新时代生态文明视域下广西生态补偿研究

张云兰，罗掌华

（广西财经学院，广西 南宁 530003）

生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，生态文明理念逐渐深入人心，生态文明建设的体制机制不断健全，生态文明建设的成果不断显现，但还面临着一系列严峻的挑战。习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中指出：要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。生态补偿作为践行“两山”理论的主要模式，是生态文明建设的重要内容[1]。党的十九大报告将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的主要内容之一。生态补偿是通过财政转移支付、政府购买服务、市场交易等方式调节利益相关者之间关系，以使“金山银山”的受益者或者破坏者付费、“绿水青山”的保护者获益的制度安排[2-6]。生态补偿主要包括重点领域生态补偿、重点区域生态补偿和横向生态补偿三种类型[7-10]。当前我国的生态补偿以政府主导为主、市场交易为辅。

广西土地总面积23.67万平方千米，其中山地、丘陵占75%，生物多样性丰富，是我国西部、南部地区乃至全国的重要生态屏障，在全国生态安全格局中具有重要的意义。同时，广西经济相对落后、生态环境相对脆弱，面临较大人口压力和经济快速发展带来的挑战，为了不陷入越贫困越发展、越发展越破坏、越破坏越脆弱的贫困陷阱，必须通过生态补偿协调好生态环境保护与经济发展之间的关系。因此，在新时代生态文明视域下开展广西生态补偿研究对加强生态环境保护、构建生态安全格局、促进区域可持续发展具有极其重要的意义。

一、广西生态补偿实施概况及成效

（一）广西生态补偿实施概况

广西具有“山清水秀生态美”金字招牌，这是广西开展生态补偿的前提和基础。在生态文明建设大背景下，广西践行“绿水青山就是金山银山”理念，在跨区域流域水资源、生态公益林、农田、矿产资源等领域积极探索生态补偿，努力将生态优势转化为经济优势。近年来，广西制定出台了健全生态补偿机制的相关政策，将生态补偿与西部大开发、北部湾经济区发展、西部陆海新通道建设、珠江—西江经济带发展、左右江革命老区振兴、乡村振兴等有机结合，逐步实现重点领域和区域生态补偿的全覆盖，将广西生态文明建设推上新的台阶。这主要体现在以下方面：一是开展生态补偿的领域不断扩展。广西最早开展的是森林生态补偿，后来扩展到流域上下游生态补偿。当前，森林、耕地、矿山、湿地、流域和海洋等主要生态系统已陆续开展生态补偿试点。二是生态补偿金额逐年增加。早期，广西资金来源渠道窄，补偿资金数额较小，但近年来，随着经济规模不断扩大，补偿资金逐年增加，不仅有国家投入、自治区各级政府投入，还有区外（广东）投入、市场投入。三是参与生态补偿的地域范围不断扩大，基本实现广西各个设区市的全覆盖。

（二）广西生态补偿取得的成效

1.2020年总体成效。随着生态补偿工作不断推进，近年来广西经济、社会和生态环境均有所改善。《2020年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报》显示，广西地区生产总值（GDP）为22156.69亿元，同比增长3.7%；第一、二、三产业增加值分别占地区生产总值的16.0%、32.1%、51.9%，对经济增长的贡献率分别为21.9%、19.9%和58.2%。《2020年广西水资源公报》显示，广西全年用水总量为261.1亿立方米，同比减少7.9%。根据广西生态环境部门统计，2020年广西拥有良好城市空气质量的天数百分比为97.7%，PM2.5平均浓度同比下降16.1%，臭氧、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳平均浓度分别同比下降9.3%、9.1%、10.0%和15.4%，环境空气质量综合指数为3.01，同比下降12.2%；地表水水质优良率为100%，水质优良率全国第一；城市黑臭水消除比例高达100%；城市生活垃圾无害化处理率达99%以上；完成植树造林283万公顷，同比增长12.7%；森林面积1485万公顷，森林覆盖率62.5%；新增水土流失防治面积20.6万公顷，石漠化治理效果居全国首位；有29个长寿之乡，是中国长寿之乡最多的地区；已建设有13个国家生态文明示范区，78个自然保护区，其中23个为国家级自然保护区，保护区总面积超过125.8万公顷。总体看来，广西生态补偿实践与经济社会发展相适应，且跨区域、跨流域的生态补偿试点取得了重大进展，经济发展更加可持续，产业结构不断优化，绿色生产和生活方式逐步形成，生态环境质量不断改善。

2.2008—2020年的具体成效。伴随着生态补偿实践的拓展，生态补偿的效果也逐步显现，具体还可以从2008—2020年相关环境指标变化趋势看出（见表1）。首先，广西生态补偿实践促进了地区经济发展，大幅提高了农民的收入水平和生活水平，一定程度上改变了居民生活和生产方式。从2008—2020年的13年间，广西人均GDP从1.5万元增加到4.4万元，农村居民人均可支配收入从0.4万元增加到1.5万元，燃气普及率从84%提高到99.4%，人均用水量从647立方米/人减少到522立方米/人。其次，随着生态补偿实践的逐步推进，广西环境污染得到有效控制，生态环境保护和自然资源高效利用工作加强。其中，二氧化硫排放量从2008年的92.5万吨减少到2020年的8.78万吨；废水排放量从2008年的20.6亿吨减少到2018年的19.7亿吨。在污染治理方面，2008—2020年间广西污水处理率从64.5%提高到96.2%；生活垃圾无害化处理率从82.3%提高到100%；城镇环境基础设施建设投资显著增加，从46.3亿元增加到2019年的117.1亿元。再次，广西生态补偿实践改善了农业生产条件，促进了水土保持。2008—2019年，广西节水灌溉面积从68万公顷增加到116.3万公顷；累计除涝面积从20.8万公顷增加到23.7万公顷。2008—2020年，水土流失治理面积从177万公顷增加到305万公顷。同时，广西高度重视森林生态补偿工作，大幅提高了广西造林面积和森林覆盖率。其中，造林总面积从12.9万公顷增加到21.1万公顷，尤其是2018年广西造林总面积高达25万公顷；森林覆盖率从54.2%提高到62.5%。最后，广西通过在不同领域开展生态补偿，大幅增强了公众的生态保护意识，一定程度上提高了公众参与生态补偿的积极性。在生态文明建设大背景下，广西不断加强对生态产品价值的评估、宣传和挖掘，并强调生态产品有价，需要各级政府和广大群众共同保护，只有合理利用、有偿利用，才能实现资源的永续利用和可持续发展。同时，广西不断扩展森林、水资源、耕地、矿山等生态补偿领域，尤其是在开展九洲江流域跨区域生态补偿的实践中，扩大了生态补偿区域和影响力，使公众认识到生态补偿和生态保护不仅是值得的而且是必需的。

表1 广西2008—2020年环境指标情况

由此可见，广西生态补偿实践在宏观、中观和微观层面的成效不断显现。从全国综合水平看，近几年广西生态补偿总体成效也是比较突出的。但同时也要认识到广西经济发展水平的不足，因此，广西应进一步探索生态补偿中存在的问题并不断优化，通过推进生态补偿有效提高生态环境质量、经济发展水平和人民生活质量。

二、广西生态补偿面临的问题

（一）产权制度尚未健全，法律保障缺乏

生态补偿是一项系统工程，需要完整的产权体系来确保其顺利运行[11]。但广西产权制度尚未完善，自然资源所有权确权和登记尚未完成，生态补偿工作受到限制。一方面，广西发布的有关资源保护和生态补偿的法律法规尚不完善，条款分散、不够系统，缺乏关于生态补偿范围、方法、标准等的具体规定，实用性和操作性不强。另一方面，广西自然资源产权和生态服务价值还不够明确，导致生态补偿不能有效地依法、合理开展。当然，这也是全国普遍性问题，主要原因为：我国尚未颁布生态补偿法，现有的一些自然资源保护法对生态补偿具体方法和程序的要求尚不明确。同时，关于生态补偿的规定一般都出现在规范性文件、部门规章和相关管理方法中，分散在各个部门之间，导致不能对各个领域的生态补偿形成具体、统一的指导。

（二）补偿方式比较单一，补偿范围偏小

目前，广西的生态补偿方式比较简单，补偿范围较小。一方面，广西生态补偿具体实践中以政府补偿为主，采用财政转移支付方式，没有充分体现“谁受益、谁补偿”的原则，且生态补偿资金分布在不同部门，存在重叠和空缺问题。例如，在广西森林生态补偿中，旅游开发者和消费者等利益相关者并未真正参与进来，生态补偿市场运作机制和其他辅助运作机制尚未建立，导致补偿资金不足、补偿范围偏小。另一方面，广西生态补偿缺乏培训、教育和技术转移等具有“造血功能”的补偿方式。例如，就广西典型的九洲江流域生态补偿而言，其补偿方式是一次性经济补偿，补偿形式单一，且补偿模式是政府主导的“输血型”财政转移支付，而更能促进地区经济发展的政策类补偿、产业类补偿、技术类补偿、项目类补偿和治理类补偿方式应用较少，尤其是对产业转型和技术引导方面的补偿空缺，难以体现产业间的生态服务交换关系，不仅影响产业发展，也容易导致治理效果反弹，从而影响流域环境长期的治理成效。同时，广西的森林生态补偿仅限于公益林、矿区植被和退耕还林，补偿范围偏小。

（三）补偿标准还不明晰，补偿金额偏小

补偿标准是判断生态补偿能否有效实施的关键要素，应综合考虑不同区域经济发展状况、自然环境差异、生态危机程度和补偿对象差异等因素[12]。在广西的生态补偿实践中，一些补偿标准的制定缺乏科学依据，补偿标准普遍偏低，且不够详尽、操作性不强。例如，在九洲江流域生态补偿中，无论是国家层面，还是广东、广西两省区，都未形成明确的生态补偿标准，尚未对流域内生态服务功能价值、生态保护与恢复成本，以及因生态保护而丧失的发展机会成本进行科学评估，现有的补偿资金偏少且难以按照科学的标准进行补偿。在海洋生态补偿方面，广西虽出台了《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》，规定生态补偿以实物补偿为主，项目用海需要做生态修复方案，由业主组织开展生态修复，破坏多大的实物价值，即恢复同等价值的生态系统和生物资源，但生态修复的标准认定和验收标准复杂，没有出台统一的生态修复标准，生态补偿标准不明晰。在森林生态补偿方面，广西补偿金额偏小，难以激发民众参与生态建设和环境保护的积极性。

（四）跨区域补偿协调难，范围不够大

跨区域生态补偿实践中，跨区域生态环境监察和协调工作难度较大。在损失核算方面，尽管学术界已有一套成熟的、公认的度量方法，但由于评估条件不同和研究者评估方法不同，得出的结论往往不一致[13]。此外，生态补偿金额的确定还必须考虑复杂的社会因素。因此，广西目前已经开展的跨区域生态补偿实践中，主要基于协商与沟通，耗时且费力、交易成本高。例如，流域生态补偿涉及上下游、各级政府之间的协调。如果协调不顺利，则需要上级部门进行干预。广西首个跨区域生态补偿标准——九洲江流域生态补偿标准就是经过长期的协调才形成的。目前，广西跨区域生态补偿主要在流域方面，且实施范围还很小，已经开展的就仅有九洲江流域的省际生态补偿，而广西区内的右江、漓江流域生态补偿正在初步推进阶段，其他领域的跨区域生态补偿实践较少。

三、国内典型生态补偿实践及经验借鉴

（一）国内典型生态补偿实践

1.福建：开展流域生态补偿使省内“绿水长流”。福建省是践行习近平生态文明思想的先行者。从2003年开始，福建省在全国率先开展了九龙江流域生态补偿试点工作，随后逐步推开。在生态补偿资金筹措方面，福建省采取了省里补一点、市县筹一点的办法，收到了良好的效果。在生态补偿资金的分配上，福建省将水质指标作为补偿资金分配的重要依据，对水环境保护贡献较大、水质状况较好、节约用水量较多的市县，给予相应的补偿，反之，则少补或不补。同时，综合考虑不同地区的保护责任、受益程度、经济发展水平等方面的因素，生态补偿资金重点向流域的上游地区、欠发达地区倾斜。通过开展流域生态补偿，福建省全省12条主要河流的流域范围内的所有市县，既是水环境的保护者，也是水环境的受益者，共同对流域水环境治理和生态保护承担责任，成效十分显著。

2.江西：试点森林赎买使生态增绿、林农受益。江西作为全国生态补偿试点省份，2018年首次开展了森林赎买试点工作，其中提出“生态建县”发展战略的资溪县森林赎买实践最为典型。资溪县是名副其实的森林大县，森林资源丰富，森林覆盖率高。该县通过直接赎买、租赁赎买和置换赎买三种方式，在全县重要生态功能区开展非国有商品林的森林赎买试点，最大限度地发挥了森林生态补偿制度的调节作用，成为资溪县综合生态补偿试点工作的主要亮点，不仅改善了生态环境，而且极大地提高了林农收益。比如，鹤城镇排上村通过森林赎买和改造，把残次林变成了茶园，不仅增加了村集体收入，而且带动了附近村民就业。

3.“新安江模式”：实现系统性综合保护和治理。“新安江模式”是我国第一个流域跨省的生态补偿模式。新安江发源于安徽省的黄山市，流入浙江省的千岛湖，占千岛湖流量的70%左右。新安江的水生态环境，直接影响浙江乃至整个长三角地区的生态安全。但由于新安江流域跨越两个省域，其生态环境的保护和治理协调起来较为困难。为了保证流域保护和治理的完整性及解决管辖权省际划分之间的矛盾，2012年新安江流域在财政部和生态环境部的协调下开展了全国首个跨省域的生态补偿试点。经过浙江和安徽两省多轮的跨省流域生态补偿与流域生态环境治理，新安江流域生态环境及水质持续得到改善，千岛湖水体富营养化指标逐渐下降。“新安江模式”以省与省之间的生态补偿为纽带，以流域水资源环境整体治理为目标，通过受益省份和地区付费、保护省份和地区得到补偿的手段，实现了流域上下游协调发展的目标，为流域的系统性、综合性保护和治理探索出了一条互利共赢的路子。

（二）经验借鉴

综合来看，福建、江西和新安江流域等国内典型生态补偿实践，可以为广西的生态补偿提供很好的经验借鉴。例如，加大生态补偿投入，探索多元化生态补偿方式，创新生态补偿模式，开展区域内流域的横向生态补偿，提高水资源生态环境质量；进一步扩展跨区域的横向生态补偿，扩大生态补偿范围，开展综合性生态补偿；以森林赎买为典型，不断扩大市场机制参与生态补偿的领域，拓宽生态资金筹集渠道。需要注意的是，生态补偿作为国内不断探索的新事物，相关的生态补偿条例尚未正式出台，各个领域的生态补偿尚未形成操作性强规范、法则。因此，广西不仅要学习国内典型生态补偿实践中好的思路和做法，还需要根据自身资源条件和已有实践基础不断突破与创新。

四、新时代生态文明视域下推进广西生态补偿的对策建议

（一）完善生态补偿的制度体系，提升法制化水平

健全的生态补偿制度是有效开展生态补偿实践的重要依据和保障，广西应从四个方面不断完善生态补偿制度体系，进一步规范生态补偿实践中各个环节，进而增强生态补偿可操作性和法律效力。一是出台相关细则。在国家和广西已有的生态补偿规章制度和法律法规基础上，根据实际需要，尽快出台相关实施细则，尤其要根据各个领域、各个地区生态补偿总体思路、基本原则和主要目标，进一步明确生态补偿主体和客体及其各自的权利和义务，规范生态补偿标准、补偿方式以及筹资渠道。二是完善自然资源产权登记制度。自然资源产权登记制度是开展生态补偿的重要基础性制度。广西应进一步明确自然资源的产权主体，针对地权、矿权、林权、水权、海权等，统一调查、摸清家底，并加快产权统一确认和登记，形成山水林田湖草一体化的产权登记制度。三是健全生态系统服务价值核算评价制度。在全面开展自然资源价值测算的基础上，加快资源环境承载力计算和生态系统服务价值核算，以增强生态补偿和生态文明建设的精准性。四是完善产权交易制度。生态补偿的本质就是交易行为，让使用者和排放者付费，节约者和保护者受益，因此需要进一步完善用能权、用水权、碳排放权、排污权、耕地占用权等方面的产权交易制度，简化交易环节、降低交易成本、提高交易效率，进而加快推进以产权交易为基础的生态补偿制度创新。同时，鼓励市、县、乡镇开展生态补偿工作制度创新试点，不断探索和总结，为广西出台生态补偿条例积累经验，进一步提升法制化水平。

（二）加大生态补偿的财政投入，提高资金效率

加大生态补偿的资金投入，提高生态补偿标准，是积极落实生态补偿工作、有效推进生态文明建设的重要基础。当前，广西财政投入占据了生态补偿资金的重要部分，这种补偿方式在短时间内还很难有根本性的改变。总体上看，广西生态补偿资金是在逐年递增，但占财政总支出的比重依然很小，需要从如下四个方面加大生态补偿的财政投入力度。一是积极争取中央财政支持。通过主动总结和汇报生态补偿重点、难点以及创新试点，积极争取中央逐步增加对广西的转移支付以及中央预算内投资，推进广西重点生态功能区基础设施和基本公共服务能力建设。二是集中使用生态补偿资金。由于生态补偿资金分散于不同部门且存在重叠和空缺现象，要强调各部门协调使用生态补偿资金，以最大限度地利用资金，提高资金使用效率，使资金使用效益最大化。三是扩大资源税和环保税征收范围。按照中央统一部署，进一步推动环保费向环保税的转换和完善，逐步扩大资源税和环保税征收范围，利用相关税收收入开展生态补偿。四是优化区域内转移支付。在自治区层面分配市县财政转移支付时，加大自治区对各地区生态补偿工作的转移支付力度，并建立生态补偿长效投入机制，确保各个地区生态补偿资金持续性增长。同时，鼓励和引导地方政府之间通过建立和完善基于生态环境保护与受益关系协调的跨区域横向转移支付制度来弥补生态补偿资金的不足。值得注意的是，资金使用效率和生态补偿效果息息相关。因此，要完善将生态保护成效与资金分配相联系的激励约束机制，各级政府在推进生态补偿资金投入总量增加的同时，应加强对生态补偿资金的管理和监督，摸清补偿资金落实和相关政策执行情况，以确保每一分钱都用到刀刃上，提高生态补偿资金使用效率。

（三）健全市场化生态补偿机制，拓宽资金渠道

开展市场化生态补偿是拓宽生态补偿资金渠道的重要且有效的途径。随着广西生态补偿实践不断推进，地方财政的支付强度和规模远不能满足日趋增长的生态补偿资金需求。因此，要建立市场化生态补偿机制，充分发挥市场基础性作用，引入各种社会资本进行生态补偿。由政府负责市场化交易规则制定和平台建设，积极拓展基于市场的补偿方式，引导和撬动各类社会主体参与市场化运营，扩大市场化生态补偿机制覆盖范围，最终实现市场配置下相关利益主体自行协商和交易生态系统服务的发展目标[14]。在此基础上，可从以下三个方面拓宽资金渠道。一是推广绿色贷款。加强政府和银行之间在生态环境保护方面的交流，引导银行尤其是政策性银行和国有银行积极制订合理的、考虑绿色发展的信贷资金使用计划，促进银行资金投资广西的生态环境保护和修复、生态补偿项目。二是完善生态环境治理备用金制度。生态环境治理备用金是一种提前补偿，如采矿人为即将因采矿破坏采矿区域生态环境提前支付的补偿，补偿金用于采矿后矿区治理、生态环境修复以及当地村民和政府补偿。需要注意的是，备用金的支付不能低于相关行为对生态环境所造成的损失。三是创立并引入生态保险。政府可以和保险公司合作，通过政策性保险和商业保险组合的模式，在不同领域探索建立与生态补偿有关的、急需的生态保险体系，并为生态环境损害引入生态保险。

（四）探索多元化生态补偿方式，扩大补偿范围

生态补偿在广西乃至全国还处于探索推进的阶段，需要不断创新和实践，尤其是生态补偿方式的创新。在可持续发展要求下，生态补偿的重点应该是提高生态保护者和地方发展的内生动力。因此，在传统经济补偿外，广西应探索多元化生态补偿方式，强调由“输血”补偿方式为主，向政策补偿、工程补偿、项目补偿、智力补偿等“造血”补偿的多元化方式转变。一是支持以项目建设的方式开展生态补偿。在重点生态功能区、环境敏感区、生态脆弱区，实施山水林田湖草一体化的生态保护与修复项目。二是支持以园区建设的方式开展生态补偿。以九洲江流域跨区域生态补偿为例，建议国家层面在九洲江上游规划建设粤桂生态产业合作示范区，在对养猪拆迁户进行合理安置的同时，由下游地区在人才、技术、资金等方面给予支持，推进上游地区生态治理、产业发展和经济一体化建设，打造跨流域生态文明示范区。三是支持以产业转移的方式开展生态补偿。对跨省跨区域开展的生态补偿，特别是与发达地区开展的生态补偿，广西可以试点由发达地区出台政策，支持本地区产业向补偿对象地区转移，或者支持本地区技术成果向补偿对象地区推广应用。四是支持以生态产业发展的方式开展生态补偿。例如，在森林生态补偿方面，引导和鼓励经营单位采用森林赎买模式，在不破坏森林生态效益前提下发展林下经济、森林休闲旅游等林业生态经济，实现森林保护与利用的协调统一，以产业发展、经济效益来提升生态保护的积极性。