墨西哥油气改革及对我国的启示

申延平，郝江帆，苏国辉，王陆新，叶 晗

(1.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034； 2.青岛海洋地质研究所，山东 青岛 266071)

2012年12月，原墨西哥总统培尼亚上台，2013年开始大力推进能源油气改革，打破国家石油公司垄断；2018年12月，新一届总统洛佩斯上台，2019年开始确立与上届政府相左的油气改革思路和目标，拟重塑国家石油公司的主导地位。墨西哥持续至今的两轮油气改革，在开放与封闭、国际化和国有、放与控之间的思路和方向不同，并在立法、区块出让、油气改革等各个领域进行了探索与实践，这些做法对于同样是国有石油公司占主导地位的我国油气管理及改革具有研究价值和现实意义，可从墨西哥油气改革的做法与经验中得到借鉴与启示。

1 墨西哥油气资源概况

1.1 储量、产量、消费量情况

据2021年BP世界能源统计年鉴数据[1]，截至2020年底，墨西哥石油探明储量为9亿t，居世界第十八位；天然气探明储量为2 000亿m3，占全球0.1%；石油和天然气产量分别为9 510万t和301亿m3，占全球的2.3%和0.8%。墨西哥是除欧佩克外重要的产油国，目前为世界第十一大原油生产国，同时是美国第二大石油进口来源国。自2013年油气改革以来，每年的石油和天然气储量、产量和消费情况见表1和表2。

表1 2013—2020年墨西哥石油储量、产量和消费情况Table 1 Oil reserves,production and consumption from 2013 to 2020 in Mexico

表2 2013—2020年墨西哥天然气储量、产量和消费情况Table 2 Natural gas reserves,production and consumption from 2013 to 2020 in Mexico 单位：十亿m3

1.2 进出口情况

2020年，墨西哥原油主要出口到美国、欧洲、印度等，成品油主要出口到美国、新加坡、中南美洲等。液化天然气主要从美国、特立尼达和多巴哥等国进口。

1.3 石油行业格局

石油行业是墨西哥国民经济命脉，行业格局以墨西哥国家石油公司为主导，外资和私营企业共同参与。墨西哥国家石油公司垄断着墨西哥油气资源的勘探、开发、炼制、运输和销售业务，占全国石油生产总量的90%以上。

2 2013年墨西哥油气改革主要做法

2013年，原总统培尼亚引领的墨西哥油气改革正式启动，其声势和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被视为油气领域市场化改革的风向标。其指导思想是：国家保留所有权并控制油气资源；打破国家石油公司的垄断，外国资本和国内私有企业等通过各种合同模式参与油气业务；进行全方位的市场化改革，激发市场活力，提高产量。 在立法、机构改革、区块规划与出让、打破垄断方面的主要做法如下所述。

2.1 立法改革，构建墨西哥油气管理系统法律框架

经历能源立法改革后，墨西哥油气资源勘探、开发业务的核心法律、法规体系建立，法律法规明确了油气区块出让及油气资源勘探开发法律框架，但仍有诸多具体管理细则尚待制定。

1) 修订宪法。2013年12月12日，墨西哥国会常设委员会批准通过了对《宪法》的修订，并于2013年12月31日生效，墨西哥油气改革启动。《宪法》明确规定了油气资源归国家所有，油气行业不再由国家垄断，允许墨西哥国家石油公司通过零轮招标参与油气勘探开发等活动。

2) 二次立法。2014年，墨西哥油气改革进入“二次立法”阶段[2]，总统签署了9个油气新法案以及12个修订后的已有法案的草案，主要涵盖了三部分内容，包括墨西哥油气行业新法律框架、行业收入分配以及墨西哥国家石油公司章程。

2.2 重组能源部门并重新界定职责

墨西哥油气区块管理机构权力相对集中，由能源部总体牵头，明确了区块授予以及执行阶段的各部门职责，分工合作，主要管理部门有能源部和国家油气委员会等。

墨西哥能源部负责确定招标的勘探开发区块，划分国家石油公司保留的区域，制定勘探生产合同规则。同时还负责设立合同具体条款和条件，并对投标者进行技术和经济资格审查。向油气下游项目发放许可证。

国家油气委员会负责建立招标区块资料室，制定合同投标规则，根据确定的条款，进行公开招标和合同授予，并负责批准勘探工作量和油田开发方案。同时，还对海外勘探生产合同进行管理[3]。

国家油气信息中心主要负责油气区块信息的调查和分析，并上报国家油气委员会，为后续的油气区块公开出让招标活动提供信息支持和依据。

墨西哥石油基金负责管理和支配区块开放带来的收入和油气销售收入，例如关税和矿费，但不包括所得税；墨西哥财政及公共信贷部确定每个合同的经济和财税条款，并且负责验证和审查合同执行情况；产业安全和环境保护署负责作业过程中健康、安全、环境(HSE)方面的监管，包括安全生产、水处理问题、固体垃圾处理以及节能和二氧化碳减排等问题。

2.3 制定油气区块出让五年规划

2015年9月30日，墨西哥能源部制定了《2015—2019战略远景五年计划》，计划出让区块23.5万km2，资源量1 048亿桶。将国家的油气区块分为浅水、深水以及陆上常规区块、陆上非常规区块四种，分四轮进行招标出让。根据五年计划，墨西哥计划开放深水区块119个，浅水区块112个，陆上常规区块150个，陆上非常规区块128个。 墨西哥政府规划海上深水区块的平均单个面积为985 km2，浅水区块平均每个为428 km2，陆上区块平均每个面积为190 km2，非常规区块平均面积335 km2。油气区块出让规划成功实施后将大大推动国家的经济发展。

2.4 对国家石油公司实行零轮招标，对国内外开放市场和进行区块出让

2014年8月13日，在外资和私有投资者竞标前，墨西哥国家石油公司一家参与了墨西哥政府的零轮招标，优先获取了包括陆上、浅水和深水在内的39.6%的油气区块，面积约16万km2。同时根据墨西哥能源部的建议，让出60.4%的油气区块，交由政府进行公开出让招标，这有利于国家对优质油气资源的控制，同时为国家对外出让油气区块提供了基础。

2014年12月，墨西哥对国内外开放市场，截至2018年6月底，墨西哥国家油气委员会成功出让约110个区块，有来自20个国家的75家公司最终签署了独立或联合作业合同，其中，墨西哥国内公司有36家，承诺钻井136口。

3 2019年墨西哥油气改革的背景

3.1 新一届政府对2013年油气改革不满

墨西哥总统更迭，政策朝令夕改，极不稳定。上届政府总统培尼亚为右派，现执政总统洛佩斯为左派，是2013年油气改革的强烈反对者之一。国内各利益集团争斗激烈，对油气和能源的改革目标始终没有达成一致。

新一届政府认为2013年的油气改革成效不尽如意，明确表达对前期油气改革的不满，认为油气改革是失败的。上届政府对油气改革的困难估计不足，顶层设计预期经济指标过高，无法实现。改革以来，油气产量仍然下滑，国家石油公司在墨西哥举足轻重，是政府收入主要来源，但处境越发困难。此前的能源政策让只想赚钱的私营企业受益,甚至产生腐败。从改革导向、思路、市场主体、产量等方面，新一届政府着手新的能源油气改革。

3.2 油田进入稳产期或递减期，原油产量连续17年下滑，制约油气行业发展

墨西哥90%以上的原油产量来自开采年龄超过20年的老油田，且其80%以上的油田已进入稳产期或递减期。油田普遍老化，成本相对较高。坎塔雷尔油田和其他海上大型油田逐年减产，墨西哥的原油产量在2004—2020年已连续17年呈下滑趋势(图1)。国内油气市场缺乏竞争活力，资金投入不足，新技术开发滞后，从而导致产量持续下降，储量也不断萎缩，严重制约油气行业发展。

图1 2004—2020年墨西哥原油产量Fig.1 Mexico’s crude oil production from 2004 to 2020

3.3 墨西哥国家石油公司运营管理问题

墨西哥国家石油公司运营管理的主要问题：一是机构臃肿，人员庞杂，效率低下；二是油田日益老化、石油产量大跌；三是腐败严重；四是税赋高，负债高；五是安全事故频发。

墨西哥国家石油公司是关系其国家经济命脉的重要国有公司，营业收入最高时占墨西哥政府预算的34%，政府向该公司征收各种税费过多，需要上缴超过70%的收入[4]，企业不堪重负，难以持续发展，因此财报表现变差，债务高达1 130亿美元，负债累累的墨西哥国家石油公司已从世界500强排名第30位跌到第257位。惠誉评级(Fitchr Ratings)和穆迪投资者服务公司(Moody’s Investors Service Inc.)将其债券评级下调至垃圾级。

墨西哥国家石油公司近年来安全事故频发[5]，接连发生多起多人伤亡事件，是大型石油公司中罕见的，反应出其公司管理水平低下。 2019年震惊全球的管道爆炸事故，造成100余人死亡；2021年8月发生的火灾导致石油产量减少1/4。由于治安和管理混乱，墨西哥境内偷油问题猖獗，平均每1.4 km的输油管道就有一个窃油孔洞，盗油者钻洞偷油给其带来极大安全风险。

3.4 能源安全无法保障

由于受到管理体制和经营方式的限制，墨西哥国内炼油加工能力不足，导致作为美国第三大原油进口来源国的墨西哥，每年还需从美国进口大量成品油气。国家能源安全长期受制于人，无法得到保障。受2014年的北美页岩革命和2020年新冠肺炎疫情冲击，世界油价低迷，墨西哥石油产量持续下滑。

4 2019年油气改革内容及趋势分析

2019年，新一届政府着手能源政策转变方向。2020年8月，总统洛佩斯正式取消上届政府提出的国家油气改革。新政策目标是加强国家对自然资源的管控；强调能源监管部门与政府共同努力，参与到新的能源政策中，以达到“重新控制国家油气和电力行业公共领域”的目标；强调要进一步发挥好国家石油公司的主导作用；到2025年将原油产量恢复到上一轮改革前的水平，即日产240万桶[6]；力争汽油自足，确保国内市场的供应。

4.1 推动能源资源矿产法规的改革，由国际化、市场化向国有石油公司倾斜，发挥国有石油公司的主导作用

2019年，总统洛佩斯针对墨西哥能源政策提出了一系列改革方案，但墨西哥最高法院认定其改革措施违反宪法。2021年3月26日，提出了《碳氢化合物法》的立法提案，该法案于2021年5月5日生效。《碳氢化合物法》拟通过支持国有企业及增加政府对能源产业的管控，达到恢复墨西哥国家石油公司的市场主导地位，维护国家安全、能源安全和保障国民经济发展的改革目标。

2013年油气改革后，墨西哥国家石油公司被打破垄断，在燃料进口、中游和下游市场的占有率已被私人企业大量瓜分。2019年油气改革的方向是要重新发挥国有石油公司的主导作用，政策向国有石油公司倾斜，给从事原油、天然气、汽油、石化制品的私营企业带来不利影响。具体措施：政府重新拿回传统油气、电力、矿产到可再生能源等的管理权；停止授权油气勘探开发合同，不准许墨西哥国家石油公司组建合资企业，防止外来资本间接渗透墨油气项目；停止对能源领域私营公司的补助；外国企业还在参与作业，但政府无新项目计划对外。

墨西哥政府决心通过深化改革，较好地经营墨西哥国家石油公司。由于墨西哥与我国都是国家石油公司占主导，墨西哥认为我国油气“三桶油”体制模式可借鉴：一是设立多个国家公司，保持一定的市场竞争；二是集团母公司和上市子公司的模式，上市公司可对外合作，吸引外国资本。

4.2 履行已签署合同，暂停新的出让活动

由于油气改革写入了宪法，已签署的合同具有法律效力。新一届政府承诺遵守在上届政府实行油气改革后签署的100多个油气勘探和开采合同。同时，暂停开展新的油气矿权出让区块活动。2020年初，向私营企业开放的石油竞争出让活动未按期举行。这意味着新政府暂停向外资和墨西哥国内的私营企业开放新的油气区块，由国家石油公司勘探开发新的大油田。2019年，墨西哥在塔巴斯科(Tabasco)发现了一个预计储量达10亿桶油当量的新油田，由国家石油公司负责勘探开发，有望扭转该公司15年来低迷的产量。

4.3 加强下游炼化，减少进口依赖，实现能源自足

目前，墨西哥的汽油供应依赖于其他国家进口。2021年11月，墨西哥只剩不到一周用量的汽油储备，因此紧急恢复使用六家炼油厂[7]。增产是改革的核心，墨西哥在过去十几年中一直努力应对产量下降，加强炼化业务，包括对现有炼油厂进行改造升级和投资建设新炼油厂，既增加石油附加值，又减少对进口油品的依赖。

墨西哥政府对石油政策进行彻底改革，目的是不再出售原油来进口汽油和其他燃料，专注国内转化和提炼原油，以停止从国外购买汽油。此外，还通过建造拉斯博卡斯炼油厂(Las Bocas)，重启图拉(Tula)炼油厂建设，以及购买美国鹿园炼油厂(Deer Park)等方式实现能源自足。同时，设置了石油产品最低储备量，天然气和汽油最低储备5 d，飞机用油为1.5 d，作为全国储备，额外储备1.5 d[8]。

4.4 进行电力能源改革，加强国家电力公司控制力

墨西哥能源改革还涉及电力改革。2013年油气改革之后，墨西哥成立了国家能源控制中心(Cenace)，并鼓励私有资本参与发电业务，终结了墨西哥国家电力公司(CFE)“一家独大”的局面，逐步放开了电力市场及能源市场。

2020年12月，墨西哥新一届政府认为上届政府能源政策未使墨西哥国家电力公司得到公平对待，使其在本土电力市场的份额持续缩水。2021年10月，墨西哥总统洛佩斯正式向国会提交了一份改革法案，限制私有能源公司发电占比[9]，加强墨西哥国家电力公司在能源系统中的作用，提高其在电力市场的发电份额。据墨西哥政府官方估算的数据，墨西哥每年发电量中约有62%来自于私营发电企业，法案提出确保墨西哥国家电力公司发电量占该国电力供给总量的54%以上。

4.5 限制可再生能源，天然气短缺风险加大

2021年2月，墨西哥政府出台了一份能源与电力改革法案，明确表示将限制可再生能源发展。相对于传统油气，风能和太阳能等可再生能源近年来的成本已经具备高度竞争力，发电量成本较墨西哥国家电力公司低30%～40%。墨西哥国家电力公司的业务规划没有涉及可再生能源，旗下大部分发电厂设备相对于私营发电企业来说更加老旧，效率低下。限制可再生能源，牺牲绿色电力事业，会导致电力成本的上升，消费者受影响。

根据墨西哥能源部发布的数据，2020年传统油气能源发电量约占墨西哥整体发电量的74%左右，其中，天然气发电占比约为59%。2020年出现的极端天气，造成严重的天然气供应短缺和价格快速上涨，直接导致墨西哥国家电力公司运营成本超支25亿美元。如果墨西哥电力系统对天然气需求量加大，天然气短缺的风险也将大大提升。

5 墨西哥油气改革的经验与不足

墨西哥油气改革在开放市场、打破垄断、制定区块规划方面有许多有益探索,经验和不足主要体现在以下几方面。

5.1 增加油气行业主体多元化，国际与国内公司并举

墨西哥资源丰富，但大多分布在海上，面对新的勘探区块或者难度较大的深水区块，尤其是区块信息匮乏时，单靠本国力量是不够的。这种情况下，引入国际大型企业、外资企业、民营企业才能推进油气行业投资的多元化，油气市场化是必然选择。2013年墨西哥油气改革成功吸引了多个国家的各类石油企业参与竞标，包括国际著名大型石油公司、国有石油公司，大量中小公司根据自身的需求和实际情况，也积极参与竞标，极大丰富了竞标群体，实现了竞标群体的多元化和国际化。

5.2 墨西哥油气区块出让规划明确，重视宣传

墨西哥明确的油气区块出让规划十分有利于投资者提前进行公司注册、筹集资金、积累经验和人员、提前研究具体区块等方面的准备。墨西哥区块出让还高度重视宣传推广工作，将其视为出让规划的重要组成部分。墨西哥政府通过多种渠道对油气出让工作进行宣传，吸引国内外企业的关注和参与。

5.3 墨西哥油气改革的不足

墨西哥油气改革的不足之处主要有两个方面：一方面，国内各利益集团争斗激烈，对油气改革目标始终没有达成一致；另一方面，墨西哥是最早的石油国有化的国家之一，2013年的油气改革“零轮招标”只允许墨西哥国家石油公司保留40%的比例过低，且仍承担繁重的税赋；2019年的油气改革转向强化国家石油公司的主导作用。

6 对我国油气改革的启示

6.1 依据资源禀赋，引入外资和私营企业，促进油气上游市场化

资源禀赋是考虑是否引入外资企业、民营企业和私营企业的基础。我国开展对外合作二十多年，在陆地、海上，以签署产量分成合同(PSC)的方式，引入了壳牌、BP等公司。2011来以来，我国政府也在加强石油公司退出区域的区块优选和出让工作，2021年在新疆、贵州等地开展了石油、天然气、页岩气的出让工作。这些区块资源禀赋一般，大多数是国有石油公司退出的区块和空白区块，这种情形下，引入有意进入油气上游领域的民营企业、私营企业是在国有石油公司为主导的格局下的有益补充和必然选择。

6.2 完善法律体系和法制配套，制定油气出让规划

我国尚未制定油气出让区块规划，仅有山西省制定过省内煤层气资源勘查开发五年规划[10]。在油气出让规划方面可借鉴墨西哥油气改革的做法。

1) 加快相关法律法规体系建设，为油气区块出让规划提供直接的法律以及规范性文件依据。区块出让程序、方式、资格准入、评标原则、出让时间表规划必须明确区块出让程序、方式、出让时间表以及资格准入、评标原则等有关后续出让工作开展的具体内容，这样有利于出让组织部门做好充分准备，统筹规划油气资源利用空间布局和时序安排，促进资源勘查开发有序进行，可持续发展。

2) 区块规划编制过程中可广泛公开征求各方意见。规划制定过程以及内容的公开与透明有利于充分征求公众包括个人和企业等对于规划的意见和建议，充分保障公众对规划的知情权和参与权，调动企业和公众的投资热情，完善社会监督，保障规划后续工作的顺利实施。

6.3 根据国情及资源分配状况，建立以国家石油公司为主导的行业格局

中国、墨西哥、巴西、挪威等均为国家石油公司垄断、拥有国内最好的油气资源与区块的模式。国家石油公司在国民经济中发挥重要作用，为国家财政和税收做出贡献。这些国家长期形成的以国家石油公司为主导的格局，不可能轻易打破。

我国的石油行业，已形成了陆上以中国石油天然气集团有限公司、中国石油化工集团有限公司为主体，海上以中国海洋石油集团有限公司为主体的国家石油公司主导的格局。2011年以来，我国陆续开展多轮油气竞争性出让工作，在常规油气、页岩气、煤层气等领域引入了多家地方国企和民营企业。但国家石油公司很长一段时间内在石油地质、勘探开发技术等方面占有绝对性优势，在国民经济和石油行业中发挥重要作用。因此，在进行油气改革和推动油气上游市场化时，仍需在国家石油公司为主导的行业格局下，引入更多投资主体。