复杂系统视阈下高校财务治理模式的构建研究

张积勇 孔宪薇

2020 年，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称“《建议》”）。《建议》明确提出，要建设高质量教育体系，到2035 年建成教育强国，国民素质和社会文明程度达到新高度。高校作为高等教育、技术研发的重要基地，必然要在国家教育发展战略中发挥重要作用。我国高校发展存在一定制约瓶颈：从高校外部看，国家财政收支矛盾突出，过紧日子将成为常态；从高校内部看，收入严重依赖财政拨款，筹资渠道少，资源配置效益不高，且在部分领域仍然存在一定经济安全风险。在新形势下，加快建立现代大学治理体系，发挥财务治理的重要支柱作用，是实现我国教育强国战略的必然选择。

党的十九届五中全会提出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，并将“坚持系统观念”确定为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五大重要原则之一。本文针对高校发展需要，从系统观念出发，全面系统地研究高校财务治理的职责定位、功能设计、实践范式、治理体系，总结实践难点、风险因素和创新策略，对新形势下高校财务治理模式进行分析、解构，并提出建议和思路。

一、高校财务治理的含义及研究综述

（一）高校财务治理的含义

财务治理的概念源自于商业领域。公司财务治理一般指基于资本结构安排，通过一系列制度规范，对相关利益主体的财权进行配置和约束。其中，财权包括对公司内部资金运动和财务关系的决策权、执行权、监督权。通过财务治理，实现财权的相互制约、平衡和监督，形成有效的财务激励约束机制，实现公司价值最大化。

与企业财务治理相比，对高校财务治理含义的相关研究较少，大部分是对企业财务治理概念的直接沿用。余畅（2009）认为，高校财务治理是指通过高校财务治理权在利益相关者之间的不同配置，来协调利益相关者在高校财务体制中的地位及影响的一系列制度安排，以实现权利的制衡和效益的提高。赵建军（2006）认为，高校财务治理是对财务活动中相关利益主体责、权、利进行相互制衡的一种制度。

高校财务治理是现代大学治理体系的重要组成部分，以内部财权为财务治理的基本纽带和主要对象，对财务决策、执行、监督权力的科学化进行组织安排，以实现相关利益主体责任权利的相互制衡，提高资源配置效益，激励学院、教师提高学术生产力。与传统以资金使用为焦点的财务管理不同，高校财务治理以财权的合理配置为焦点，通过协调平衡各方利益诉求，以实现平稳公正的财务运行秩序，为高校发展战略的顺利实施夯实财务基础。

（二）高校财务治理研究综述

目前，我国高校财务治理研究主要从“理论分析”和“困境现状”两方面展开。在理论分析方面，邓敏（2010）以权力配置为研究视角，从经济学角度对高校财务治理进行了理论解构，从控制权、所有权、收益权角度剖析了我国高校财务治理的特点，并提出集权与分权相均衡的“适度分权”模式；乌婷（2017）、陈晓伟（2015）等从大学治理结构、现代大学制度的角度出发，梳理政府与高校、董事会与党委的关系，提出完善治理结构的关键是建立董事会制度，完善财务决策权、执行权、监督权之间的相互关系；施建军（2020）提出高校财务治理要首先树立公权意识，防止高校“内部人”控制，加强现代财务制度体系建设，保护公共权力主体运行效益，并兼顾提高微观组织活力。在困境现状方面，赵建军（2006）提出，我国高校财务治理存在独立办学法人地位难以保障、缺乏完善的法人治理结构、缺乏完善的经济责任制度、不重视发展战略研究、缺乏有效内部激励机制等问题；胡素英（2018）认为，我国高校财务治理存在制度不明晰、体系架构不完善以及共同治理乏力等问题，并从历史背景、政策特点和治理行政效力等方面分析了成因，提出应从强化预算、网络治理、落实责任等方面提升治理水平。

现有关于高校财务治理的研究，均是从局部的角度对财务治理的个别组成部分进行分析，没有按系统观念对财务治理进行整体研究，研究体系的整体性和完备性不足，没有真正体现“治”的内涵，尚不能对实践应用提供足够的理论指导。

二、高校财务治理的特殊性与复杂性

大学具有思想文化的自由性、组织内核的学术公益性、产出效益的模糊滞后性以及内部权力结构的多元性等特征，高校财务治理比企业更加复杂，涉及的要素和领域更加繁杂和广泛。

根据钱学森系统工程理论，任何一个系统都是通过“人”、“物”、“事”三大要素的基本运转得以实现。根据顾基发“物理-事理-人理”系统方法论，系统实践是物质世界、系统组织和人的动态统一，“物理”、“事理”、“人理”三个名词可共同表述不同对象或境域下适用的规律或规则，系统实践应该考虑这三方面的相互关系，只有获得关于研究对象的全面想定，才能采取恰当可行的应对策略。

本文以“双一流”高校为例，并结合钱学森系统工程理论和顾基发“物理-事理-人理”系统分析方法，对影响高校财务治理水平和治理效能的因素进行系统梳理和分析（如图1 所示）。

图1 基于物理-事理-人理系统方法论对高校财务治理的复杂性分析

（一）“物理”因素分析：涉及更多资源类型和配置要求

“物理”因素是指复杂系统中的客观存在。财务治理的客体和对象是组织控制的全部财力资源，财务治理的本质和核心就是通过一系列制度安排，对不同财力资源进行“筹集-分配-执行”的转换过程。

1.资源类型不同，预算执行要求不同

对于高校财务治理来说，财力资源的类型包括政府部门拨付资金、教育事业收入、横纵向科研事业收入、教育辅助收入、地方政府拨款、外部捐赠等收入资源。高校财力资源类型复杂，且不同类型的财力资源有不同的使用要求，高校必须全面掌握所有资源类型和制约条件，才能形成严密、完备的财务治理体系。

2.学科不同，资源占用形式不同

高校开展的学科范围广泛，包括理、工、医、农、林、水、经、管、文、法、哲、艺等多种专业类型，不同的学科专业对资源占用有不同的形式和需求。因此，高校需要针对不同学科特点，实施不同的资源配置方式。

3.学生类别不同，资源分配方案不同

对于一流高校来说，培养的学生对象类型众多，包括本科生、硕士研究生、博士研究生，研究生又分为学术型和专业型，对本科生培养的资源分配侧重于教学需要，对研究生培养的资源分配侧重于科研需要。对于不同的学生培养类型，必须匹配不同的资源分配方案。

（二）“事理”因素分析：责任目标多元且具有受托责任的公共性

企业财务治理的目标主要是保证代理人（经理层）的行为能够实现委托人（股东）的财富最大化。而高校与企业不同，高校委托代理关系和受托责任带有明显的公共属性，财务治理更加复杂。

1.事务责任多元

高校事务责任多元，包括为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务等，需要始终做到为党育人、为国育才。因此，高校必须建立科学合理的现代财务治理体系，才能平衡并化解在众多责任转换过程中出现的矛盾和冲突。

2.目标使命多元

高校要履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作等重要使命，同时也要实现巩固马克思主义指导地位、占领社会主义意识形态阵地等重要目标。

3.受托责任具有公共性

高校的产权属性和委托代理关系具有公共性和社会化特征，决定了高校具有服务公众的受托责任和契约义务，高校财务治理既要回应公众需求、维护公众利益，又要接受公众监督与考核，要为高校全面履行社会责任、实现公共效益最大化而服务。

4.治理效应难以量化且具有一定滞后性

高校财务治理对教育事业发展目标的推动方式难以量化，且治理效应和作用很难在短期内迅速见效，具有一定滞后性，为财务治理的策略选择增加了很多不确定性和模糊性。

（三）“人理”因素分析：众多的利益主体和繁杂的利益诉求

根据弗里曼的利益相关者理论，“利益主体是能够影响一个组织目标的实现或能够被组织实现目标的过程而影响的人”。高校作为公益类事业单位，不以利润最大化为目标，其财务治理需要面对的利益主体更加多元，需要协调的利益诉求也更加复杂，需要协调各方，实现平衡治理。

1.从财力来源主体角度分析

按照财力来源划分，利益主体包括主管部门、非同级政府部门、企事业单位、捐赠主体等。高校主管部门是高校财力的最重要来源，是高校重要的利益相关者之一，主要诉求是保证资金使用科学合理，能够产生预期的社会效益；科技部、基金委等政府机构及社会企事业单位是高校科研收入的来源主体，利益诉求是通过高校的科研服务为国家、企事业单位提供理论支持并解决实际问题；捐赠者是高校无偿资助的来源主体，利益诉求是关注了解捐赠资金的使用去向，以保证资源利用合理合规。

2.从财力去向主体角度分析

按照财力去向划分，利益主体包括以教学科研人员为代表的学术主体、以行政后勤人员为代表的服务支撑主体和以学生为代表的受奖助主体。与行政主体相比，学术主体的利益诉求普遍具有松散性、自主性和民主性特征，并同时伴有目标不明晰、决策效率低、执行力不强等问题。高校财务治理需要建立多边治理体系，实现共同治理，既要保持行政决策效率高、执行力强的优势，又不能让行政权力缺乏控制而损害学术自由，同时还要兼顾学生群体的利益需求，创造适宜的环境和条件，激发学术主体的潜在生产力。

三、高校财务治理的现状与不足

（一）分散化、碎片化，没有形成治理合力

高校财务治理是一个复杂的综合性问题，涉及大学权力结构、制度体系、社会环境等多方面因素的作用和相互影响，必须保证治理体系的科学性、系统性、整体性、协同性，协调一体统筹推进治理体系建设。

目前，高校财务治理的理论和实践均较为碎片分散，没有形成合力。在理论层面，都是从单一的角度对高校财务治理的逻辑和关系进行规范研究，缺乏系统集成、协同高效的多模块协同治理研究；实践层面上，普遍是单案例的比较性分析，没有全面、系统地对财务治理模式提供建设性的解决方案，不能为财务治理顶层设计和防范风险挑战的系统根基提供有价值的指导和借鉴。

（二）家底不清、数据分散，制约资源配置水平

根据国家审计署发布的“中央部门单位2020 年度预算执行等情况审计结果（审计署2021 年3 号审计公告）”和“国务院关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，虽然各高校基本解决了合规性的问题，但资源配置效益仍然不高，部分高校结转资金规模过大，房屋资产闲置较多，大型仪器设备未全部纳入政府公共平台对外提供共享服务，在财力资源不足的情况下仍然存在着资源浪费现象。主要原因是目前很多高校数据基础较为薄弱，资源数据底数不清、质量不高，业务数据与财务数据相互割裂，尚未实现集中共享机制，数据系统不能反映学校财力家底分布的全貌和未来变动趋势，大数据治理滞后，严重制约了高校财务治理的资源配置能力和水平。

（三）业财融合处于起步阶段

目前，各高校尽管在一些简便易行的业务领域实现了财务和业务的简单融合，但是业财融合的深度、广度仍然不够，也没有真正找到合适的切入点和契合点将各类业务和财务数据整合起来，实现所有业务领域的全面覆盖。主要原因是高校基础工作不规范，数据的真实性、完整性、规范性和时效性不足，信息化程度不高，系统之间尚未完全实现数据共享和互联互通，仍然存在信息孤岛现象，无法构建“业财融合”信息一体化平台，也就无法有效提升高校财务治理的质量和水平。

（四）停留在管理层面、战术层面，没有提升到战略层面，没有实现“治”的转变

财务治理是围绕学校战略目标实现而有序运行的体制机制，是将财务与业务进行有效融合的系统工程，应该包括战略的治理意识思维、统一的财务决策机构、健全的内部控制体系和完善的问责机制。不同于以资源有效利用为焦点的财务“管理”，财务“治理”是以财权的合理配置为焦点。

我国高等学校财务治理研究和实践起步较晚，还没有实现从传统财务收支为核心的“管理”思维向数据获取、整理、分析、决策为核心的大数据“治理”思维转换，财务工作关注的重点仍然是财政资金预算和决算的吻合度，而不是成本效益。部分高校预算约束意识不强，预算的法定性和权威性不够，与市场联系较为密切的关键领域仍存在不同程度的无审批程序、未及时入账、不专款专用等现象，与现代大学制度相适应的全面预算绩效管理体系和内部控制运行机制还没有建立健全，财务工作仍然停留在管理层面、战术层面，没有实现向战略层面、治理层面的转变。

四、利用系统观念，五位一体协调推进财务治理

习近平总书记强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。“全面深化改革是一项复杂的系统实践”，“全面深化改革必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，形成总体效应、取得总体效果”。

2020 年，党的十九届五中全会提出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，将“坚持系统观念”定为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五大重要原则之一，并在“关于《建议》需要说明的几个重点问题”中把“坚持系统观念”列为重要观点加以特别说明。坚持系统观念，既是唯物辩证法的内在要求，同时也是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特质。

针对高校财务治理的复杂性和特殊性，碎片化、多中心的分散治理已经不能满足新形势下高校发展的需要，必须坚持系统观念这一重要思想方法和工作方法，对高校财务治理进行全局性谋划和整体性推进。本文从复杂系统视角出发，创新提出“五位一体”财务治理体系（如图2 所示），和多维协同的高校财务治理路径（如图3 所示）。

图2 高校“五位一体”财务治理体系

图3 高校财务治理“五位一体”协调推进过程

（一）以党的领导为牵引

新中国成立以来，中国共产党一直带领高校不断探索和实践适合我国国情的办学方向、领导体制、评价方式和制度结构，在长期困难的条件下，带领高校用低于世界平均水平的教育经费，实现了世界最大规模的、规范多元的高等教育系统。新形势下，高校财务治理必须以党的领导为牵引，坚持党委领导下的校长负责制，构建现代大学治理体系和运行机制。应强化“三定方案”的落实，通过定机构、定职能、定编制，形成党委领导下分工明确、功能明确、职责明确的权责体制和运行机制。要抓章建制，提高规章制度的严肃性和权威性，强化法治意识，夯实法治根基，保障高校财务治理的系统规范与协同一致。

（二）坚持以财权配置为核心的预算管理主线，强化全过程法治管理

预算既是财务治理中各种矛盾和利益冲突集中体现的环节，同时也是化解相关矛盾和冲突的主要机制。高校财务治理应以财权配置为核心和抓手，通过组织结构和制度安排，强化预算执行约束和预算法定思维，围绕中长期事业发展规划，遵循人才培养规律，科学研究规律，以预算安排为切入点，以预算执行为过程点，以预算考核为反馈点，实施全面预算绩效管理。要提高财政资金使用效益和公共资源配置效率，完成公共受托责任，实现财务治理目标。

1.筹集资源

在扩大筹资渠道方面，应积极主动服务国家战略和地方发展需求，争取更多财政资金；要加强“放管服”政策引导，提高二级院系办学活力，增加横向和纵向科研、非学历培训、社会捐赠等各类收入，争取办学经费；要适应经济社会发展和人民生活水平，积极与地方政府协调，完善学费、住宿费等事业收费的动态调整机制，建立符合市场规律和教育规律的运行机制。在盘活存量资金方面，要完善结余资金收回使用机制，将长期沉淀不用的冻结资金、闲置资产及时收回，盘活统筹，统一作为学校事业发展的经费储备。

2.分配资源

建立项目库制度。各归口管理部门应当建立归口项目库，完善入库评审和滚动管理机制，实行项目标准化分类，规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素，做实做细项目储备。

完善前期绩效评估和论证排序管理。纳入预算库的项目应当进行完备的专业论证和规划论证，严格按照可行性研究和绩效评估结果对项目进行排序，作为预算安排的主要依据。其中，重点支出、重大项目应在开展前完成具体实施计划的协调论证，做到资金一经拨付即可立即执行。

坚持底线思维，防范超越财力办事业的风险。以财力基础和中长期发展规划作为确定资金投入规模的依据，同时按照成本与效益对比分析的结论，结合非财政拨款收入的实际情况，增强项目立项与中长期发展规划的衔接程度，强化学校中长期规划对预算立项的约束作用，量力而行，合理支出。

3.预算执行

应建立预算执行经济责任制，强化预算执行主体责任意识，履行对资金执行真实性、完整性、准确性的管理职责；建立预算执行信息反馈机制，加强与项目承担单位的沟通协调，密切关注预算执行进度，跟踪解决预算执行中的问题阻碍；提高成本意识，严肃财经纪律，在追求资金执行进度的同时保证资金支出的安全性、规范性和有效性，防止支出业务中的违规违纪行为和违背成本意识的“突击花钱”行为。

4.预算考核

应设计完善标准规范的绩效考核指标体系，以学校事业发展总体目标为统领，从资金执行、运行成本、产出数量、经济社会效益和服务对象满意度等方面，建立健全符合学校实际的绩效评价指标体系，规范绩效指标表述，保证考核指标设计的科学性、实用性、可操作性。

预算执行部门和归口管理职能部门应分别对指标完成情况进行自评和验收，预算管理办公室应结合部门自评情况进行考核和持续监控。可适时引入具有专业性和独立性的外部第三方评估机构，运用定量与定性相结合、成本效益理论等评价方法，综合开展绩效评估，并提供客观、公信的绩效评估报告。

5.考核结果运用

应将预算执行情况和绩效评价结果作为学校改进管理、调整标准和完善政策的重要依据，指标考核情况应与部门绩效奖惩挂钩。对考核结果好的项目优先保障次年经费，对考核结果一般的项目督促改进，对实施效果不明显、发现问题较为突出的项目不安排或少安排次年预算，对资金使用效益较差的项目应进行削减或取消，而对沉淀资金则一律按规定收回并统筹安排。同时，应将绩效指标完成情况作为相关责任人员薪酬水平、履职能力的重要考核依据。

（三）以内部控制为第一条辅线，全过程管控预算主线

1.梳理优化业务流程，提高工作效率

应对照《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的管理要求，系统梳理学校业务流程，并围绕高校单位层面和业务层面，精简冗余环节，推动重要领域流程再造。应遵循权责一致、有效制衡、成本效益的原则，科学设置岗位机构和权限职责，从内控流程角度对预算过程进行有效管控，提升治理效率。

2.识别经济风险，及时采取控制措施

经济安全是财务工作的底线和红线，财务治理首先要树立风险意识。坚持底线思维，从风险防范的角度出发，重点关注风险较高的业务环节，针对高校违规现象频发的科研、基建、后勤、产业等重点领域，以及附属单位收支、政府采购、资产出租出借、基建工程和合同管理等风险业务，采取重点控制措施，抓住“关键少数”，事前防范风险。

3.构建完备的内控预防体系，为预算管理全过程保驾护航

应构建完备的内控预防体系，重点围绕高校科研经费、资产管理、建设工程、校办企业、预算收支、大额采购、合同管理等业务领域，建立“权责明晰、流程高效、表单规范”的控制制度体系。应坚持依法治校，保证权力运行规范透明、高效合规，从源头上提升业务效率，防控经济风险。

（四）以多元监督为第二条辅线，全过程监督预算主线

高校的委托代理关系具有特定的公共属性，这导致高校财务治理容易产生缺乏产权激励、行为约束较弱、整改动力不足等问题。为了降低代理成本、提升治理效果，必须综合运用纪检、巡视、审计、信息公开等各种手段，建立结果共用、共同整改的多元监督模式并作为高校财务治理体系的基本支撑。

1.纪检、巡察、审计联动，强化对预算主线的内部监督

审计方面，应将审计资源向内控薄弱环节倾斜，突出资金使用效益，通过发表独立客观的审计意见为纪检、巡察提供可靠线索；巡察方面，应围绕重点领域和重点环节，针对违反组织纪律、政策精神等方面的问题，定期开展巡察，排查隐患；纪检方面，应扎实开展主题教育，强化党规党纪意识，对发现的问题严格开展监督执纪。要加强内部监督力量的协作配合，共同发挥经济安全运行的“免疫系统”功能。

2.巡视、经济责任审计、上级部门检查联动，强化对预算主线的外部监督

根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18 号），要以监审、监控、监督为着力点，联合党内监督和业务监督，做到政治责任和经济责任同步、政治纪律和财经纪律同步，推动多部门监督环节的流程对接，形成多部门互动的监督合力。应推动外部监督联动机制的规范化、制度化和流程化，真正在体制和机制上化解经济风险，确保高校财务治理的顺利进行。

3.信息公开、教代会、职代会联动，强化对预算主线的公众监督

阳光是最好的防腐剂，公开透明是对权力最好的监督约束。财务信息是反映高校资产规模和收支情况的重要载体，是利益各方资源配置和决策评价的重要依据。通过向社会公众、教代会、职代会公开详尽的财务信息，发挥师生及社会公众对高校财务治理的监督约束作用，强化预算主线的治理效果。

（五）以信息共享为推动力

信息化建设是实现大学治理现代化的推动力，是突破高校管理边界最重要和最直接的方式。在一定程度上说，信息共享程度的高低将直接决定高校财务治理的成败。数据支撑、开发共享、资源融合、互联互通等技术手段，可以为推动形成共享、公开、透明的治理环境提供一条阻力最小的解决路径：通过实现高层次的数据集中和大范围的信息共享，摸清家底，为科学合理配置资源提供详实的数据基础；通过建立统一的财务数据接口、编码规则和系统参数，推动各信息系统联通对接，为大数据财务治理提供技术支撑；通过将职责、权限、流程、数据、决策等嵌入到系统平台，推动业财融合，实现业务数据的财务应用和财务数据的业务决策一体化。

五、结 语

坚持系统观念，是马克思主义理论的观点和方法，既是唯物辩证法的内在要求，也是我们党和国家在不断战胜风险挑战、走向胜利的实践中总结出的重要经验。从复杂系统视阈出发，构建“五位一体”多模块财务治理协同体系，形成以党的领导为牵引、以预算为主线、以内部控制和多元监督为辅线、以信息化建设为推动的运行模式，是新形势下提升高校财务治理水平的重要基础和前提保障。