政府资助与社会组织管理效率——基于中国基金会的实证研究

王青松 葛玉琴

一、引 言

社会组织在国家治理转型和政府职能转变中的作用日益显现，社会组织的培育发展问题也一直备受关注。近年来我国政府在扶持社会组织方面扮演了重要的角色，政府运用多样化的政策工具来培育和扶持社会组织，如权威工具、激励工具、信息工具和组织工具（Liu & Walle，2020），政府资助就是一种典型的激励工具。政府资助政策一直受到国家的重视，从2012 年开始，中央财政安排专项资金，支持和引导社会组织参与社会服务，同时各地也通过专项资金、财政扶持专项、项目奖励等方式培育社会组织。十四五规划和2035 年远景目标纲要中也指出：“构建基层社会治理新格局，需发挥社会组织在社会治理中的作用，培育规范化行业协会商会、公益慈善组织、城乡社区社会组织，加强财政补助、税收优惠、购买服务等政策支持的事中事后监管。”

然而，由于政府资助资金的申请、运作、监督等信息不够公开透明，以及社会监督不到位和审计监督制度缺失，加上我国社会组织起步较晚，内部管理能力弱，资金来源渠道单一，对政府资源过度依赖，政府资助政策对社会组织产生的作用一直备受质疑。尽管已有学者验证了政府资助能够增强社会组织的竞争力和声誉并为其带来社会资源（Shen et al.，2019），还能促使社会组织提供公益服务并提高其公益属性（陈晓春、刘娅云，2020），但政府资助对社会组织内部管理效率的作用观点并不一致。有学者担心社会组织过分依赖政府资助支持，会丧失自主性，官僚化严重，管理效率低下（Lu，2018），但也有学者认为政府资助相关的问责机制能够加强组织的内部控制（Ecer et al.，2017），从而提高组织的管理效率。

通过梳理文献可以发现，学者们对于政府资助与社会组织管理效率的关系主要存在着三种观点。①政府资助会增加组织的管理费用率，降低管理效率。如Boris et al.（2010）提出，申请政府合同和赠款的复杂性和工作量将导致较高的管理费用率；Frumkin & Kim（2002）认为，除了申请和投标的过程会造成高成本外，得到资助后面临的问责和报告要求也会给组织的有效运作带来重大挑战，会迫使社会组织改善基础设施和经营管理，从而给组织带来较高的管理费用。②政府资助会降低组织的管理费用率，提高管理效率。如Sloan & Grizzle（2014）以美国肯塔基州的社会组织为样本，发现接受更高水平联邦拨款的组织在公益支出上的分配比例大于管理费用；Ecer et al.（2017）探究了收入结构对社会组织效率的影响，研究发现获得越多政府资助的社会组织的管理效率越高；Parsons et al.（2017）对美国200 家社会组织执行董事的调查研究报告称，受资助组织的高管将更加关注组织的管理费用支出，管理效率更高。③政府资助与组织管理效率之间存在U 型关系，低水平的政府资助会增加管理费用率，降低管理效率，而高水平的政府资助则会降低组织的管理费用率，提高管理效率（Lu & Zhao，2019）。

总的来说，学者们对政府资助和社会组织管理效率两者的关系存在争议，且是以西方组织为研究对象得出的结论，同时对其影响机制探究也较少。那么，在中国的体制背景下，政府资助与社会组织管理效率的关系如何？本文将探讨政府资助对中国社会组织管理效率产生的影响，并在此基础上明确政府资助对社会组织发展的影响机制。

本文可能的研究贡献如下：首先，本文从资源依赖的角度考察了政府资助和社会组织管理效率两者的关系，并探究了不同类型政府资助对其影响的差异，是对政府职能转变背景下如何调整政府与社会组织关系的有益补充；其次，以往研究考察了政府资助与社会组织管理效率间的关系，但对其影响机制探究较少，本文将从宏观环境的角度探讨政府资助对社会组织管理效率的影响机制，为社会组织的管理效率问题提供经验证据；最后，除了以上的理论贡献，本文的研究也具有重要的政策启示意义。本文研究成果不仅对监管者和捐赠者具有参考价值，也能为引导社会组织健康持续发展、发挥社会组织在社会治理中的作用提供启发。

二、理论分析与研究假设

（一）政府资助与社会组织管理效率

政府资助是政府培育和扶持社会组织的政策工具，主要包括财政补助和税收优惠两种形式。其中，财政补助是一种直接补助方式，按照资金使用限制，又可分为限定性政府补助和非限定性政府补助；税收优惠则是一种间接补助方式，包括公益性捐赠税前扣除资格和免税资格。

社会组织的管理效率是指组织将收入最终用于公益项目支出的程度（谢晓霞，2015），用于公益项目支出的收入越多，管理效率越高。在组织总支出一定的情况下，用于管理的支出越少，用于公益项目的支出就越多，管理效率就越高。

根据资源依赖理论，一个社会组织的发展离不开人力、技术、资金等资源的支持，而资金是社会组织赖以生存和发展的主要资源（张宇、刘伟忠，2013），其中政府资助又是社会组织资金的主要来源之一，因此社会组织的发展会受到政府资源和制度的约束。在这种约束下，政府资助可能会在两个方面对社会组织的管理效率产生影响。首先，政府为社会组织提供稳定可靠的资金来源，使社会组织扩大运营规模，增强内部管理能力，从而提高组织的管理效率。其次，与政府资助相关的问责机制，如公益项目支出的披露和报告，对社会组织提出了更高的质量要求，能促使社会组织规范内部控制，将更多的收入用于公益项目，从而提高组织的管理效率。因此，政府资助可以增强社会组织的内部管理能力，提高社会组织的管理效率。基于以上分析，本文提出如下假设：

H1：政府资助与社会组织的管理效率正相关。

（二）制度环境的调节作用

新制度主义理论认为，个体或者组织的偏好和行动都嵌入在具体社会结构之中，社会正式制度和非正式制度都会影响他们的行动。从制度主义理论角度出发，无论是正式制度中的激励和监管政策，还是非正式制度中的社会规范和社会文化，都会对社会组织的行为选择和有效性产生影响（管兵，2013）。对于我国的社会组织来说，由于国家宏观制度设计一致，组织所处的宏观制度环境并不存在差异，而地方制度环境才是影响社会组织治理有效性的关键因素。已有研究表明，地方制度环境的差异影响着社会组织的活力和内部管理的有效性。张潮和张雪（2020）认为，制度环境会对社会组织参与社会治理的有效性产生积极影响；陈成文（2020）通过贵州、湖南、广州三省社会组织的问卷调查数据发现，无论是正式制度中的法律、激励和监管政策，还是非正式制度中的价值观念和文化传统，都会显著正向影响社会组织的活力；叶士华和何雪松（2021）基于全国691 家社会服务类组织的研究发现，在支持性制度环境中，社会组织具有更大的管理自主性，理事会治理能力和治理表现对组织绩效的正向促进作用也会被强化。基于上述分析，本文认为，在支持性制度环境中，社会组织的登记和监管政策更为宽松，社会组织更具活力，内部控制环境更好，即内部管理者拥有更大的自主性来管理组织的治理绩效，提高组织的管理效率，强化政府资助对社会组织管理效率的正向影响。据此，本文提出以下假设：

H2：制度环境能够正向调节政府资助与社会组织管理效率的正相关关系。

（三）不同类型政府资助与社会组织管理效率

根据中国官方《民间非营利组织会计制度》（2004），政府资助被划分为限定性资助和非限定性资助。其中，限定性资助要求社会组织只能在特定时期和日期使用或者只能用于特定用途，而非限定性资助则没有使用限制。由于限定性资助限定了资金的使用时间和用途，除了为满足政府问责要求所需的必要管理支出，社会组织只能将其用于公益项目支出，因此资助的限定性将督促社会组织将资金用于公益服务的提供（曹雪姣等，2018），从而提高社会组织的管理效率。而非限定性政府资助没有限制资金使用的时间和用途，除了可以将其用于开展的公益项目，还可用于投资或筹资活动，资金使用的自由性将减弱政府资助对社会组织管理效率的正向促进作用。因此，相比于非限定性政府资助，限定性政府资助对社会组织管理效率的积极作用更大。基于以上分析，本文提出下面的假设：

H3：与非限定性政府资助相比，限定性政府资助更有助于提高社会组织的管理效率。

三、研究设计

（一）样本与数据

本文选取2008-2018 年中国基金会的数据为研究样本，相关数据主要来自中国研究数据库（CNRDS）的中国非营利组织数据库、基金会中心网、民政部官网及中国统计年鉴。并对数据进行了以下处理：①剔除数据不全和数据异常的样本。②剔除观测年度与成立年限之差为负的样本，即在政府民政部门正式登记之前的样本。③对相关变量进行1%和99%的Winsorize 缩尾处理。经上述处理后，最终得到包含20332 个观测值的样本。

（二）变量度量

1.被解释变量

借鉴谢晓霞（2015）的研究成果，本文选取管理费用率（管理费用/总费用）作为评价社会组织管理效率的指标，管理费用率越低，组织的管理效率越高。

2.解释变量

本文借鉴Lu 和Zhao（2019）的研究成果，将社会组织在某会计年度取得的政府资助占收入的比重作为解释变量。

3.控制变量

参考曹雪姣等（2018）的研究方法，本文选取组织成立年限、组织规模、捐赠收入率、收入集中度、专职员工规模、基金会类型、募集方式等作为控制变量。

4.调节变量

本文将制度环境作为调节变量。参考刘祖基等（2020）的研究成果，用社会组织所在省份樊纲指数中的市场化进程总得分来衡量制度环境。具体变量说明如表1 所示。

表1 变量说明

（三）模型设计

根据以上研究设计，本文构建以下回归模型：

其中，Govfundit表示第i 家基金会第t 年获得的政府补助收入占总收入的比重；Controlit表示控制变量；α0为截距项；α1、α2为变量系数；μit为随机误差项。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计

表2 是对变量的描述性统计。从表2 可以看出，样本管理效率的均值为9%，低于10%，表明样本中大多数基金会的管理费用率均符合法律规定。政府补助收入占总收入比重的均值为0.05，标准差为0.18，表明样本基金会对政府资助资金的依赖程度较低。规模的均值为16.09，标准差为1.34，表明基金会总体规模偏小，各基金会之间的规模差别较大。成立年限对数的均值为1.72，表明基金会的成立时间总体偏短。捐赠收入率的均值为0.69，表明基金会大部分收入主要来自社会捐赠。收入集中度的均值为0.85，表明样本基金会的收入较为集中。基金会类型的均值为0.08，意味着样本中有8%的基金会属于全国性基金会。募集方式的均值为0.43，表明样本中有43%的基金会属于公募基金会。制度环境的均值为7.74，标准差为1.73，表明样本基金会所处的制度环境差别较大。

表2 描述性统计

（二）回归分析

表3 列示了政府资助对社会组织管理效率的基准回归结果。由表3 第（1）列的结果可知，基金会的政府资助与管理费用率在5%的水平下显著负相关，系数为-0.025。这表明政府资助越多，组织的管理费用率越低，管理效率越高，即政府资助与社会组织的管理效率正相关。本文的H1 得到了验证。

表3 回归结果

（三）稳健性检验

1.更换基金会管理效率的衡量方式

本文参考谢晓霞（2015）的研究成果，将管理费用与管理费用和公益支出之和的比率（Admins）作为管理效率的代理变量进行回归。由表4 第（1）列可知，政府资助与管理效率的代理变量（Admins）在10%的水平下显著负相关，因此本文的研究结果在一定程度上具有可靠性。

表4 稳健性检验

Age -0.031***-0.030***-0.019***-0.028***-0.028***-0.032***（-9.86）（-11.31）（-8.20） （-9.74） （-8.26）（-11.70）Pc -0.095***-0.090***-0.102***-0.092***-0.101***-0.089***（-13.40）（-16.19）（-17.78）（-14.83）（-12.21）（-14.56）Cct 0.057*** 0.066*** 0.056*** 0.060*** 0.050*** 0.068***（5.13） （7.40） （5.87） （6.67） （4.06） （7.77）Ft 0.008*** 0.009*** 0.013*** 0.011*** 0.011*** 0.007***（3.33）（4.14）Charge 0.016** 0.015*** 0.008 0.015*** 0.013* 0.017***（2.52） （2.96） （1.11） （2.88） （1.76） （3.39）Offering 0.132*** 0.033*** 0.036*** 0.031*** 0.033*** 0.035***（26.43） （7.81） （7.88） （7.29） （5.90） （8.46）常数项0.956*** 0.439*** 0.425*** 0.434*** 0.492*** 0.399***（29.78） （17.44） （14.99） （16.46） （13.75） （15.90）年度 控制 控制 控制 控制 控制 控制样本量 19979 20332 7659 20332 10487 18142（3.07） （4.96） （4.93） （3.74）R2 0.331 0.068 0.069 0.082 0.069

2.更换政府资助的衡量方式

参考曹雪姣等（2018）的研究成果，本文将政府资助的对数作为政府资助的代理变量进行回归。由表4 第（2）列可知，政府资助与管理费用率在5%的水平下显著负相关，因此本文研究结果具有可靠性。

3.倾向性得分匹配（PSM）

参考郭玥（2018）的做法，本文采用倾向性得分匹配方法（PSM）进行稳健性检验。首先估计基金会可能获助的概率模型，得到样本中每家基金会获得政府资助的倾向得分，再采用一对三的最近邻匹配对获助和非获助基金会估计得到的倾向得分进行匹配，用匹配得到的非获助基金会的管理能力近似代替已获助基金会如果未获得政府资助时其可能的管理能力，从而得出政府资助对基金会管理效率的平均影响。从表4 第（3）列可以看出，政府资助与管理费用率仍在1%的水平下显负相关，表明本文的研究结论具有一定的可靠性。

4.替换回归模型

由于基金会的管理费用率有大量的0 值，存在截尾数据的特征，因此本文构建Tobit 回归模型进行稳健性检验。由表4 第（4）列可知，政府资助与管理费用率保持了负相关关系，并在5%的置信水平下通过了显著性检验。

5.更换样本时间

为了验证研究结论的可靠性，本文截取2008-2013 年和2010-2018 年的数据进行回归分析。由表4 第（5）列可知，两个时间段的政府资助与基金会的管理费用率均保持了负相关关系，并均在10%的置信水平下通过了显著性检验。

五、进一步研究

（一）制度环境的调节作用

本文使用樊纲指数中的市场化进程总得分作为制度环境的代理变量，并检验制度环境在政府资助与基金会管理效率间的调节作用。由表5 第（1）列可知，政府资助和制度环境的交乘项（Govfund*Le）的系数为-0.012，并在5%的置信水平下通过了显著性检验。这表明，制度环境对政府资助与基金会管理效率的正相关关系起到了正向调节作用。本文的H2得到了验证。

表5 调节作用

（二）异质性分析

1.不同政府资助类型对基金会管理效率影响的差异

为探究限定性和非限定性政府资助对社会组织管理效率影响的差异，本文分别将限定性政府资助与总收入的比重（Govfund_r）以及非限定性政府资助与总收入的比重（Govfund_nr）进行回归。由表6 第（1）、（2）列可知，限定性政府资助的系数为-0.038，并在5%的置信水平下通过了显著性检验，而非限定性政府资助与社会组织的管理效率不显著相关。这表明，相比于非限定性政府资助，限定性政府资助更有助于提高社会组织的管理效率。本文的H3 得到了验证。

表6 不同资助类型及组织特征的异质性

2.政府资助对不同组织特征基金会管理效率影响的差异

本文将基金会的业务主管部门、募资方式以及所处地区作为分组变量，并探讨政府资助对不同组织特征基金会管理效率影响的差异。

①按照业务主管部门分组检验的结果

根据业务主管部门的不同，我国的基金会可以划分为全国基金会和地方基金会。全国基金会的业务主管部门为民政部，而地方基金会的业务主管部门为地方民政部。由表6 第（3）、（4）列可知，全国性基金会Govfund 的系数为-0.083，在1%的水平下显著为负；地方性基金会Govfund 的系数为-0.022，在10%的水平下显著为负。同时利用似无相关模型（suest）检验两组样本的系数差异，检验结果显示，Chi2 的值为5.64，在5%的水平上显著。该结果表明，与地方基金会相比，政府资助对全国基金会管理效率的正向促进作用更大。这是因为，与地方性基金会相比，全国基金会的收入结构更为复杂，从而其面临的社会监督强度更高（刘祖基等，2020），高强度的社会监督将迫使全国性基金会将政府资助更多地用于公益慈善支出，从而提高管理效率。

②按照募资方式分组检验的结果

按照是否具有公开募捐资格，我国的基金会可分为公募基金会和非公募基金会，公募基金会面向公众募捐，而非公募基金会则不得面向公众募捐。公募基金会是全能政府职能渐进社会化的产物，其管理和运作都严重依附于政府，在接受政府资助的同时也要受到政府的监管。由表6 第（5）、（6）列可知，在公募性基金会的样本组内，Govfund 的系数为-0.032，在5%的水平下显著为负；而在非公募性基金会的样本组内，Govfund 的系数则不显著。该结果表明，相较于非公募基金会，政府资助对公募基金会管理效率产生的积极影响更大。这是因为，政府与公募基金会是行政隶属关系，政府对其的监督力度更大，在高强度的监督力度下，公募基金会会将政府资助收入更多地用于公益事业，资金使用效率更高，管理效率也更高。

③按照全国和地方分组检验的结果

根据地理位置和经济发展水平，我国可以分为西部和非西部地区。西部地区和非西部地区受到的资源和制度约束不同（Wu & Li，2019；Wei，2017），由于这种差异，政府资助对西部和非西部地区基金会产生的影响不同。Shen et al.（2019）的研究结果表明，资源可及性和市场化制度的差异决定了政府资助对西部和非西部地区社会组织收入的异质性影响。由表6 第（7）、（8）列可知，当基金会位于非西部地区时，Govfund 的系数为-0.035，在1%的水平下显著为负；而当基金会位于西部地区时，政府资助与其管理效率则不显著相关。该结果表明，相比于西部地区，政府资助对非西部地区基金会管理效率的正向促进作用更明显。这是因为，西部地区的市场化制度薄弱，资源相对匮乏，基金会的生存和发展受到严重的资源和制度约束，内部管理能力更弱，政府资助对其管理效率的促进作用更小。

六、研究结论与政策建议

政府资助是政府培育和扶持社会组织的政策工具，对社会组织的健康有序发展具有重要意义。政府资助对社会组织产生的政策效应已受到学者关注，尽管现有研究采用大样本数据实证检验了政府资助与社会组织筹资收入和公益绩效之间的正相关关系，却较少有学者对政府资助与社会组织管理效率的关系进行研究，对其中的影响机制探究也较少。因此本文基于我国基金会2008-2018 年的数据，实证检验了政府资助和社会组织管理效率的关系，并探究了制度环境对两者关系的调节作用，最后考察了不同资助类型对社会组织管理效率影响的差异以及政府资助在不同组织特征基金会中产生的不同效果。主要结论如下：政府资助对基金会的管理效率具有积极影响，制度环境能正向调节两者的关系；仅有限定性政府资助对基金会管理效率具有正向促进作用；政府资助对不同组织特征基金会管理效率的影响程度不同，相较于地方、非公募和西部基金会，政府资助对全国、公募和非西部基金会管理效率的正向作用更大。该结果意味着，政府资助能够增强社会组织的内部管理能力，提高其管理效率，但限定性资助的正向促进作用更大；支持性的制度环境能够加强政府资助产生的效果，在良好的社会监督、政府监管和治理水平下，政府资助对社会组织管理效率的积极作用更大。

本文的研究具有以下启示。一方面，政府资助作为政府培育和扶持社会组织的重要政策工具，对社会组织的管理效率具有积极影响，因此政府应当继续资助社会组织，同时应建立完善的资助资金监督制度，对资金使用效果提出问责要求，要求社会组织公开资助资金的审核、使用情况等相关信息，广泛接受社会的监督。而在资助类型的选择上，应当更多使用限定性政府资助，限制资金的使用时间和用途，并开展绩效考核，提高资助资金的使用效率。同时，政府也应关注是否为社会组织提供了支持性的制度环境，资助的途径和方式是否阻碍了社会组织主观能动性的发挥。另一方面，对于社会组织来讲，政府资助的目的是通过与社会组织的良性互动来实现政府的公共职能，创造公共价值，有效促进经济持续增长和维护社会公平正义。因此，社会组织需要合理利用政府资助资金，加强内部治理和自我监督，将更多的收入用于公益事业。同时，在与政府合作的过程中，社会组织需要增强自我调适能力，提高自主性，减少对资源和政策的约束，促进自身与政府的良性互动。