定》（General Agree-ment on Tariffs and Trade，以下简称GATT）。1995年世界貿易组织成立（WTO），标志着贸易体系的规范化和法制化。“保护和维护环境”是WTO建立的前提之一，WTO也是首个将国际贸易与环境问题联系起来的多边组织。世贸组织下设贸易与环境委员会（Commit-tee on Trade and Environment，以下简称CTE），负责分析缔约方的贸易措施与环境问题之间的关系，为实现全球可持续发展打造适宜的贸易制度环境。

然而，WTO和CTE在平衡国际贸易和气候变化议题上未能取得进展，气候变化在2007年之前几乎没有出现在WTO的议事议程中。由于气候政策极有可能违反WTO规则，如某些国家认为从特定原产地进口的货物“包含过多的碳”（intense carbon embedded）并对其加征所谓的环境保护关税，或缔约方对国内清洁能源设备提供了补贴，都有可能违反WTO规则并被贸易伙伴发起诉讼，因此缔约方难以就此达成共识，现行WTO规则中仍未包含气候变化相关的国际贸易元素。

（二）区域贸易协定的气候规则目前以达成共识为主

2000年以来，全球主要经济体推动的以贸易自由化为特点的贸易协定开始添加环境保护、应对气候变化相关条款，并以此作为开展双边脱碳经贸活动的指导原则。如欧盟与加拿大、日本、韩国、越南、新加坡分别签订的自贸协定以及与英国达成的贸易合作协定中，均将以联合国为主导的多边气候治理元素明确写入协定正文，如“基于规则和多边主义，致力实现UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》目标”，以及“在国际气候变化议题中就贸易相关方面开展合作，致力于解决全球碳市场建设问题、消除国际贸易对气候的不利影响以及开发低碳技术”等。《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中也有“缔约方应通过有效执法提高环境保护水平”“缔约方确认保护环境和保护公众健康是缔约方的合法福利”等条款。尚在谈判中的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）也设有一个单独的“环境”章节，涉及特定的“环境保护与贸易”条款。

总体而言，上述贸易协定中的气候元素较为笼统、单一，对气候变化的认识停留在达成共识的层面，未进一步明确如何处理国际贸易与气候变化的冲突和不兼容性，也没有在法律和技术层面上提出可行方案，对环境保护类商品和服务在国际贸易与投资活动中存在贸易壁垒的定义既不明确也不充分，实际效力较低。在国际贸易议题进入多边气候协定谈判日程前，这一趋势将长期保持。

（三）能源贸易、碳排放交易将成为多边气候协定影响贸易规则的重点

由前述分析可知，在UNFCCC框架下以及《巴黎协定》中，发展中、不发达国家以及小岛屿联盟成员国等缔约方对六项与气候变化相关的国际贸易措施的响应较为积极，发达国家的响应程度极低，仅在推广可再生能源一项有所回应。响应贸易措施的缔约方数量普遍偏低，除能源改革和碳排放的国际交易机制，其余措施的响应量均占缔约方总数的10%左右（见表3）。

从数量上看，围绕能源进出口的贸易规则可能迎来重大变化;全球碳排放量市场的建设或将加速，碳排放的国际转移现象可能得到遏制。由于能源与其他货物相比具有极大的特殊性，能源贸易长期游离于现行多边贸易体制之外，气候对能源贸易规则的影响将是双边或区域性的，气候变化或将提高能源价格。另一方面，发展中国家对全球的碳交易市场的参与度将大幅提升。然而大多数发展中国家还未拥有国内碳交易平台，因此短期内还将以建设本国市场体制为主，发展中国家开展的双边贸易将最先受到碳市场的影响。

缔约方对其他贸易措施的响应程度低并不意味着可以轻视多边气候协定对国际贸易规则的间接干预。更多发达国家正在以“实现多边气候协定的目标”为名实施单边行为，危害多边贸易机制和规则。如美国、欧盟均未在NDC中提及使用碳关税，实际中却以气候变化减缓、实现气候中和（Climate Neutral）为由大力推行碳的边境调节机制，而气候中和正是欧盟围绕《巴黎协定》温控目标而制定的最新NDC内容之一。

（四）发达经济体通过碳市场建设引导气候贸易规则

自《京都议定书》达成以来，发达经济体通过将制造业转移至发展中国家再通过进口进行消费。从应对气候变化角度看，这也将本应计入发达国家排放账户的温室气体转移至发展中国家，即“碳的跨境转移”或“碳泄漏”现象，直接增加了发展中国家的减排压力。從国际贸易角度看，碳泄漏问题的测度核心是进口商品嵌入的碳排放量与国内碳排放量限额的不平衡，至少对应着碳关税和进口干预两种措施。目前全球大部分碳交易市场采取限额交易法，碳关税则是基于国内碳排放交易市场而产生的贸易壁垒，因此碳排放交易市场的成熟度和碳定价功能是一国决定是否应以气候减缓为名干预进出口，以何种方式、层次干预的重要参考指标。

欧盟是世界最大经济体之一，贸易总额也位居世界前列。欧盟正凭借域内碳市场影响国际经贸规则。欧盟碳排放交易市场发展最早、规模最大、机制最完善，是其他国家探索构建碳市场的重要方向。欧盟通过碳排放交易掌握了市场全球碳定价权，其市场拍卖成交价是世界碳价的最权威指标。在2021年出台的一揽子计划（Fit for 55）中，欧盟将国际海运产生的温室气体也纳入排放体系中，并为公路运输释放的碳排放建设独立交易系统，标志着欧盟碳市场已率先完成生产制造、交通运输、能源制造三大高排放产业的全覆盖。欧盟也在紧密部署与碳市场紧密关联的碳边境调节机制，首批纳入钢铁、铝、化肥、水泥和电力等高碳产品，将欧盟碳价体系通过国际贸易扩散至更多国家。