发展科技咨询为本的科学决策：模型、应用与对策

袁潇潇， 王友云

（1.福建中医药大学人文与管理学院，福建 福州 350122； 2.怀化学院法学与公共管理学院，湖南 怀化 418008）

科学决策成为实践领域日益受到关注的重要话题。如何实现重大问题领域的科学决策呢？一般认为有三个方面的主要内容：一是科学的决策程序；二是科学的决策技术；三是科学的思维方法决断。科学的决策技术是科学决策的重要内容，而科学的决策技术需要借助决策咨询。尤其是随着现代社会决策问题日益复杂和专业，决策所受的约束条件越来越多，公共决策过程成为一项多学科知识运用的过程，更需要健全的决策咨询制度做保障。毋庸置疑，科技咨询便成为重要问题科学决策和产生重大公共政策的关键活动，探寻科技咨询在重大决策中的作用机理和完善策略对决策科学化具有根本意义。

一、科技咨询的研究进展及最新发展趋势

（一） 科技咨询研究进展简述

从国外情况来看，国外科技咨询以科技社团为主，科技社团在决策咨询中发挥了重要作用。如美国科学促进会、美国国家科学院、美国化学学会等美国科技社团在美国科技政策和行业发展政策的决策研究与论证、科技项目与工程项目的评审与论证、技术改造与技术事故的评估与仲裁方面都发挥了积极作用。英国皇家学会、英国科学技术理事会以其独立性和客观性，运用科学知识，为政府提供解决问题的方案，成为英国政府幕后的重要咨询机构[1]。我国学者对国外科技社团参与决策咨询的情况和作用都进行了研究，认为科技社团是国外参与决策咨询的重要力量。

国内对科技咨询的研究主要在四个方面：一是对科技资源的研究。多数学者认为我国科技资源不足、分散、研究重复，使用效率不高，科技社团开展了大量决策咨询工作，但互动协同还不够。有的学者还认为，我国科技共同体的自律性、自主性和自治性不足，影响了科学治理的实现。二是对智囊机构及其咨询活动的研究。特别是随着中国特色新型智库建设的加强，对智库的咨询作用日益受到重视。学者认为科技机构在决策过程的参与作用越来越强，是决策咨询资源配置的重要平台。三是对科技专家的研究。研究主要集中在分析专家体制和专家在科技咨询中的角色。四是对科技咨询机制的研究。包括公共政策议程和决策咨询机制的研究、决策咨询长效机制的建立、多主体协同的科技社团决策咨询机构构建。此外，学者对决策咨询成果的影响力、成果传播与影响机制等方面都进行了一定研究。

（二） 科技咨询的新近发展趋势和研究简评

关于科技咨询的最新发展趋势，主要体现在四个方面：一是对科技咨询之于决策科学化的重要作用有了更加充分和全面的认识。尤其是在党的十八届三中全会提出加强中国特色新型智库建设后，对智库的实践和研究都得到了加强，将科技智库和科技社团作为智库研究的重要领域，取得了很多重要研究成果。如学者陈振明、薛澜、朱旭峰、胡鞍钢都对我国重大公共决策的科学化及其科技咨询对决策科学化的重要作用进行了持续、多方面和多角度的探讨，对推进我国包括科技智库在内的智库研究和中国特色新型智库建设的实践指导都发挥了重要作用[2]。二是注重科技咨询过程中证据的运用，讲求证据的支撑，积极发展循证决策，对证据的作用、证据支撑时专业研究人员的论证与辩论展开了大量研究。这对我国发展循证决策，更好地发挥科技咨询对科学决策的促进作用将会产生积极影响。三是重视对发达国家科技咨询组织、制度和机制的研究，其目的在于发掘对我国科技咨询的启示作用。如对德国国际与安全事务研究所、美国国家科学院、英国科学技术理事会、日本科技研究所决策咨询机制的研究，探讨国外科技咨询运作机制对完善我国科技咨询的启示意义。四是科技咨询产品的市场化即科技咨询产业的发展越来越受到重视，包括智库成果的输出与传播、推广与应用、智库产业的发展都日益受到关注，科技咨询的产业化发展成为科技咨询的重要发展趋势。

从科技咨询的研究进展和最新发展趋势可以看出，我国科技咨询实践不断发展，智库不断涌现，科技咨询的作用日益受到重视，科技咨询促进科学决策的研究也取得了丰富的成果。但纵观科技咨询的研究，主要是宏观层面的作用和意义研究，在研究方法上以描述性的定性分析居多，这要求以后的研究在内容方面需更关注科技咨询的行为逻辑、科技咨询在决策过程中的作用机理、科学专家与决策者的关系互动、科技咨询的作用机制等，应基于当代社会问题的复杂性和非线性特征，从宏观分析转向微观研究，从定性走向定量，从静态的制度分析走向科技咨询过程和行为的动态分析。

二、我国科技咨询在实践运行中存在的主要问题及原因

（一） 我国科技咨询在实践运行中存在的主要问题

中国科技咨询经过二十多年的实践，为我国社会经济发展做出了巨大贡献，特别是为重大决策的形成与执行奠定了非常坚实的基础。但我国在重大决策中对科技咨询的重视程度还有待加强，梳理我国科技咨询的实践现状，可以发现我国在科技咨询方面还存在一些突出问题：

首先，我国科技咨询活动对科技专家的遴选、激励和淘汰机制还不够健全。科技咨询取得效果的关键在于科技专家们的专业水平，科技专家只有提供高质量、能够真正发挥对决策实践影响力的科技咨询成果，才是有实质意义的科技咨询。因此，能提供高质量和高水平科技咨询的科技专家队伍，就成为科技咨询活动中最宝贵的资源和财富。建立实力雄厚的科技咨询专家库，已成为我国科技咨询机构建设和产业发展的紧迫任务。就目前整体情况来看，我国当前的科技专家咨询质量有待进一步提高，尤其是在科技咨询专家的激励与淘汰方面还没有完全规范化的制度与机制保障，科技咨询时专家素质良莠不齐，科技咨询机构和专家队伍构成单一，功能发挥受限，决策影响力有限，这需要从建立科学合理的遴选机制和程序、激励机制与淘汰机制等方面努力。

其次，科技咨询机构即科技智库发展有待提升。随着科学技术的迅速发展，科技咨询的作用与影响日益增强，而要发挥好科技咨询的作用，必须建立专业的科技咨询机构，即科技智库。在现代复杂社会，重大决策的咨询在整个社会发展进程中尤为重要，提供咨询服务的智库已成为国家治理体系的重要参与者，将为推进国家治理体系和治理能力现代化添砖加瓦。对于中国智库发展，我国已明确提出“中国特色新型智库”的建设目标。但我国智库建设还存在一些问题，尤其是能够提供高质量科技咨询服务的科技智库还相对匮乏，需要在很多方面提升，这是我国在智库建设也是科学决策等领域需要加强的一个共同任务。如我国入围年度全球智库报告的智库数量大概在400 余家，可算“智库数量超级大国”，但“入百强榜率”一直很低，大约20 家，“入眼”到“上榜”的转化率仅为0.47%，这一指标甚至不及一些非洲小国[3]。

再次，科技咨询程序和成果比较封闭，向公众开放的力度还不够。科技咨询严格说来是专家的事业，但在现代社会，决策不仅要科学化，也要民主化，尽量做到科学与民主的统一。可以说，正是通过专家的科技咨询做桥梁，将有权力的决策者、专家和社会公众统一起来，科技咨询一头为决策服务，一头嵌入到社会让公众知晓，促进了专业知识的民主化，也避免了技术统治。而且，科技咨询的诸多环节、程序需要公开，科技咨询的成果需要为公众知晓，只有这样，决策实施才能获得公众支持。但我国在这方面做得还很不够，科技咨询还很封闭、权威和神秘，涉及公众利益的决策科技咨询成果普及的制度、应用推广的机制还有待完善。科技咨询缺乏社会和集体的协作，决策咨询过程公众参与不足，科技咨询缺乏博采众长的意识，技术垄断和统治还不同程度存在。据复旦大学联合国家信息中心发布的《2019 中国地方政府数据开放报告》显示，我国有超过三成的平台开放的数据容量仅在10 万及以下，仅有约四成的平台开放了优质数据集，近四成的平台缺少专门的数据开放授权协议，只有不到一成的平台为每个数据集明确标示了包括有条件开放在内的多种开放类型，仅在3.7%的平台上发现了少量的有效服务应用，超过六成的平台展示的是由政府部门自身开发而不是政府数据开放后被社会开发利用所产生的应用，超过九成的平台展示的利用成果未标注数据来源[4]。

（二） 我国科技咨询在实践运行中存在问题的主要原因

首先，决策的科技咨询与决策民主化的矛盾有待进一步认识与解决。科技咨询的信度主要依赖于咨询报告的专业性、独立性和客观性。但公共决策往往具有政治性，是利益的冲突与解决，是基于公共利益问题的解决方案，不能盲目采取政治决断的方式解决，而要通过找寻使公共决策民主化的路径化解决策过程中各种利益冲突所带来的困境。于是，一项重大公共决策的形成过程，就出现了以技术为诉求的技术统治、以政治决定价值的决断主义、以公众主导的泛民主三种路径[5]，但事实上，公共决策不可能是哪一种独断的决策模式，一项好的决策是科学化与民主化的结合，是民主与集中的集合。于是，如何平衡公共决策过程中技术统治、决断主义与泛民主三种路径，真正做到公共决策过程中的科学、民主与集中的辩证统一，最后达成好的公共政策，这又是一项公共决策实践中的难题。就科技咨询来说，如何防止科学专家的技术与知识统治，与决策民主化的方式与路径兼容，真正做到在决策民主化的同时进行合理的科学咨询，在科学咨询背景下决策民主化进一步促进决策科学化，这是我国发展科技咨询必须解决的矛盾。

其次，对科技咨询活动缺乏组织化和制度化运作管理。重大问题科学决策必须通过科技咨询活动才能实现，在当今这个复杂社会，重大问题科学决策的科技咨询活动应通过系统化、组织化和制度化的管理才能真正实现，才能面对复杂环境对复杂问题做好科技咨询，达到科学决策。要树立重大问题科学决策科技咨询活动系统化、组织化、制度化运作的观念，在这一观念的指导下，进行重大问题科技咨询的组织结构建构和制度机制建设。从目前来看，我国重大问题科学决策的科技咨询活动机构不完善，结构不健全，功能得不到充分发挥。尤其是科技咨询机构运行的制度和机制还不顺畅，如科技专家的遴选、激励和淘汰机制还不完善，科技咨询成果的应用机制也不尽如人意。这都需要通过科技咨询活动的组织化和制度化管理来实现。

再次，重大决策过程缺乏适合国情、本土化的科技咨询。适合国情、本土化是重大决策的根本，只有适合国情、本土化的咨询才能真正解决相应棘手的重大问题。重大问题发生在中国本土，对重大问题的决策就应基于中国本土的实情做出，对重大问题决策的科技咨询也就应该适合我国国情，应该大力发展基于我国国情实际的本土化科技咨询。但我国科技咨询存在盲目跟风的现象，没有基于我国政治制度特征、政策环境变化和国情的特殊性去发展，必须改变这一现象。我们必须以党的十八届三中全会提出的“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”为目标，不断基于中国实情更新政策过程模型，因势利导发展本土化的科技咨询，为重大问题科学决策服务。

三、基于中国经验的群众路线决策过程模型评介与应用

（一） 基于中国本土经验的群众路线决策过程模型内容与评介

研究基于中国本土经验的决策过程并进行客观分析，可以总结我国公共政策的成功经验，更清晰评价我国的决策运行过程，为在现代复杂社会更加科学决策提供参考，也促使我们更加正确认识中国公共政策成功的真实原因和存在的不足之处，从而为科学合理决策提供更加完善的建议。近年来，国内学者扎根中国，基于中国决策实践的观察，探讨中国政策的生成过程，构建了一系列本土化的决策过程解释模型，代表性的模型有以下四种：即共识决策模型、“群众路线”模型、“学习-适应”分析模型、“路径-激励”分析模型[6]。基于本研究主题科学决策科技咨询的需要，立足决策的科学化和民主化两大基本目标，这里专门就基于中国本土经验的群众路线决策过程模型做一评介。学者宁骚将党的群众路线切入我国政策过程的研究，将中国政策的形成过程划分为两个阶段，即社会认识过程和社会操作过程，认为认识过程经历了从“形而下”到“形而上”，再从“形而上”到“形而下”的过程，操作过程遵循“从群众中来，到群众中去”的原则，进而构建了“上下来去”这一群众路线政策过程模型[7]，见图1。

图1 “上下来去”的群众路线政策过程模型①

“上下来去”的群众路线政策过程模型从辩证唯物主义的认识论与历史唯物主义出发，解释了中国重大问题领域公共决策的生成过程。但纵观这一过程的运行机理，只是充分解释了公共政策民主化的根本诉求，而对重大决策科学化的根本诉求没有充分揭示出来，在政策运行过程中如何通过正当程序切入科技咨询以确保决策科学化没有建构起来。因此，在社会对科学决策呼声越来越高的背景下总结我国近年来科学决策的实践进展并进行理论提升，以及从理论上进一步探讨实践中如何实现科学决策，就显得尤为重要。随着社会的高度信息化以及大数据时代、高新科学技术时代的全面来临，重大问题公共决策的科技含量越来越高，在决策民主化的同时，还需要决策科学化，科学决策成为这个时代重大决策迫切需要解决的问题，中国公共政策过程模型需要顺应社会变革而不断健全、完善和创新。“上下来去”的群众路线政策过程模型较好地总结和解释了我国决策的民主化运作过程，在此基础上，完善基于专家学者、智库、决策科技咨询组织与专业人士的科学决策过程模型成为当代中国重大决策的一项重要工作。

（二） 基于中国经验的群众路线决策过程模型应用：以国家“五年规划”编制为例

基于中国经验的决策过程模型以宁骚教授的“上下来去”政策过程模型比较受到关注，我们不妨以我国的五年规划的产生与编制过程为例，对这一模型做一简单解释。五年规划是国家治理的重要手段，具有宏观性、战略性和政策性，特别是进入20世纪90 年代以来，我国的五年规划编制越来越民主和科学。从五年规划的议程发起来看，五年规划的提出往往是前一个规划即将结束时，由中共中央和国务院发起，并广泛征集建议，参与主体越来越多元，规划的编制从少数人决策转向集体决策[8]。我国五年规划决策过程体现了“上下来去”政策过程模型，主要体现在五年规划编制决策过程各步骤阶段[9]：

第一步是上一个五年规划的中期评估。主要由国务院赋予国家发改委在上一个五年规划中期对整个规划实施进行评估；各省级政府对本级政府实施情况进行评估；从十一五规划评估开始，还引入了第三方独立评估，由国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处提交独立评估报告，并提交下一步实施规划的政策建议；广泛听取意见，深入实地调研；全国人大财经委进行中期报告预审查；国家发展改革委起草该五年规划实施情况的中期评估报告，并由国家发改委主任向全国人大常务委员会会议报告。这个步骤通过规划实施中期的自我和第三方评估，及时改进该轮规划实施，也为下一个五年规划做了铺垫。

第二步是前期研究阶段。主要是在中期评估的基础上，由国家发改委就下一个五年规划拟定前期重大问题进行公开招标、委托研究和内部研究，这种前期研究参与专家达数千人、研究人员上万人，研究报告达几百万字，研究成果直接为起草下一个五年规划纲要服务。这体现了公共政策制定的“集体研究”和集思广益特征。

第三步形成下一个五年规划的《基本思路》。主要为国家发改委根据前期研究成果，在征求各方意见后，起草《基本思路》意见稿向党中央、国务院汇报。中央政治局会详细讨论基本思路，达成政治共识，进行政治动员，这体现了民主到集中的政策制定过程。

第四步为党中央就该轮五年规划建议起草阶段。成立由国家主要领导人任组长和副组长的规划《建议》起草小组，成员主要为有关部门和地方的主要领导和专家学者。起草小组先集中学习有关前期材料，然后分专题组分赴相关省市调研，召开座谈会，撰写送审提纲提交起草小组，起草小组集中写作，起草《建议》。中央领导也会分赴各地进行专题调研，与地方负责人进行信息沟通，以便对《建议》进行讨论。在这个阶段，各部门、各地方都会编制各自的五年规划，也为全国五年规划编制提供支撑；全国人大和全国政协各专门委员会，各研究机构和智库都会通过各种渠道提出意见和建议。同时，积极听取各地、各部门党委、老同志和各民主党派的意见，最后由党中央形成《建议》讨论稿提交党的中央全会。

第五步为中央通过《建议》。由起草小组组长代表政治局做该轮规划建议说明，党的中央全会审议、通过和公布。如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首先由起草小组组长习近平总书记向十八届五中全会做说明，并审议通过。

第六步为国家发展改革委根据中央全会审议通过的《建议》和各方面意见，正式起草该轮五年规划《纲要》文本初稿。

第七步为国家规划专家委员会论证。2005 年国务院规定，编制规划要实行专家论证制度，规划专家由经济、科技、企业和其他领域知名专家组成，规划草案制定以后，国家发改委会组织国家规划专家委员会讨论、专业咨询和专题论证，并形成论证报告提交国务院和全国人大。

第八步为广泛征求内外部意见阶段。首先是广泛征求公众意见，国家发改委网站专门开辟建言献策专栏；其次，是广泛听取各地区和各部门领导、党中央和国务院各部门、各民主党派、老同志等各方意见。在上述意见基础上，由中央政治局会议审定《纲要》草案，提交全国人民代表大会审议。

第九步为全国人大审议并批准《纲要》 草案，批准后正式公布实施。首先由全国人大专门委员会对规划提前审议，全国人大常委会组织人大代表审议，再由总理向全国人民代表大会在《政府工作报告》中对《纲要》草案做说明，人大代表和政协委员分组讨论，提出意见，大会审议并正式批准《纲要》，公共政策得以合法化，规划纲要进入正式公布和实施阶段。

由我国编制五年规划这一重大决策可知，是一个在前一个规划中后期就着手开始工作，历时两年多时间，经过多个步骤，才制定好五年规划这一重大决策。五年规划这一国家重大决策的步骤和过程充分体现了基于我国本土经验的决策过程模型，即“上下来去”群众路线政策过程模型。五年规划的编制体现了“上下来去”群众路线政策过程的基本特点：充分基于国情的调查研究、广泛征求意见、咨询决策、科学决策、鼓励公众建言献策、开放学习和研究，践行了一切从实际出发、从群众中来到群众中去的政策认识过程和操作过程，是基于本土经验的具有中国特色的公共决策民主化、科学化和制度化过程。

四、科技咨询为本的科学决策过程模型建构与应用

（一） 以科技咨询为本的科学决策过程模型建构

发展与壮大中国的科技咨询，应基于中国本土经验的决策过程分析，总结经验，开拓创新，构建以现代科技咨询为本的科学决策模型，探讨科技咨询成果在科学决策过程中的应用问题。如前所述，专业化的科技咨询对重大问题领域科学决策非常重要，是重大决策科学化的重要保证，需通过正当程序与法制确立其在科学决策中的定位。决策是对需完成工作任务的最后选择，这是一个动态的选择过程，这个动态的选择过程是在一定的约束条件下寻找备选方案并最后决定方案的过程。而要保证最后决定的方案是切实可行的，是科学的，这就要求整个决策流程的关键环节是经过科学论证的，是有技术保证的。决策流程反映了决策权力的动态运行过程，这种动态过程有序化的制度化安排就是决策机制，必须建立合理有效的机制保证决策按程序进行，保证决策的关键环节得到科学化实现。

一项重要的决策事项，必须有完整、规范、有序的决策流程，这个决策流程就是通常所说的决策程序。重大问题进行科学决策的决策程序一般应包括九个方面的环节，即发现问题、确定目标、价值准则、拟制方案、分析评估、筛选方案、试验实证、普遍执行、评估效果[10]。在这个决策程序中，几乎每一个环节尤其是重要环节必须引入科学专家进行评估论证，发挥专家的作用，如在拟制方案、分析评估、筛选方案、评估效果这样的关键环节，必须有该问题领域的决策科技咨询专家才能完成，才能真正就该决策的问题进行方案的寻找、分析和筛选，以及效果评估。在这一层面的科技咨询，主要体现在一些重要的决策技术的运用，如预测技术、环境分析、智囊技术、可行性分析、评价技术等的具体运用。借助决策技术完成决策程序的每一个阶段的任务，使决策流程能顺利进行下去，确保最后达成解决该问题的科学可行的决策方案，这是科技咨询作用决策的第一层级。但具体到决策技术的应用，需要所决策问题领域的专业知识、应用工具和分析手段，这是决策技术应用的基础。决策技术运用的专业知识包括所决策问题领域的人文科学、社会科学、自然科学、现代高新技术、信息、大数据、证据、经验等，应用工具包括计算机、网络、现代传媒、专业设备等，分析手段包括计算机仿真模拟、统计分析、计量技术、专门的技术手段和分析路径等。作为决策技术基础的专业知识、应用工具和分析手段的运用过程，可以看成是科技咨询作用决策的第二层级。科技咨询正是通过决策程序中决策技术的应用和作为决策技术基础的专业知识、应用工具和分析手段两个层级的运用，达到作用决策的目标，促使科学决策的生成和实现，这就是科技咨询作用于科学决策的生成逻辑与运行机理，可以用模型图表示图2。

图2 以科技咨询为本的科学决策过程模型图

（二） 科技咨询主导的科学决策过程应用实践：以港珠澳大桥工程为例

港珠澳大桥是我国已建成的重大交通基础设施工程，是香港、内地与澳门的重要陆海路通道，是世界级跨海交通集群工程，历时近十年，总投资达1 269 亿元，工程包括路、岛、桥、隧等形态，是典型的技术复杂、风险性高的战略性工程。港珠澳大桥在建设中面临特殊的政治、社会、地理和自然环境，除了完成多项常规性重要决策外，还面临诸多独特重大问题决策，因大桥工程的高度复杂性提升了决策问题的复杂性，因决策环境的复杂性增添了决策过程的复杂性，极大地考验着决策主体处理复杂决策的能力。

纵观港珠澳大桥对各重大问题决策的运作，充分体现了科技咨询主导的特点。从宏观方面来看，港珠澳大桥采取基于决策权利与决策能力综合集成管理的重大工程决策“多政府”委托代理模式，充分体现了大桥决策组织设计的综合集成思想。其中建桥前期决策综合集成管理主要体现在决策群体综合集成管理、决策过程综合集成管理、决策知识综合集成管理[11]。在具体方面，都充分发挥了科技咨询对重大问题科学决策的作用，如大桥的风险识别与应对，包括大桥策划阶段的市场预测、技术工艺、设计方案、项目资金、政治环境、环境保护等风险，建设实施阶段的进度拖延、项目管理风险，运营维护阶段的运营成本、自然灾害、运营收益、材料耐久性等风险，大桥业主方进行了全流程的风险管理专业知识的科技咨询。在大桥项目协调决策实践中，基于协调机制专业知识的科技咨询充分构建了港珠澳大桥项目协调决策体系。在大桥工程投融资模式决策方面，基于投融资决策系统复杂性分析，包括对投融资环境、投融资方案、财务状况、投融资特点与问题、投融资涉及的法律障碍、投融资模式、投融资实施等全面的专业性分析，并遵循投融资决策方案的比对与逼近、集结与融合、达成共识与最终形成方案的决策流程[12]，这是基于重大工程投融资专业知识的港珠澳大桥投融资科学决策。为对大桥突发事件处理、应急演练和应急预案进行三维可视化评估，利用仿真技术，进行港珠澳大桥三维动态仿真系统结构设计、功能实现和需求分析。凡此等等，在大桥很多重大问题决策中，都进行了基于专业知识的科技咨询，确保每项重大决策都具有合理性和科学性。

港珠澳大桥作为一项惠及港澳与内地的百年工程，面对极其复杂的社会、法律与技术等决策环境，在中央政府与粤港澳三地政府的领导下，对大桥各项重大问题都进行基于科技咨询的多方面可行性论证，建立符合实际需求的工程可行性论证体系。大桥立项决策的预可行性研究和工程可行性研究、确定大桥在粤港澳三地着陆点位置及走线方案的桥位与着陆点决策、投资回报周期长融资风险大的工程投融资决策、具有法律困境的大桥口岸模式决策、具有极强科学性与专业性的中华白海豚保护决策[13]，这些都是港珠澳大桥工程面对的重大决策难题。在这些决策难题中，工程各决策主体通力合作，采取决策的综合集成管理模式，集思广益。每项重大决策中严格遵循决策程序，在各决策程序阶段注重调查研究、环境分析、可行性分析等专门决策技术的应用，这是科技咨询作用于大桥重大决策的第一层级；在各决策技术的应用过程中，充分利用风险管理、协调、投融资、法律、仿真技术、区域规划、环境保护、海豚保护科学等各方面的专业知识，这是科技咨询作用于大桥重大决策的第二层级。通过两个层级科技咨询的充分论证，保证了大桥各重大问题决策的科学性，这是科技咨询主导的科学决策过程模型的实践运用。

五、完善科技咨询对保障科学决策的对策建议

（一） 建立相对独立的决策科技咨询机构（智库），完善决策结构科学化功能

建立相对独立的决策科技咨询机构，这是完善决策结构科学化功能的需要。决策结构是参与决策的行为主体之间的相互关系，决策结构一定要合理，现代化的决策不再是领导者这个单一主体，在决策科学化和民主化的要求下，民众和科学专家成为科学化决策结构的重要组成部分。决策科技咨询机构具有智库的性质，很多专业化的科学咨询机构本身就是科技智库，因此，我们应在国家提出建设中国特色新型智库的目标下，健全决策科技咨询制度，建立一批具有智库性质、特征和功能的决策科技咨询机构，即科技智库。尤其应出台相关政策，鼓励支持成立一批适应国家战略发展需要的高端科技智库，采取激励机制，充分发挥科技智库的作用，产出高端咨询成果服务决策实践，解决咨询市场需求和供给的不平衡问题。

（二） 建立科技咨询介入重要决策程序阶段决策技术应用过程的制度

从我国重大决策实践来看，一般认为我国重大决策缺乏科学性，主要归因于我国的公共政策制定过程即决策过程没有遵循科学合理的程序制度和法律程序，随意性比较大，以经验决策模式为主导，决策过程中的实用主义思维、惯性思维、神秘与专制思维制约了思维的科学决断。应该说，这些问题在我国决策过程中是存在的，在某些领域还很严重。这就要求首先要树立科学决策的理念，摒弃经验决策的模式和思维方式，只有科学决策理念的确立，才能指导决策的制度变迁和创新决策实践。在科学决策的理念之上，必须进行决策科技咨询制度化的安排，建立科技咨询介入决策技术应用的程序和实体制度，这是决策科学化的重要制度保障。在决策结构方面，要始终将科学专家作为科学决策的一支重要力量，建立科技咨询专家方面的制度，充分发挥科技咨询对决策科学化的重要作用；当然，也要让民众积极参与决策，为决策民主化做好制度安排。在决策方式上，严格控制经验决策、神秘决策、专制决策，必须使用科学的、开放的决策方式，而科技咨询的引入就是保证科学、开放决策的重要和关键环节不出纰漏，并建立好这方面的制度。尤其要建立科技咨询介入重要决策程序阶段决策技术应用过程的制度，因为重大问题的重要决策程序阶段决策技术的应用是决定决策科学化的重要保证，必须通过专业的科技咨询保证重要的决策程序、决策技术及其应用基础的科学性。通过一系列科技咨询介入决策技术应用程序和实体制度的建立，保证科技咨询真正对决策发挥实质性作用，才能保证重大问题领域决策的科学性。

（三） 应积极发展决策科技咨询产业，让科技咨询产品走向市场

要发挥好科技咨询对科学决策的作用与效应，必须引入市场机制，建立健全的决策科技咨询市场，积极发展科技咨询产业与智库产业，让科技咨询产品走向市场进行交易。相对独立的科技咨询机构主要通过提供科技咨询产品来服务于科学决策，而科技咨询产品作为一种知识性、科学性、思想性的智力成果为决策实践服务，也是科学专家的劳动成果，科技咨询产品具有价值和使用价值的特征，应该可以作为商品以有偿的方式转让和出售，并可以扩大科技咨询活动的投入，提供质量更高的科技咨询，实现价值增值，从而实现产业化。我国应大力发展科技咨询产业，政府应发挥好引导作用，制定发展科技咨询产业的政策，要求重大决策必须引入科技咨询，培育有序竞争的科技咨询市场，大力培训科技咨询方面的专业人才，大力发展科技咨询机构，让其成为科技咨询市场的主体参与竞争，最后形成有序竞争的科技咨询市场。要深入研究科技咨询市场发展的特殊性，科技咨询产业是一种人力资本密集型产业，它的生产要素是高端人才，它的产品表现为对决策具有参考价值的智力成果，它的需求因素就是社会影响力，科技咨询产品对公共政策的影响力决定了科技咨询市场能否成为一个真正具有潜力的卖方市场。

（四） 在重大决策科技咨询中积极发展循证决策咨询，融证据于决策之中

在科技咨询中应积极发展循证决策咨询，融证据于决策。循证决策是将证据作为决策依据的决策模式，将循证决策与决策咨询进行结合，就是循证决策咨询，循证决策咨询将是在重大决策科技咨询中提升决策咨询实践专业水平与质量的新型决策咨询模式，其实质是在科技咨询中强调以证据为核心的决策科技咨询。“循证”由艾迪首先提出，被解释为“医疗决策要以证据为基础”，循证决策是基于可得、可靠、可行证据的决策，也就是决策必须建立具有客观事实的证据之上[14]。在循证决策中，将循证决策同决策的科技咨询结合起来，也就是在决策科技咨询中贯彻循证的理念，就是循证决策咨询，这是一种以证据为核心内容的决策咨询。循证决策咨询中证据应用的流程包括证据收集、证据生成、证据评价、证据使用四个环节，其中证据生成是重点和核心，证据使用是难点。决策者的循证决策咨询意识，决策咨询者的循证思维与循证能力是循证决策咨询能得以顺利展开的重要条件。

循证决策咨询的关键在于证据，那如何收集有效的证据呢？大数据时代下使循证变得更可行和方便，收集价值有效的数据，并将碎片化的数据转化为最有力的证据，便成为大数据时代发展循证决策和循证决策咨询的重要证据来源和证据生成[15]。在大数据技术条件下，大数据搜集、存储和挖掘工具的应用为政府前瞻性决策和动态决策带来了机遇，关键在于大数据技术使高效可靠的数据收集和生成变得可能，涉及国计民生、涵盖各行各业的行政数据、民意数据和调查研究数据等海量数据都将为循证决策咨询提供重要参考。借助大数据技术对证据进行检索和分析，建立高精度的分析模型自动提取高价值数据，形成证据产生、传播、使用和评估的证据网络，为循证决策咨询提供了有效证据，使循证决策成为现实。

注释：

①这一模型基于宁骚教授的模型改编而成。