中国城市创新人才评价体系构建

陈 劲，幸 辉，陈钰芬，孙同立，陈锦颖，毛许敏

（1.清华大学经济管理学院，北京 100083；2.深圳人才集团，广东 深圳 518000；3.浙江工商大学统计与数学学院，浙江 杭州 310018）

1 引言

人才竞争是综合国力竞争的核心，创新驱动就是人才驱动，国家科技创新力的根本源泉在于人才，培养创新型人才是国家和民族长远发展的大计。我国要建设世界科技强国，关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍，激发各类人才的创新活力和创造潜力，发挥人才在科技创新中的引领作用。2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上强调，“深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础”。

从经济增长理论来看，创新人才是一种特殊的经济要素，是推动经济长期高质量发展的根本动力和保障。一个国家、地区或城市的综合竞争力越来越依赖于创新人才的数量和质量。随着我国经济进入高质量发展阶段，国内复合型人才、创新型人才队伍已远不能满足发展需要。人才资源总量短缺、高学历高层次人才占比较低的局面仍未扭转。同时，不同区域、城市经济发展不平衡进一步导致人才分布不均。创新人才评价体系是反映国家、区域或城市人才数量和质量变化的重要依据。合理构建中国城市创新人才评价体系，能够更清晰地把握我国城市创新人才培养的现状及演变趋势，客观评价创新人才发展的水平和程度，进而为加快培育造就创新人才队伍、有效实施人才战略提供决策参考。

鉴于此，本文基于创新的本质，依据人才成长与发展的客观规律，同时借鉴国内外人才评价相关成果，并结合我国人才发展实际情况，构建出植根于中国情境、具有中国特色的创新人才评价体系；通过评价分析，明确我国主要城市的创新人才发展态势，全方位、多层次地反映中国城市创新人才数量及质量的真实情况，并为创新人才各方面的发展提供全面、可靠、及时的数据支持。本文所构建的中国城市创新人才评价体系具有如下特色：①追求指标体系的综合性、全面性、可靠性，力争为创新人才各方面的发展提供全方位评价和统计。②突出指标体系的理论性、逻辑自洽性、逻辑他洽性，依据人才理论、创新理论的基本规律以及人才发展的客观规律进行设计。③基于中国情境构建具有“中国特色”的指标评价体系，如在人才效能、人才环境支持的统计上，加入体现中国特色的衡量指标，植根我国人才发展的具体情境。④突出创新人才的经济贡献，发挥评价体系的“指挥棒”作用，在总体设计上力争体现人才的“应用性”以及“对地方经济的贡献度”。

2 文献回顾

近年来，国内外大量机构、学者针对创新人才的发展评价展开了诸多研究。目前，被国际社会广泛认可的人才评价体系主要包括：全球科技创新中心指数（GIHI）、全球人才指数（GTI）、全球人才竞争力指数（GTCI）、世界人才排行（WTR）、全球人力资本指数（HCI）等。其中，《全球科技创新中心指数2020》采用科学中心、创新高地、创新生态3个一级指标、12个二级指标和31个三级指标构建评价体系，反映了全球主要科技创新中心城市（都市圈）的综合创新能力和发展水平；全球人才指数（GTI）主要从人口统计资料、义务教育、高等教育、劳动力质量、人才环境、开放性、吸引人才的倾向等7个维度，评价各国培养、吸引和留住人才的能力；全球人才竞争力指数（GTCI）通过衡量国家在人才培养、吸引、留存等方面的表现，评估全球各国的人才竞争力，所选指标包括市场环境、人才培养、人才吸引力、人才留存、职业和技术能力、全球知识技能等。

国内相关代表性成果包括：《中国区域国际人才竞争力报告》《中国区域人才竞争力研究报告》《中国人才指数》《人才强国战略指标体系研究》《深圳市人才发展环境指数研究》《粤港澳大湾区人才竞争力指数报告》等。其中，《中国区域国际人才竞争力报告》从国际人才规模、结构、创新、政策、发展和生活等6个方面对中国区域国际人才竞争力进行衡量；《中国区域人才竞争力研究报告》主要包括人才资源竞争力（人才资源总量/人才素质）、人才效能竞争力（发展贡献）、人才环境竞争力（成长环境/制度环境/人才吸引倾向）等方面。

上述人才评价理论体系与实践应用研究，为中国城市创新人才评价体系的构建奠定了良好的基础。但现有研究仍存在以下不足：第一，从研究主题上看，国内现存的影响力和规模均较大的评价主要侧重于国家层面或区域层面“科技创新能力”的测度，学界和实践界尚未开展过专门聚焦于“人才”的影响力大、专业性强、权威性高的评价。第二，从研究对象上看，虽然国内外已有主要关注人才竞争力的人才研究体系，如“全球人才指数”“全球人才竞争力指数”“中国区域国际人才竞争力指数”等，但缺乏对“创新人才”或“人才创新能力”的关注，尤其是缺乏关于“创新人才经济效益”的专门测度。第三，从研究层次和范围上看，现有研究主要关注区域或省级人才发展，国内尚无聚焦城市层面的人才评价体系研究。事实上，城市集聚了大量的高端创新要素，且同一省份不同城市在创新人才的培养能力、吸纳能力及政策支持力度等方面可能存在巨大差异，因而城市层面的人才评价测度对于着力建设吸引和集聚人才的平台、构筑城市创新人才高地十分必要。

3 中国城市创新人才评价体系构建

鉴于目前关于“创新人才”概念的内涵界定并没有形成一个权威且公认的科学定论，且现有评价体系的测度指标、评价视角与评价标准各有侧重，根据全国人才工作重要规划文件关于人才的定义，同时结合实际发展状况及对创新人才的实际需求，本文将“创新人才”定义为：在全面推进高质量发展的新时代，在建设世界科技强国和社会主义现代化强国的实践中，同时具备创新性和应用能力，拥有多元交叉的知识结构、精深的专业技术能力、强烈的社会责任感、富于批判精神和创新思维的研究意识，能够把发现、发明、创造转化为实践，并且在实践中不断进行创新，在实现科技成果转化、赋能经济增长过程中发挥生力军作用的人。

3.1 城市创新人才评价体系的理论框架

本研究基于创新人才的本质、成长规律与培养机制，并结合国内外相关研究成果，确定评价体系的基本框架。中国城市创新人才评价体系从人才规模、人才结构、人才效能、人才环境等4个维度来评估各城市的创新人才发展水平。一方面，城市创新人才评价体系须全方位、多层次地反映城市创新人才数量（规模）及质量（结构）的真实情况；另一方面，应重点考虑城市创新人才的科技、经济效能及支撑创新人才发展的环境。

第一，人才规模直接反映人才数量，体现创新人才的基础水平或竞争力。从内容上看，人才规模不仅反映创新人才规模总量，还反映人才的引进与流动情况。评价体系中的人才规模维度包括基础规模、人才引进与流动两个方面。第二，人才结构反映创新人才的分布结构情况，也是人才质量最主要的体现。为了避免受到城市规模大小的影响，本指标体系采用相对指标来衡量。评价体系中的人才结构维度包括学历结构、技能结构两个方面。第三，人才效能用以反映各城市创新人才带来的科技产出与经济价值。评价体系中的人才效能维度包括科技效益、经济效益2个方面。第四，人才环境是指与创新人才发展密切相关的各种外部因素的总和。良好的人才环境将加速创新人才成长，激发创新人才的创造活力。评价体系中的人才环境维度包括人才吸引、人才培养和创新支持3个方面。

3.2 城市创新人才评价体系的指标设计

本指标体系的构建遵循以下原则：一是简明科学性。评价指标须客观真实地反映中国城市创新人才发展的特点和状况，同时兼具典型代表性，不宜过多过细、相互重叠，不宜过少过简、出现信息遗漏，各指标之间相互协调、相互补充。二是可获取性。所选指标要便于量化、数据便于采集和计算，具有可重复操作性。三是可比较性。所选指标的计算量度和方法必须统一，统计口径应保持一致。四是导向性。所选指标应具有合理、鲜明的价值追求，引导各城市在育才引才用才中朝着正确、健康的方向前进。

本文基于以下几点构建中国城市创新人才评价体系：①基于创新人才的定义，确定创新人才的统计范畴。根据定义首先确定创新人才的认定原则与范围，为后续确定评价指标的统计范围奠定基础。②结合创新人才的内涵、本质特征与成长规律，确定指标体系的基本框架，并参考国内外现有相关研究成果，对评价体系进行完善。③分析相关政策文件，遴选关键评价指标。在前述确定的指标基本框架范畴下，通过分析近年与人才发展相关的政策文件，确定具体的评价指标。本文旨在构建既能体现中国城市创新人才发展特色，又能为后续横向比较奠定基础的指标体系，因此，本指标体系具有坚实的理论基础和广泛的指标覆盖度。具体评价体系如表1所示，该评价体系包括4个一级指标、9个二级指标和23个三级指标。

表1 中国城市创新人才评价指标体系

3.3 评价对象及数据来源

根据《2020年中国百强城市排行榜》中的城市分类，本文以一线城市（北京、上海、广州、深圳）、新一线城市（成都、重庆、杭州、武汉等15个城市）和二线城市（昆明、福州、无锡、厦门等30个城市）共49个城市为基础，并增加呼和浩特、海口、乌鲁木齐、银川、西宁等5个省会城市，共计54个城市作为研究对象。

本文原始数据来自《中国城市统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》、各省份统计年鉴、各省份科技统计年鉴、各省份国民经济和社会发展统计公报、各地级市统计年鉴、各地市国民经济和社会发展统计公报以及各级政府公开网站等。部分缺失数据由相关度较高的指标推算得到。

3.4 城市创新人才评价方法

3.4.1 权重确定方法。由于本文的研究对象不属于同一层次，城市规模及各项指标的差异度过大，不宜采用客观赋权法确定权重。故本文运用德尔菲法确定各评价指标的权重，其优势在于依靠多次反馈的过程来实现专家意见的趋同。

3.4.2 得分合成方法。构建中国城市创新人才评价体系，既要赋予各指标合理的权重，还须对各指标进行合成。先对原始数据进行无量纲化处理，再依据确定好的权重和合成方法，加权求和得到最终的评价得分。

第一步，考虑到中国城市创新人才的实际情况及指标数据间的可比性，运用功效系数法对原始数据进行无量纲化处理，具体公式如下：

其中，X为各指标的原始数值，Y为转换后的指标数值，各项指标的取值范围为[60，100]。

第二步，采用逐层加权求和的方法得到最终权重，计算公式如下：

其中，X为当前需要加权求和的指标，Z为比X高一级的指标，ω为运用德尔菲法得到的最终权重。先通过三级指标及其对应权重合成二级指标，再利用二级指标及其对应权重合成一级指标，最后综合各一级指标得到中国城市创新人才综合得分。

4 中国城市创新人才评价实证分析

4.1 城市创新人才总体评价分析

依据上述权重确定方法及得分合成方法，加权求和得到中国城市创新人才最终评价得分，具体见表2。

表2 中国城市创新人才评价综合得分及排名

整体来看，我国不同城市的创新人才发展水平存在显著差异。通过聚类分析对各城市进行分类，可以发现：归为同一类的城市具有高度相似性，不同类别的城市存在显著异质性。研究范围内的54个城市可分为四大梯队。

第一梯队包括北京、上海和深圳，这些城市的创新人才发展水平处于全国领先地位。北京以综合得分97.65领跑全国，上海和深圳位列二、三名，综合得分均超过80分。

第二梯队包括广州和5个新一线城市（苏州、杭州、南京、武汉和天津），这些城市的创新人才发展水平高，其综合得分处于[70，75），但与第一梯队城市的差距较大。

第三梯队包括宁波、成都、无锡、东莞、西安、长沙、珠海、厦门、郑州、佛山、青岛、合肥、重庆、济南、常州、嘉兴、绍兴、福州、大连、太原等20个城市，这些城市的创新人才发展水平较高。

第四梯队包括温州、长春、昆明、沈阳、金华、台州、中山、兰州、南通、贵阳、哈尔滨、南昌、石家庄、泉州、惠州、呼和浩特、烟台、海口、乌鲁木齐、南宁、徐州、廊坊、银川、西宁、保定等25个城市，这些城市的创新人才发展水平一般。

从区域来看，创新人才评价综合得分前20强城市存在明显的区域聚集效应。排名前20强的城市中，广东省入围最多，占5席；其次是江苏省和浙江省，分别占3席和2席；湖北省、四川省、陕西省、湖南省、福建省、河南省和山东省各有1个城市入选；直辖市中北京、上海、天津进入前20强。

4.2 城市创新人才各项评价分析

为进一步深入了解中国城市创新人才各维度具体的发展水平，计算得出中国城市创新人才4个一级指标的得分。表3列示了中国54个城市创新人才评价各项得分及排名。

表3 中国城市创新人才评价各项得分及排名

续表

从各项得分来看，北京4个一级指标处于全面领先地位，各项得分均超过90分。其次是上海，各项得分均超过80分，无明显短板。其他城市在4个不同维度的发展中各有所长，这表明创新人才发展存在不均衡现象。

随着创新驱动发展战略的深入实施，各级政府正着力夯实创新发展的人才基础，营造良好的人才环境，成效显著。尤其是北京、上海、深圳等城市，各维度表现突出，发展优异。但部分城市在人才规模、人才效能方面的表现不尽如人意，与领先城市的差距较大。整体而言，我国各城市高层次、高质量人才总量短缺，现有人才队伍不能满足发展需要，创新人才在实现科技成果转化、赋能经济增长过程中发挥的作用与效能仍有待提高。

5 研究结论与展望

本研究从人才规模、人才结构、人才效能和人才环境等4个维度构建了中国城市创新人才评价体系，以客观数据呈现不同城市在各关键指标中的排名，全面掌握我国创新人才发展现状，剖析创新人才发展的优势与短板，丰富了我国创新人才发展的理论体系，为相关部门把握创新人才发展趋势提供了全面的数据支持。研究主要发现如下：

①我国各城市呈现出差异化的发展路径和特色化的定位选择，大部分城市在人才规模、人才结构、人才效能和人才环境4个一级指标的排名中存在明显的分化趋势，在不同维度发展中各有所长；创新人才评价综合得分前20强城市存在明显的区域聚集效应。

②北京总分第一，领跑全国，且各维度均遥遥领先于其他城市，上海、深圳位列二、三名，这3个城市高居第一梯队。广州和5个新一线城市（苏州、杭州、南京、武汉和天津）位列第二梯队，但与第一梯队差距较大，在未来相当长的一段时期，仍将处于追赶阶段。

③各级政府正着力夯实创新发展的人才基础，营造良好的人才环境，且成效显著。但考察范围内部分城市在人才规模、人才效能方面与领先城市存在较大差距。我国各城市高层次、高质量人才总量短缺，现有人才队伍尚不能满足发展需要，且创新人才在赋能经济增长中发挥的作用亟须进一步提高。

中国城市创新人才评价体系遵循人才的本质特征与人才培养规律，同时结合国内外相关研究成果，确定了评价指标体系的理论框架，该体系具有坚实的理论基础和广泛的指标覆盖度。未来将考虑融入民意调查等主观指标，科学利用大数据采集数据，增设动态指标、预测性指标和成长性指标，实现主观与客观相结合、定性与定量相结合。研究团队将持续改进、逐年评估，跟踪创新人才发展水平的动态演化，力求使评估结果成为我国科技创新主体、创新评估者与政策决策者的可信参照，为我国加快建设世界重要人才中心和创新高地提供借鉴。