突发公共卫生事件法律制度完善研究

作者简介：张英楠（1996-），满族，女，河北承德人，法律硕士研究生，天津工业大学法学院，研究方向：知识产权。

摘 要：新冠肺炎疫情应对挑战突发公共卫生事件应急法律体系。法律体系上，基本立法缺失，地方立法滞后。应急职责权限划分制度、信息公开报告制度、权益救济保障制度尚有待完善。需要完备框架、补齐短板，改进突发公共卫生事件应对法律保障机制，发展我国的突发公共卫生事件法律体系。

关键词：新冠肺炎疫情;突发公共卫生事件;信息公开;法律体系

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.066

2020年初开始，全球突发了新冠肺炎突发公共卫生事件。法律应当在突发事件的应对中发挥重要作用，保证疫情期间各类群体的重要权益。突发公共卫生事件治理的法治体系还需要完善，良法善治，立法先行，国家立法是建立疫情防控防火墙的第一道力量。为此，本文立足疫情实际，梳理立法现状，反思立法缺陷，探索立法路径，尝试完善我国的突发公共卫生事件立法体系。

1 突发公共卫生事件立法梳理

1.1 突发公共卫生事件立法历程

在公共领域， 突发公共卫生事件主要指突然发生的， 造成公众健康严重损害及其他严重影响公众健康的事件， 如重大急性传染病暴发流行， 群体不明原因的疾病、新发传染病、重大食物中毒、重大环境污染、放射污染和辐射事故等。它既会对社会公众的身心健康产生严重的危害， 也会对社会稳定和国家安全产生深刻和长远的影响。公共卫生事件应急引起广泛的社会关系的变化，带来调节利益冲突的广泛需求，导致包括立法在类的调整手段的变化。我国公共卫生应急立法主要受到所调整社会关系发展变化的影响，呈现法律框架初步形成、立法节奏短暂迅速的特点。

第一阶段，从1978年实施改革开放以来，我国发生突发公共卫生事件的概率并不高。传染病流行主要是痢疾和乙型脑炎。这一时期的突发性的公共卫生事件引起的社会关系变化并不显著，我们在这方面的立法需求也不高。在这个时期我们主要依靠的是政府的行政命令和政策来应对突发公共卫生事件。

第二阶段始于2003年，非典暴发。在非典疫情影响下修订的《中华人民共和国传染病防治法》，其是針对1989年的《传染病防治法》，国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》，《国家突发公共卫生事件应急预案》，为了能够更好地应对和指导发生的各种突发公共卫生事件的应急处理工作;此外《中华人民共和国突发事件应对法》在2007年颁布，这对于应对和减轻突发公共卫生事件引起的严重社会危害和影响，具有积极的作用。

2021年将是公共卫生立法完善的一个重要年份。新冠肺炎疫情对既有的法律体系进行了全面的检验。应急领域涉及到社会关系各个方面，覆盖民法、刑法、行政法、诉讼法各个领域，涵盖宪法、法律、地方性法规等各个层次的法律渊源，引发了立法、修法的新需求。

1.2 突发公共卫生事件立法现状

总体来说，我国的应急立法是在重大公共卫生事件发生之后进行立法或修订，为以后应对类似公共卫生事件提供法律依据。我国目前关于应对传染病疫情公共卫生事件的法律规范主要有《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》），《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》），《国家突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《应急预案》），《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）等，《刑法》中第三百三十条关于妨害传染病防治的规定，第三百三十一条关于传播传染病病毒、菌种的规定。

重大传染病集中暴发时期，地方集中立法。在疫情退去后，立法的热情也逐渐消退。这体现出我国无论是从中央还是到地方，对应对公共卫生事件的立法采取“兵来将挡水来土掩”的策略，立法的前瞻性严重不足。运用法律之手来规范、引导、保障和促进新时代我国公共卫生事业，既是公共卫生法治化建设的必然要求，也是公共卫生事业健康发展的需要，而地方立法作为法律体系的重要组成部分当然不能缺位。

2 突发公共卫生事件立法缺陷

2.1 立法体系不完备

公共卫生事件法律体系包括专门调整突发公共卫生事件的法律，也是指涉及突发公共卫生事件应急社会关系调整的法律规范的总和。从广义的突发公共卫生法律体系的法律渊源来看，又可以区分为中央立法和地方立法。突发公共卫生事件应对法律体系形成初步框架，但是还不完备。

第一，没有在整体法律体系中自上而下、含义明确地融入公共卫生事件应急法治的思想。目前，突发公共卫生事件应急法律规范涉及到宪法、民法、刑法、行政法等各部门法。但是，并没有形成法律体系，直接针对公共卫生突发事件的法律规范欠缺。

第二，法律法规出现交叉，重复甚至是抵触的现象。比如在《应急条例》的第十九条到第二十五条主要规定的是突发事件报告制度。传染病信息制度主要规定在《传染病防治法》第三十三条到第三十八条，二者关于疫情的报告、通报的规定出现交叉重复。

第三，地方立法质量有待提高。地方关于突发公共卫生事件的应对立法的质量有待提高，地方突发公共卫生事件的立法集中在重大传染病集中爆发时期，而且对法律的修订严重滞后，使得法律滞后于时代的发展，影响立法的质量。

2.2 疫情信息制度欠完善

2.2.1 信息报告制度立法不完善

突发公共卫生事件的信息报告制度主要是指有责任报告的下级单位将突发的公共卫生事件， 迅速、及时、准确地向上级单位汇报的制度。疫情信息报告过程包括疫情信息获取、分析、发布的过程。在突发传染病的公共卫生事件中，信息公开对于控制疫情、稳定社会秩序起着非常重要的作用。

《应急条例》第二十条规定信息报告制度，突发事件所在地的监测机构、医疗卫生机构在2小时内向所在卫生行政部门报告。虽然《应急条例》建立的信息报告制度弥补空白，就实施而言还存在一些问题。一方面，条例没有规定信息报告的具体内容，可能会造成地方漏报、瞒报重要信息。另一方面，《应急条例》第二十条中的“重大、紧急疫情”标准不清楚，地方政府基于稳定等因素的考虑，往往会选择较为稳妥的逐级上报，很少愿意触动红线。

2.2.2 信息公开制度立法不完善

需要制定和完善政府信息报告和发布制度， 以法律规范赋予公民公共信息知情权。突发公共卫生事件信息公开制度是指法律规定的行政机关在行使职能的过程中，将所获得或拥有的突发公共卫生事件信息向社会公众公开发布的制度。

2.3 医护人员保障制度不足

医护人员是公共卫生突发事件中发挥主要作用的群体。在疫情期间对医护人员各项权益保障尤为重要，因为医护人员是冲在第一线的战士，与病毒进行直接的斗争，被传染的风险也是最高的，因此必须保障一线医护人员的各项权益，让医护人员与病毒作斗争的同时没有后顾之忧。

然而我国在《传染病防治法》和《应急条例》中对在疫情前线的医护人员的权益保障规定只有“卫生防护和医疗保健措施，并给予适当的津贴”的简单规定，也没有作出具体的补助标准，对于医护人员的人身、劳动和精神等权益的保障缺失。在疫情防控期间有患者不配合殴打、故意传染给医护人员的事件发生。因此，对于医务人员的保障不应该局限于防护和津贴上，对他们的人身、精神、劳动等权益应当作出具体的保障措施。加强在紧急状态下对医护人员的人身保护，加大对侵害医护人员人身权益的惩罚力度。疫情期间建立统一的薪酬绩效标准，大幅度提高医护人员的津贴。

3 突发公共卫生事件立法的完善路径

3.1 建构公共卫生事件法律体系

3.1.1 补足国家基本法

突发事件对现行法律体系提出挑战，要加快其发展和完善。突发事件能够暴露出平时被遮蔽的法律上的漏洞和弊端， 因而完善和健全相应法律的必要性也更为紧迫。第一，优化立法规划，将应对突发公共卫生事件的基本法立法尽快纳入立法规划，用以统领其他关于突发公共卫生事件的法律法规，强化基本法的引领作用。第二，基本法立法中要重视行政权力与公民权利、实体与程序、公民个人权利与社会公共利益间的平衡。第三，我们的基本法要确立法律保留原则，包括对于行政紧急权的赋予和对公民基本权利的限制问题，为封锁疫区，采取强制隔离措施等限制人身自由的措施确立法律依据，确立在突发公共卫生紧急状态下的隔离措施和其他危机管控措施的标准和实施范围。第四，要明確规定强制性行政权力行使的条件和程序，对行政权力的法律监督程序，对侵犯公民权利的行政救济和司法救济的程序。

3.1.2 地方立法跟进

首先，地方立法应当紧跟国家的立法脚步，按照上位法关于突发公共卫生事件的立法原则和理念，在上位法的指引下开展立法工作，加强应对突发公共卫生事件地方立法的立项、起草和修订工作。其次，地方立法应当加快对不符合上位法的最新规定和新时代国家对公共卫生事业的发展要求的地方公共卫生立法清理的进程。再次，地方立法要对严重脱离现实，严重滞后于新时期公共卫生事业发展新特点的立法及条款予以修订或废止，保证立法的科学性和民主性。最后，地方立法要密切关注国家公共卫生立法的最新动向，保证在立法精神上与国家立法高度一致，确保地方立法不与“上位法”相抵触。

通过这次疫情，无论是中央还是地方都必须高度重视公共卫生安全，要具有立法前瞻性，不能让每一次发生公共卫生事件因为立法滞后的短板而造成无法可依的局面。因此必须坚持公共卫生立法、修订常态化，坚持科学、民主、依法立法。

3.2 完善疫情信息报告公开制度

3.2.1 完善疫情信息报告制度

我国公共卫生事件的信息要建立独立于行政机关的第三方监督机制，强化社会舆论监督的功能，进一步强化信息报告不利的问责追责机制。建立突发公共卫生事件信息同步向社会预警制度，向上级卫生行政部门报告的同时，向社会发出预警，同时公开信息避免恐慌。限制政府滥用公权力瞒报、谎报突发公共卫生事件信息，必须强化原有的问责、追责制度，建立首长负责制，让地方政府不敢瞒报、不敢谎报。强化社会舆论监督，完善信息报告的内容细则，使信息报告的内容具体化、标准化，加强政府部门之间的协调沟通。

3.2.2 完善疫情信息公开制度

在面对突发的传染病疫情时，必须保障社会公众的知情权，政府必须及时、充分、准确地掌握疫情及其相关信息， 也要求社会大众能够及时、充分、真实地了解疫情及其相关信息。要明确信息公开的具体内容，强制规定信息公开的时限，规范公开的具体程序。增加公开政府信息的具体内容，即可以对公开内容、公开时限、公开方式、公开主体、需要保密的事项等做细致的规定。再次，以传染病为例，信息发布时应当告知公众传染病的类别、传染性、目前传染人数、预警级别、易感人群等具体信息，为公众提供防范指南。最后，加强政府内部监督和社会舆论监督，建立信息公开不利的问责机制，构建信息公开的公益诉讼救济。

4 结语

新冠肺炎疫情是新中国成立以来面对的一场重大考验，也是对我国危机处理能力的一场大考，也是对我国公共卫生法律体系建设的挑战和检验。在疫情防控取得重大战略成果的当下，及时反思应对得失，抓紧完善法律制度，方能实现依法治疫，长治久安。

参考文献

[1]王文科.突发公共卫生事件与政府应急能力建设[J].医学与哲学（人文社会医学版），2007，（11）：16-18.

[2]姚明，桂群.我国公共卫生地方立法研究——基于32部地方法律规范的实证分析[J].中国卫生事业管理，2020，37（3）：201-204.

[3]杨邓红，刘翠林.突发公共卫生事件的报告与信息发布制度[J].理论界，2006，（7）：17-18.

[4]邱五七，毛阿燕，严晓玲，等.从H7N9禽流感事件看我国公共卫生应急防控及监管[J].中国公共卫生管理，2016，32（3）：330-333.

[5]李惠.试论应对突发公共卫生事件的法制建设[J].法律与医学杂志，2004，（2）：104-107.

[6]王晨光.非典突发事件冲击下的法治[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2003，（4）：11-18.