党支持司法的规范内涵及其制度逻辑

王学辉 曹梦娇

摘要：党支持司法制度是党法关系本土化的积极探索，具有重要研究价值，但“支持司法”的实质内涵及其实践发展尚缺乏系统研究。党领导司法的组织体系是党支持司法制度产生的组织基础。党支持司法的关键在于把握党的领导与人民法院依照法律规定独立行使审判权的限度，既要坚持党对司法工作的绝对领导，又要尊重司法运行的基本规律。党政体制从司法主体的人格塑造、对司法政策的方向指引、对司法干预的打击排除三个维度塑造党支持司法制度。由于实践中领导干部借支持司法的名义实施干预司法活动的现象还比较突出，执政党可以从平衡执政党的资源配置、以司法公开倒逼审判独立、培养领导干部的法治思维三个方面予以改善，确保党支持司法持续释放制度红利。

关键词：党法关系;支持司法;审判权;干预司法

作者简介：王学辉，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：行政法学（E-mail： xhzf123@aliyun.com; 重庆 401120）。曹梦娇，对外经济贸易大学法学院博士研究生，主要研究方向：行政法学。

基金项目：国家社会科学基金项目“行政法秩序下的行政批示研究”（18BFX054）

中图分类号：D912.1文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2022）02-0083-14

引言

德國法学家拉德布鲁赫曾说：“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者。”权利救济与司法相伴相生，司法是权利救济的最后生命线，而权利救济也是司法审判的深层基因。然而相对于其他公权力而言，司法权更容易受到某些外来力量的影响。正如汉密尔顿担心的那样：“司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故而可以正确断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”研究司法权问题，我们固然要从西方各国汲取理论智慧，但是在中国法治语境下，我们更要扎根于我国的本土资源，注重我国的司法传统，从现实出发。在我们的政治架构和政治传统中，法院是国家机构中的一员，是一元化政治动员模式中不可或缺的一个部分，都要接受党的领导。“坚持党的绝对领导是中国特色社会主义的本质特征，不仅是中国特色社会主义法治之魂，也是人民法院的建院之本、强院之基、司法之魂。”是故，研究党政体制与司法之间的关系既是司法理论研究的自然延伸，也是中国法治语境下的重要课题。

近年来，国内学者针对“党政体制与司法的关系”展开的专题研究已初具规模。大体观之，可以分为三条路径。第一，从党的组织结构出发，研究党的组织机制对司法产生的影响，尤其是政法委员会的功能定位和运作方式。如郑智航从政法组织机构的历史展开、党管政法的组织社会学基础、党管政法实施的组织机制三方面展开，认为“中国共产党利用党管干部、归口领导和意识形态机制等一系列的组织机制，充分实现了党管政法这一机制的制度功能。”于龙刚从部分党组、政法委员会和地方党委三个机构分别阐述党领导司法的运作方式，认为“在基层场域，部门内部治理、政法综合治理和地方整体治理三个结构相互耦合，形成一个十分精细的治理体系。基层法院嵌入这一体系之内，既更好地回应了基层社会的治理需求，同时确保了司法权的独立公正运行。”第二，从历史沿革的视角出发，通过梳理党法关系的历史流变期以探索党与政法关系的演绎逻辑。如周尚如对新中国成立至今党与政法关系的发展特点进行总结，得出“‘党管政法实通过探索性的组织机制、运作技术在党政关系、党法关系和其他关系的均衡互动中实现的。”刘忠描述了1949年至1958年“党管政法”思想的组织生成史，进而阐明中国与司法两种司法治理的不同，出自政治范式的差异，在“政党—国家”的治理形态下，暴力垄断这一国家的核心定义是由“党管武装”和“党管政法”进行表达的。第三，聚焦“党的领导”和审判独立两者的关系或党对司法的绝对领导等微观领域，探讨如何改善党对司法的领导方式。如陈卫东以司法体制改革为切入点对党的领导和司法机关独立行使审判权加以解释，并阐明观点：“在我国，应当淡化司法独立的政治色彩，构建以依法独立行使职权为核心的司法独立，并排斥案外因素的影响，以司法的法律效果为根本追求。”田夫从宪法解释学的角度出发结合对党政关系的研究，认为“八二宪法”暗含党政机关和领导干部干预司法的现象，建议恢复“五四宪法”第78条的规定。以上研究对理解中国党政体制下司法审判有参考价值，但却缺少对党法关系最新发展的关注，对党法关系的顶层设计理解不够深入。

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提到“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。”其中，党支持司法成为党法关系的最新表达，江必新对党支持司法作出解读：“法和党的关系上，一方面强调坚持党的领导是社会主义司法制度的根本特征;另一方面，将党‘支持司法作为领导司法的主要内容。”党支持司法是党法关系本土化的积极探索，具有重要的研究价值。令人遗憾的是，学界对党支持司法制度一直缺乏关注，对党支持司法制度专门的理论研究尚付阙如。因此，本文尝试对党支持司法进行系统性研究，从党支持司法的组织基础、党支持司法的规范内涵、党支持司法的实践样态及党支持司法中的隐忧和消解四个方面诠释党支持司法制度，以期充实党支持司法制度的理论研究，为党法关系良性运作提供智识支持。由于党支持司法制度涉及的领域过于宽泛，这里仅选取党与法院的关系作为研究客体。

一党支持司法的组织基础

一项制度的产生必有其存在的基础，拥有自身的生成逻辑。在单一制的国家结构中，虑及我国特有的国家权力组织体系及司法权的本质属性，法院凭借自身独立生长并不具有现实性。依靠党和国家的力量推进我国司法制度的建设是我们的必然选择。换言之，党对司法的领导是党支持司法的现实基础。没有党对司法的领导，党支持司法就丧失存在的基础，而党对司法的领导有赖于长期以来形成的党内组织结构。党的组织机构是政治有效运转的根基，也是我国政治治理的逻辑起点。中国独特的党政组织结构决定了司法系统与政治系统两者之间是一种嵌入性关系，执政党以组织结构为载体与司法机关建立紧密联系，进而形成党领导司法的组织格局。在笔者看来，党对司法的组织领导应当分为两个方面来讲：一是讲“机构设置”，一是讲“干部选拔”。“机构设置”是剖析党政组织体系的窗口，党组、政法委员会、党委这些组织机构是党领导司法体系的“骨骼”;“干部选拔”用来了解司法机关应当交付给那些人，标准由谁制定的问题，这是党领导司法体系的“血液”。为了讲清楚这个问题，下文将分为三个层次进行阐述：EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（一）司法机关内部成立党组，同级党组接受同级党委领导。党组是同级党委向司法机关派出的组织机构，根据《中国共产党章程》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党内法规，党组主要负责贯彻党的路线、方针、政策、讨论和决定单位内的重大问题、对本单位的普通干部和行政人员进行人事管理，研究制定本单位的执法司法政策等。“党组涵摄了非党组织的组织决策、干部提名、意识形态及纪律监督等组织要素，从而整合生成一种新的逻辑——党组运行逻辑。”“在司法系统中建立党组是执政党与司法权关系在司法机关的具体落实与体现”。党组作为党与司法机关的传输纽带，“把党的意志和权威有效嵌入司法系统，使党的系统和法院系统形成一个有机体”。同级党组由同级党委领导，党委通过请示报告制度可掌握司法机关的工作情况，进而把握司法系统的运行情况。

（二）设立归口管理机关政法委员会。卢梭曾说：“当政府过于松弛的时候，就可以设立一些委员会来使之集中化，这正是一切民主制国家所实行的。”政法委员会的设立是执政党领导集中化的表现，也是卢梭的观念在中国本土的真实投射。为了防止重复管理和多头管理，在党的系统内部设立专门的政法口管理政法工作。政法委员会在协助党委统筹推进政法工作，协调应对重大突发事件，支持和监督政法单位依法行使职权等方面发挥重要作用。“从组织结构来看，‘口是党的权力与国家权力的重要联结点，它能够把党的科层制体制产生的压力传导到各个具体的执行部门。”党借助政法委员会这一枢纽将党的意志和决策渗透到司法单位具体的工作部门，能够直接对司法机关施加影响，进而有效提升党在司法领域的执政能力，避免司法机关脱离“党的领导”，实现党对司法机关的有力管控。

（三）党委（党组）及其组织（人事）部门选拔任用法院领导干部   《人民法院组织法》第42条、第43条规定：最高人民法院和地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。但对法院领导干部的选拔任用产生实际影响的却是党组织。根据党管干部原则，法院的院长、庭长、审判委员会委员，在本级人民代表大会或者本级人大常委会任命前需同级党委或者组织部门讨论予以提名，即同级党委或者组织部门的提名权是人民代表大会或者人民代表大会常务委员会任免的前提程序。“党通过干部体制，对法院领导干部和普通法官实行统一化与专业化相结合的领导机制，实现了对法院干部人事问题的绝对掌控。”党管干部原则与具体权力关系及组织结构交织在一起，确保中国共产党在司法机关中保持政治权威与优势地位。

简单来说，党一方面借助党组、政法委员会及党委三机构，使党的组织格局下沉进司法系统的各个部门，搭建党法的互动渠道;另一方面通过对司法机关内部领导干部的选拔任用，把握司法机关的组织命脉，实现对司法领域的综合治理。“机构设置”与“干部选拔”共同构筑党领导司法的组织体系，这是党支持司法得以产生的现实基础。

二党支持司法的规范内涵

弥合理论与现实的落差，应当回归到法律文本中去，在现有的法律文本框架内寻找理论依据。党支持司法本质上是一种党法关系的阐释，《宪法》的第1条与第131条是党支持司法的宪法依据。笔者从文本出发，结合历史、政策及社会变迁等多维度进行考察，进而解读党支持司法的内涵。

（一）堅持党对司法工作的绝对领导

“人民法院独立行使审判权”是有约束有条件的，“党的领导”是法院独立行使审判权的必要前提。理解中国审判制度需考虑“党的领导”，遗漏“党的领导”这一重要因素，孤立的解释审判制度容易落入西方权力分立理论之窠臼以至无法体会中国本土语境下“人民法院独立行使审判权”之原意。现行《宪法》第131条是“人民法院独立行使审判权”的直接依据，由于该条款在《宪法》上的规范表达自“五四宪法”起一直处于动态变化之中，因此对其理解需结合时代背景及特殊的语境。“五四宪法”制定之初，业已存在“人民法院独立行使审判权”的宪法条款，只不过当时的表达是“人民法院独立进行审判，只服从法律。”可以看出，建国初期中央对人民法院审判独立的法治理念是深为认同的，并不排斥，但这一条款却因其过于绝对的表达饱受争议，最大的疏漏莫过于无法解释法院对国家权力机关负责及党领导法院这两组关系。正如在1981年第一次全国政法工作会议中有人质疑的那样：“法院独立审判，只服从法律，任何机关、社会团体、个人不得干涉和施加影响，这样讲还要不要党的领导，还要不要对全国人民代表大会及其常委会负责？”由于该条款存在规避“党的领导”的风险，最终未能逃脱被极端政治化的命运，被打上意识形态的标签，在“七五宪法”和“七八宪法”中一度无影无踪。

1978年之后，随着政治上的正本清源，“人民法院独立行使审判权”再度提上议程，“八二宪法”明确认可“人民法院独立行使审判权”的法治理念，但表述与“五四宪法”有所不同，改为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可以看出，与“五四宪法”相比，“八二宪法”明确罗列了法院不受干预的组织，而这些组织并不包括党组织和国家权力机关，从侧面回应“法院独立行使审判权”不能排除“党的领导”，“党的领导”与“法院独立行使审判权”两者并行不悖。尔后，《人民法院组织法》《法官法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等法律一并沿袭列举排除的方式表述“法院独立行使审判权”。2018年《宪法修正案》将“党的领导”写入序言，并在《宪法》的第1条明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这标志着“党的领导”不仅具有政治意涵更具有规范属性，“党的领导”是统领性条款，“人民法院独立行使审判权”应当置于“党的领导”框架之下，《宪法》从正面对“党的领导”和“人民法院独立行使审判权”两者的关系予以澄清，以“人民法院独立行使审判权”排除“党的领导”的时代到此终结。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

无论从历史出发还是从政治上考察，党对司法工作的绝对领导都具有正当性。从历史发展的进程来看，“党对人民法院工作绝对领导的根本原则和制度，发端于江西苏区中华苏维埃共和国成立临时最高法庭，定型于中华人民共和国成立最高人民法院，历经新中国建立后废除国民党六法全书和旧法统，到确定解放区司法原则和推行司法改革运动，也经历过‘文革曲折发展的过程，并丰富和发展于党领导人民在各个不同时期的司法工作革命、建设和改革的伟大实践中。”坚持党对司法工作的绝对领导是实践的必然选择，是经过历史检验的结果。从政治传统及政治基礎来看，在我国，中国共产党的领导是中国最大的国情，中国共产党的领导地位与执政权威是国家发展的根本保障，司法体制作为政治体制中的一部分，必须接受中国共产党的领导。另外，从政法工作自身的特性来看，政法工作关涉公民的切身利益，需要党的领导。建国初期长期领导政法工作的彭真同志在公开讲话中屡屡强调，“在中国，离开了共产党的领导，政法工作是会出乱子、犯大错误的，因为政法机关处理的问题都是矛盾的刀刃且政法机关的工作涉及牵连全局的方针政策等问题”。坚持党对司法工作的绝对领导是执政能力的集中表达，离开党的领导，司法机关也将失去主心骨，失去方向。

党对司法的领导主要是政治、思想及组织领导。第一，党对司法工作的领导是一种宏观领导，也就是围绕着路线、方针、政策的政治领导，集中体现为对政治方向、政治原则、重大决策的把握。包括党“对司法工作政治方向、贯彻中央政法工作精神、落实中央关于政法工作的部署和政法改革方案的方向把控、过程监控和结果考核评估。”第二，党对司法工作的领导是一种意识形态领导，要用马克思主义理论领导人民群众，用各种宣传工具宣传社会主义理论和党的方针路线，党对司法的组织领导在上文已经述及，此处不再重复。就三者的关系而言，“党的组织领导有着基础地位，政治领导、思想领导都以组织领导为保障，各种工具的运用也已具体组织形态为载体。”党的政治领导和思想领导不具有独立性，往往通过组织领导作用于司法机关。

（二）尊重司法运行的基本规律

党支持司法是党领导司法方式的科学转变。党支持司法本质上是党法关系的阐释，对党支持司法的溯源也必然要回归到党法关系的演变中去。自建国以来，党法关系可以大致分为三个阶段，第一阶段为党法关系的探索期（1949—1978年），这一时期中国共产党主要围绕政法组织体制和政法工作建设开展任务，先后经历了在政府内设政法组织、在政府内设党组干事会、党委归口管理的模式探索，并发展出党委审批案件制度。这一阶段为我国党管政法的组织体系形成奠定坚实基础，但由于过于强调党的绝对权威，出现以党代政、以言代法的混乱情况。第二个阶段党法关系的成型期（1978—2014年），这一时期中国共产党总结党领导政法工作的经验与失误，“‘党管政法开始超越专政工具的政治范畴，逐步衍生出政治经济学内涵，政法工作开始强调职能分工与专业化。”这一时期不仅强调坚持党对司法工作的绝对领导，而且注重尊重法律和司法权威，符合司法规律的党法关系逐渐形成。第三阶段，党法关系的转型期（2014年至今），这一阶段以习近平同志为核心的党中央提出“党支持司法”的重要决断，积极改善党领导司法的方式，着力解决司法管理体制和司法权力运行机制中深层次问题，增强法院抵御内外干预的能力，探索党与司法之间的良性互动。

梳理党法关系发展的脉络可知，党领导司法与党支持司法是一脉相承的，两者是发展与继承而非对立与割裂的关系，党支持司法是党改善领导司法方式的具体体现。在党法关系的探索期和成型期，为了强调“党的领导”的绝对性和权威性，形成的党委审批、过问案件制度，架空法院的审判权，党不是领导司法，而是党代替法院司法。司法审判脱离法律控制，领导干部可以恣意插手案件审理，法院变成“无意志”的党政下属单位，这种情况下司法公正无从谈起。此外，党委审批案件更存在分散责任的潜在风险，“现行党的领导方式无异于将不属于自己的司法责任转嫁到了自已身上，客观上承担了不必要的风险，也给党的领导权威造成了负面影响。”传统的领导方式弊端暴露无遗，法院无力且无法独立行使审判权，这是执政党不得不面对的问题，促使党转变领导司法的方式。党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障。”《决定》更是直接以“党支持司法”来描述党法关系，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上也谈到：“要支持司法机关依法独立行使职权，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。”自不言待，党支持司法是“党的领导”在司法领域的具体展开，党支持司法依法独立行使审判权就是党领导司法的最佳方式。党支持司法与党领导司法两者同根同源，核心是执政党为司法公正保驾护航，党支持司法不是对党领导司法的否定，而是党领导司法的延续。

党对司法的领导不是对具体审判工作（证据采信、事实认定、司法裁判）的直接干预与定性。坚持党对司法工作的绝对领导并不意味着党可以包办司法，要准确把握“党的领导”与法院依法独立行使审判权的限度问题。司法审判本质上是一种判断权的行使，具有中立性、独立性。习近平在2014年中央政法工作会议上的讲话强调：“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”“司法的任务是通过其判决确定是非曲直，判决为一种‘认识，不容许在是非真假上用命令插手干预。”无论是司法机构还是司法官员，在从事司法裁判活动时都必须在证据采纳、事实认定及法律适用等方面保持独立自主性，不受来自司法机构外部或内部的任何压力、阻碍或影响。”法律适用的参照只能是法律规范，而非利益、人情等无关的因素，为了防止保护权益的诉讼目的被边缘化的风险，避免司法审查程序空转，将强势的外界力量阻隔于法院审判之外是必要的，法院审判需尽可能避免其他机关或个人的消极影响，才能保障审判公正，切实化解纠纷。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

党支持司法首先要转变党委、政法委员会的领导方式，“把党组织及其领导的注意力从个案协调督办转移到对司法工作的政治领导、政策领导、思想领导、组织领导上来，转移到对司法机关的党员的教育、监督上来。”正如《决定》中指出的那样：“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向，协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事、保障宪法法律正确统一实施。”其次，党支持司法要把握具体工作中党委批示、政法委员会协调和干预司法的界限。把党可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境与插手对案件的证据采信、事实认定、司法裁判区别开来。此外，执政党还要遵照《宪法》第131条规定，增强法院的防御能力，帮助法院排除来自行政机关、社会团体和个人的干预，消解司法的工具主义色彩。

（三）党支持司法不可与党支持法院完全等同

党支持司法的本意是支持法院独立行使审判权，而不是法院这个行使审判权的职能部门，这是解读党支持司法的内涵时必须明晰的一点。诚然，法院往往是司法的象征，但这句话隐含的前提是法院可以依照法律独立行使审判权，当法院可以心无旁骛地行使审判权时也就意味着司法公正是可期待的，此时法院可以代表司法。换言之，可以代表司法的法院必须是正义的化身，是一个理性的、不受干扰的法院，而这样的法院只存在于理想架构之中。现实的法院是一个不理性的机关，因为推动法院运作的人容易受到各种各样的干扰，经不住利益、金钱的诱惑，谁也不能保障手拿审判权的法院不会将利剑指向人民群众。因而，法院作为一个权力机关，不得被全然信任，当法院无法公正行使审判权时，法院就处于人民的对立面，也是被制裁的对象。我国的司法权力运作体系也佐证了这一观点，坚持党对司法的绝对领导，不是因为党领导司法是既有存在且无法置疑必须强行背书，而是党领导司法是符合客观规律的，法院需要被管理监督才可以确保其在正常的轨道上运行，实质行使审判权，党领导司法是符合司法权的属性而作出的正确决断，是党对司法公正的尊重和不断追求的表现。

不应将党支持司法狭隘地等同于党支持法院。党支持司法源于司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正可以维护人民的根本利益。当法院惰怠、沉溺现状不思进取时，执政党督促法院便是支持司法。假使法院滥用审判权，以公权力谋私利，法院的工作严重偏离人民群众的利益，整改法院便是支持司法的表现。党支持司法与其说是支持司法机关工作，毋宁说支持的是无形的审判权，是符合人民利益的价值观念和价值导向。权力本就不属于任何机关，正如洛克所说：“开始组织并实施组成任何政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。”权力属于人民群众，党始终代表人民群众的根本利益，因此党支持的对象唯一且只有人民群众。由此可以推导出，对党支持司法的理解不应局限，党支持司法不仅可以体现在为法院提供必要的帮助、提高法院排除干预的能力，还可以体现在为法院“刮骨疗伤”“看病治病”提高自身的“免疫力”。

总而言之，在我国权力组织结构中，党与司法之间的关系并非是单向的，实际上蕴含着多种权力权衡的意味。既要坚持“党的领导”的科学性，找到党、政、法三者之间的平衡点，避免法院审判脱离原有的轨道;又要尊重司法规律，积极排除外界力量对司法审判的干预，保障法院依法独立行使审判职权。

三党支持司法的实践样态

“‘类型思维是与‘概念思维相对立而言的，‘概念是抽象和逻辑的，用以精确描述某一事物的特征，并要求现实之事与‘概念若合符节，方能套用其中。”“类型”思维不及“概念”思维抽象，能加深我们对某一事物的感知。党支持司法是一个较为复杂的内容，很难仅通过一个固定概念作出清晰的界定，因此，可以尝试对党支持司法的实践进行类型化处理，描摹我国党支持司法的具体样态，从实践中抽离出党支持司法制度的运行机理。

（一）党管干部对司法主体的人格塑造

队伍建设对司法主体独立人格的正向塑造。司法人格是法院在审理案件中思维方式、行为模式及心理轨迹的抽象性概括，独立的司法人格是法官具有独立审判能力的精神保障。具有独立司法人格的法官必然是信仰法律的，对法治观念的认同和忠诚促使法官依法行事，不会轻易失了底线，具有抵御干预的内生动力。由于党的组织结构已经深嵌司法系统内部，党的干部培养模式也以一种无形的方式塑造着司法主体的独立人格。比如，对司法工作人员的思想政治建设，能够坚定理想信念，保持对党绝对忠诚的品格，增强有为担当的意识;对司法工作人员的业务能力建设，可不断加强司法团队的正规化、专业化和职业化;对司法工作人员的作风建设，可提高其职业道德水平，正风肃纪等。《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》中更是明确：“坚持抓党建带队建促审判，切实加强审判执行机构、审判执行团队的政治建设和业务建设，健全完善审判执行团队的党团组织，提高团队组织力和战斗力。”通过渗透主流意识形态、弘扬社会主义价值观的方式可构建符合法官形象的象征系统。

组织激励对司法主体独立人格的逆向塑造。自古以来，中国都崇尚德才兼备、选贤任能的选拔理念，爱民护民、清正廉洁的官吏更受百姓的爱戴。就法官而言，不仅应当具有专业能力和职业素养，更重要的是从内心深处认同司法公正、司法为民的法治理念。我国一直倡导“任人为贤”的选拔理念，法官的选拔不仅需要考察专业能力，还需要考察政治能力、道德品质、生活作风、廉政情况。根据《中国共产党党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等相关党内法规，单位内部的人事任免权由党组负责，“法官的职级提升经过法院党组提名、讨论、提交黨委组织部考察，最终确定人权的程序等环节。”可以看出，党委（党组）可以监督和评议司法工作，对领导干部的晋升有提名权。法官想要提升职位职级，必须规制自己的行为举止，使其符合党组织所设置的门槛和要求，要在提升政治能力、提高道德水平、端正生活作风、加强廉政建设等方面下功夫。执政党掌握着司法机关内部人事资源的配置权，资源配置可以形成对司法主体的有效激励。人事资源与激励机制相挂钩的模式，能够充分释放激励效能，促使法官完成自我更新与净化。简言之，“党通过管住法官的‘关键少数，实现对整个法院队伍的管理和塑造。”EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（二）公共政策对司法政策的方向指引

执政党善于以政策文件的方式向法院传递政治势能。即党借助其政治权威，以政策文件的形式向法院输送政治理念与政治话语，最高人民法院再将党的政策转化为司法政策，自上而下的对法院系统内部进行规制和引导，以此达到推动法院独立行使审判权的目的。“在组织层面主要呈现为‘同级党委—同级法院—下级法院的形态，这有助于防止改革的政治推动陷入政治动员的窠臼。司法政策的良性运行及规范转化意味着可以将改革措施最终吸纳进法律的规范体系之内。”就司法体制改革而言，针对制约审判独立的深层次问题，执政党在以下两大方向作出顶层设计。

1.司法权力运行的纠偏与复位。审判脱节背离司法运行的基本规律。法院系统因其照搬行政系统的科层制管理而受人诟病，这是法院系统内部审判独立的最大制约因素。一般的案件，由审判员审理后，经庭、院领导的审批方可定案，重大、疑难的案件提交审委会讨论之后才可作出裁判。层层审批的行政管理模式肢解了司法审判，造成审判脱节，形成“审者不判、判者不审”的局面。审判脱节不但违反司法亲历性、独立性等司法规律，而且还存在分散司法责任的潜在风险。审理和裁判的实际分离，稀释了本该属于法官的审判权，而权力的分解也就意味着责任的模糊。“法院内部组织机构的膨胀及其内部的科层化管理体制，业已对法院的司法效率和司法公正构成无法逾越的制度性障碍。”

为了化解审判脱节的困局，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《全面深化改革的决定》）提出：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”最高人民法院出台以《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》为核心的系列文件落实党中央的相关政策。第一，在审判权力运行方面，规范合议庭、审判委员会的运行流程，通过建立案件质量评估体系和评价机制、法官业绩评价体系和业绩档案、阳光司法机制强化审判管理和监督。第二，明晰司法人员职责与权限，尤其对院长庭长管理监督责任进行详细列举，严格区分审判职责与审判管理。第三，明确法官的审判责任范围、审判责任承担、违法审判责任追究程序。司法责任制改革通过向办案者放权，对办案权力制约监督实现放权与监督双向到位，在尊重司法规律的基础上，建立权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制，有利于消弭司法审判与司法行政的冲突，克服官僚化、科层化的弊端，最终达到“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标。

“任何一项制度，绝不是孤立存在的。各项制度间，必然是相互配合的，形成一整套。”司法责任制加大了主审法官的权力和责任，这就要求法官应当具备更高的专业能力和职业素养，必须完善人员管理、法官精英化建设等配套制度。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》提出：“深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制。”最高人民法院发布《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》及《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》通过完善审判权力和责任清单、严格违法审判责任追究等方式健全审判监督管理机制，并且采取“法官员额动态管理”“健全法官遴选制度”“完善法官推出机制”等措施完善人员管理制度，加强履职保障体系建设。总体来看，司法责任改革的方向符合法院发展的整体趋势，有望从根本上改善法院系统内部的生态环境。

2.司法资源的稳定供给。在传统的司法管理体制下，法院的人财物高度依赖地方财政部门。“既然法官、检察官的工资待遇及各种社会福利都要由地方政府负担，便在客观上存在对地方政府的依赖关系，身份上无法独立于地方政府。”法院对地方政府的财政依赖使得法院开展审判工作缺乏“底气”，法院成为具有地域特色的“地方法院”，法院的经费取決于地区的经济发展程度及财政收支状况。近年来，随着案件数量的指数性上升，法院的资源供给与繁芜的工作总量间的冲突愈发凸显（在经济不发达地区两者的冲突更加明显），资源与工作量的不匹配增加司法人员的工作难度，影响司法效率，致使法院在应对工作时总显露出疲软之态。“司法机关为了获得较为充足的财政资源，无奈地将司法天平倾斜于地方政府，甚至拿司法权作筹码与政府进行交易，进而导致法院失去独立性。”表面上，法院人财物受制于地方的原因是地方政府对司法资源的把控权，但根源还在党对干部的人事管理结构存在漏洞。由于地方党委掌握同级法院领导干部选拔任免的提名权，法院领导干部想要晋升就要顾及党政机关的意志。正如汉密尔顿所说：“就人类之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”部分地方党政机关缺乏大局意识，基于个人政绩、地方利益的考虑希望法院作出有利地方的判决便时有发生。

司法权不仅是一种判断权，本质上也属于一种中央事权。法院是代表国家行使审判权的权力机关，不应当沦为地方或者团体利益的附庸，要保持相对的独立性。弱化法院对政府的依赖性要从人事管理和财政管理两方面入手，《全面深化改革的决定》提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。”中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》为省以下地方法院、检察院人财物统一管理提供政策导向。具言之，在人事管理方面，建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制;在财政管理方面，建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制，从而切断同级党政机关与法院人事、财政的管理关系。人财物统一管理能够有效克服因地方利益过度膨胀进而引发侵蚀审判独立的现实困境，实质性进展有赖地方党政机关的大胆试验和党中央的强势推动。

（三）党内规制对司法干预的打击排除

前已论及党委审批、过问案件制度导致干预司法盛行，司法审判既有可能面临党政领导干部的权力制约，又可能被司法内部人员的意志左右。受“唯上思维”的影响，不少司法工作人员将遵守个别领导干部超出工作和业务范围内的指示和意见（这里主要指的是对个案裁判的指示和意见）等同于坚持“党的领导”，作出违背法律规则的裁判，克减公民之权利，挤压公民的权益空间。为了防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，扭转干预司法的不良风气，改善修复司法生态，《决定》提出：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。”“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”随后，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》（以下简称“三个规定”）贯彻落实《决定》的有关要求。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

根据“三个规定”，防止干预司法活动的工作机制主要包含三个制度，分别为记录、公开、追责。详言之，对领导干部及司法内部人员干预司法活动、插手具体案件处理的情况应当全程记录，全过程留痕。出现领导干部及司法内部人员为案件当事人请托说情、私下会见与案件有利害关系的人等情况应当予以通报，必要时可以向社会公开。根据领导干部及司法内部人员干预司法活动的情节不同，可处以严重警告、撤销党内职务、留党观察或者开除党籍的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。全过程记录、通报及责任追究三制度相互配合，构建了干预司法的“隔离带”和“防火墙”，从事中事后两个环节加强对干预司法现象的监管。从实施效果来看，司法审判的外部环境得以改善，干预司法的现象得到一定程度的遏制。

但“三个规定”也存在过于原则和抽象，实践操作性不强的问题。比如，记录制度中对记录内容、记录标准、记录流程都未有规定，而且忽略了司法人员“不敢记录”的情况;通报制度封闭性较强，社会公开力度有待加强;责任追究力度不够等。2021年最高人员法院党组印发《关于进一步强化日常监督管理严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》（以下简称《意见》）对防止干預司法制度进行丰富和发展。第一，明确内外部人员过问的记录情形，规定院庭长在本院审判权力和责任清单范围内履行审判监督管理职责不属于违反规定过问和干预案件。针对“不敢记录”的情况，建立干预过问案件的月报告和“零报告”制度，健全对记录办案人员的保护和记录机制。第二，加大司法公开力度，主动接受当事人、律师和社会各界监督。第三，完善追责问责机制。加大对违反“三个规定”线索复查和责任倒查力度，强化检查督导。对“零记录”“零报告”“零查处”问题突出的单位和部门，组织专享检察和重点督办，约谈主要领导和相关部分负责人。《意见》出台通过进一步细化和完善防止干预司法工作规定，可以有效巩固深化防止干预专项整治成果，形成日常监督的长效机制。

综上所述，执政党从司法主体的人格塑造、对司法政策的方向指引、对司法干预的打击排除三个维度塑造了党支持司法制度，形成了具有中国特色的党法关系。上述三种类型仅是党支持司法的一些重要面相，并非涵盖党支持司法的所有形态，党支持司法的实践样态仍需继续总结与提炼。

四党支持司法中的隐忧及消解

党支持司法制度经过多年沉淀已经初具形态，但实践中党支持司法制度依然存在隐忧。党支持司法的过程就是执政党持续向法院释放政治势能的过程，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》开宗明义指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。”无论党如何支持司法，前提是要确保党组织及党内领导干部的自己能够在法律框架之内行事。可以说，支持司法制度的核心在党，要排斥党内支持司法的不利因素，抓住“党”这一“牛鼻子”，党支持司法制度也就有了制度导向和问题导向。下文将应深入发掘党支持司法制度在实践中存在的不足与瑕疵，从更深层次的维度探索党支持司法的未来发展路径。

（一）党支持司法中的隐忧

党支持司法制度融合在我国的政治架构与司法组织结构之中，内含中国本土的分析框架与理论范式。但党支持制度的现实运行并不总尽如人意，与制度设计的预期偶有偏差。实践中，领导干部借支持司法的名义实施干预司法活动的现象还比较突出，而且领导干部介入司法审判方式愈加隐蔽，不易察觉。如领导干部以宏观指导为名暗示个案的处理结果，口头之间的交谈，通过亲朋好友间接干预司法等，不言而喻，治理干预司法的形势依然严峻。究其根源，“干预司法”内生于“党支持司法”之中，党支持司法制度中结构性问题在于党的领导与非法干预界限模糊。如前文所述，现有的司法组织结构是党支持司法的基础，但这种组织架构也为领导干部干预司法提供生存空间。请示报告是党的领导体制得以运作的重要制度，但落实过程中存在一些问题。根据《中国共产党重大事项请示报告条例》第13条第2款：重大改革措施、重大立法事项、重大体制变动、重大项目推进、重大突发事件、重大机构调整、重要干部任免、重要表彰奖励、重大违纪违法和复杂敏感案件处理等党组织应当向上级党组织请示，这就意味着上级党组织拥有对具体案件审理的批准和决定权。“请示报告制度肇始于党的自身建设，具有治党管党特殊优势。但是，党建‘灵丹妙药与制度经验，简单套用至国家政权层面，特别是具有特殊专业属性和运行规律的司法领域可能无法产生预期的治理成果。”部分领导干部以指导批示之名行干预审判之实，这种干预可能是基于对地方政治经济、社会稳定等因素的考虑而进行的“正当”干预，也可能是基于关系、金钱、人情等私人利益的考虑而进行的非正当干预。

政法委员会协调案件存在干预司法的风险。自1990年恢复政法委员会制度，政法委员会前后经历两次扩权，1995年政法委员会的职权扩大到10项，其中“研究和讨论有争议的重大疑难案件”直接打通政法委员会直接干预司法的途径，“指导政法队伍建设和政法各部门建设”使政法委员会实际上掌握政法部门的人事权，成为法院的真正上级。政法委员会的主要工作方式是组织协调，而政法委员会的工作指导逻辑与法院的审判逻辑存在本质不同，政法委员会对案件协调的过程往往是政治导向，“而所谓‘政治导向在极大多数情况下是‘政府导向，甚至是‘政绩导向”与法院的“规则导向”相悖，协调案件极易异变为审理案件。十八大以来，党中央高度重视政法委员会干预司法的情况，加快政法委员会的职能转变，《中国共产党政法工作条例》中对政法委员会的职责任务予以明确， “研究和讨论有争议的重大疑难案件”的相关表述也不见踪影，但是政法委员会作为一个实权机关，即便在规范层面不能直接插手具体案件，但在实践中也很难避免此类情况的发生。

当然，司法组织架构只是一个载体，领导干部干预司法更深层次的原因与长期形成的社会文化有关。身处于熟人社会的我们，深谙人情世故，更习惯利用人情处事，这种现象在基层社会更是极其普遍。“在基层社会，司法人员的行为模式难以逃脱场域的逻辑，司法权常常成为人情和关系交换的筹码。”正如费孝通总结的那样：“中国乡土社会的基层结构是一种我所谓‘差序格局，是一个‘一根根私人联系所构成的网络。”这样一种‘差序格局的基层社会存在了几千年，不可能在短时间内消解。长久形成的社会文化致使部分法律思维缺失的领导干部随心而为，滥用手中的权力，插手其他部门的工作事务。想要改变这种现状，绝非一朝一夕能够达成。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（二）消解党支持司法中的隐忧

针对地方党委和政法委员会干预司法的现象已有较多学术研究，总体来说学界对其评价较为负面，不少学者甚至呼吁废除“政法委员会协调”制度。笔者认为不能因噎废食，必须坚持党委和政法委员会的领导，贯彻落实请示报告制度，保留政法委员会协调政法工作的权限，但应当对地方党委、政法委员会干预司法的行为加以规制。中央层面已出台多项政策，包括规范党委、政法委员会的职权行使，建立打击干预司法机制等，但笔者认为以下措施更具有实效性。

1.平衡执政党的资源配置。国家机关在国家权力结构中的地位由两个因素决定，一个是宪法所赋予的法定职权，一个是执政党权威性资源。“执政党权威性资源主要指其从乡镇党代会、党委到中共全国代表大会、中共中央、中央政治局及其常委会的代表、委员、常委资格。”根据《宪法》，政法机关、行政机关、监察机关的法律地位应当是平等的，分别行使司法权、行政权和监察权，各司其职，分工配合，但是实践中政法机关的政治地位却无法与行政机关、监察机关相提并论，这要归结于各机关的执政党资源配置问题。现有的国家机关执政党资源占比结构中，各机关的执政党资源配置明显失衡，政法机关的总体占比偏少。在中央层面，国务院总理是中共中央政治局常务委员，国家监察委员会主任是中共中央政治局委员，而最高人民法院院长仅属于中央委员。在地方层面，法院院长也只是该单位的党组书记，不属于地方党委的组成人员，这从客观上导致司法机关党内地位的边缘化。为了改善法院天然弱势的局面，笔者认为有必要向法院让渡一些执政党权威性资源，可以考虑通过法院院长入地方党委常委、法院院长兼任政法委员会书记抑或是法院院长兼任纪律检查委员会书记等途径提高法院的政治地位，平衡各机关的政治力量对比。

2.以司法公开倒逼审判独立。扩展司法公开的广度和深度，将司法审判的全过程置于阳光之下，尤其是公开法院副卷。副卷中包括案件的请示、批复和领导批示、有关单位的意见、合议庭笔录及上级法院和有关单位领导人对案件的批示，是各种权利干预的“遮羞布”，不能使之“神秘化”。深度公开可将案件的整个流程展示在大众面前以此形成监督机制，对有干预司法意图的领导干部产生心理威慑，增加其违规干预的成本。此外，深度司法公开为法官依法办案提供制度保障，增强法官公正审理案件的决心和勇气。如果将关系案件审理的重要环节秘密化或封闭化，法官在审理案件时就容易被权威和利益裹挟。公开意味着司法审判的过程留痕，过程留痕就表明一切司法审判的过程都具有可追责性。司法公开可能无法杜绝所有的干预现象，但至少可以让想干预司法者行为收敛，减少“暗箱操作”。由于公开法院副卷与党内工作具有保密性有一定冲突，依靠司法机关自身难以完成，需要党的高位推动才有实现的可能性。

3.培养领导干部的法治思维。习近平强调：“各级领导干部尤其要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。”无论制度设计的多么精巧，如果领导干部无法体会其中的良苦用心，制度也将形同虚设，难以形成上行下效的示范效应。要从根本上扭转领导干部的“关系思维”，因为“在关系思维中法律的意义确定性经常被解构、消解，用关系思维代替根据法律思考的法治思维，决定了法治的失落不可避免。从法律定义失去绝对性开始，法律逐步失去了控制人们行为的能力。法律的定义不断在思维过程中被稀释，法治的成分越来越少。”领导干部要加强法治培训，加强宪法及与自己工作密切相关法律法规学习，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。《墨子·尚贤》有言：“夫尚贤者，政之本也。”在当今时代，贤能之人必将是拥有规则意识之人，也必然是内心深处敬畏宪法与法律之人。

行文至此，党支持司法制度的大致样貌业已廓清。钱穆先生曾说：“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，有必有种种用意，来创设此制度。”党支持司法制度并不是凭空而生的奇思妙想，是为了解决多元权力结构体系下司法审判公正的本土产物，是党遵循历史规律不断总结经验的智慧结果。承载着中国历史传统、民族文化的党支持司法制度更具有兼容性和包容性，为党法之间的良好互动关系提供了新样板，也证明党法关系并非只存在西方模式。中国的法治必将破除法律移植的僵局，探寻出具有本土特色的法治之路。

Normative Connotation and System Logic of the Party-supported Judicature

WANG Xue-hui， CAO Meng-jiao

Abstract： The party-supported judicature is an active exploration of the localization of the relationship between the Party and the judiciary， which has important research value， but  the substantive connotation and practical development of “the party-supported judicature” are still lack of systematic research. The organizational system of the Party leading the judiciary is the organizational foundation for the party to support the judicial system. The key to the Partys support of judicature lies in grasping the limits of the leadership of CPC and the peoples courts exercising judicial power independently according to the law. This means we should adhere to the absolute leadership of the CPC over judicial work， and respect the basic rules of judicial operation. The party-government system should form the party-supported judicature from the following three aspects： shaping the personality of the judicial subject， guiding the direction of judicial policy， and eliminating the strike of judicial intervention. In practice， the phenomenon of interfering in judicial activities by individual officials in the name of supporting the judicial system is still quite prominent，the ruling party can make improvements in the three aspects of balancing the resources allocation of the ruling party， forcing judicial independence with judicial openness， and cultivating law-based thinking of officials to ensure that the party-supported judicature continuously releases the system dividend.

Keywords： relationship between the Party and the judiciary; the party-supported judicature; jurisdiction; judicial intervention

【責任编辑：龚桂明陈西玲】EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94