新形势下公安民警跨文化执法能力建设刍议

2022-05-13白羽

西部学刊 2022年7期

摘要：新形势下加强公安民警跨文化执法能力符合国内公安外国人管理的需要，是深入推进执法规范化建设，提高公安机关社会治理能力和治理水平的必然要求，是维护在华外国人合法权益，服务国家重大发展战略的必然举措。公安民警跨文化执法能力包含态度、知识、技能、批判性文化意识等。其建设思路是：公安院校承担培养主责、社区警务培育和谐关系、科技兴警助力智慧外管、齐抓共建赋能执法潜力的中国特色跨文化执法能力建设思路。

关键词：新形势;公安民警;跨文化;执法能力

中圖分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）07-0082-04

2013年我国提出“一带一路”倡议，进一步扩大对外开放，建设“人类命运共同体”。截至2021年底，我国已与179个国家和国际组织签署了两百余份共建“一带一路”的合作文件。根据国家移民局的统计，2018年全国边检机关检查外国人入出境达9532.8万人次，其中外籍游客3054万人次，比上年增长4.7%;2019年外国人入出境达9767.5万人次，其中入境外籍游客3188万人次，比上年增长4.4%。尽管这两年外国人来华数量受新冠疫情影响大幅下降，但按照总的趋势看，未来在华外国人的数量将会持续增多。

在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。”“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍。”当今我们面临着百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加，新形势下做好国内外国人管理工作，促进国际警务合作、海外利益保护，推动涉外法治人才培养，必须建设具有跨文化执法能力的公安队伍。

一、加强公安民警跨文化执法能力建设是时代需求

（一）跨文化执法能力是公安外国人管理对全警涉外提出的必然挑战

尽管出入境管理部门统筹外国人管理事宜，但随着外国人参与我国社会生活的广度和深度逐渐增加，治安、刑侦、交管、网安等警务工作难免出现涉外因素，全警涉外格局已经形成。良好的跨文化执法能力有助于基层民警与外国人顺利沟通，建立良性关系，同时有利于及时收集信息、发现隐患，从而提高工作的预见性和主动性，达到“群防群治”的目的。

（二）跨文化执法能力建设是深入推进执法规范化建设，提高公安机关社会治理能力和治理水平的必然要求

来华外国人背景各异，居留时间长短不一，除了因外交、工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等事由在华的外国人，还包括非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外国人，仅2020年全国移民管理机构就查获非法出入境人员8.9万人次。近年来不断增长的在华外国人违法犯罪案件，给公安机关的执法工作带来了新的挑战，给公安民警的执法能力提出了更高的要求。

习近平总书记提出的“对党忠诚，服务人民，执法公正，纪律严明”四句话十六字要求，是新形势下加强公安工作和公安队伍建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的科学理论指南[1]。随着我国日益扩大改革开放，更多不同国情背景、历史文化、风俗习惯、宗教信仰的外国人来到中国，公安机关只有切实提高跨文化执法能力才能更好地服务和管理在华外国人，避免出现“不敢管、不愿管、不会管”的问题，这是加强执法规范化建设，推进国家治理能力和治理体系现代化的应有之义。

（三）提高跨文化执法能力是维护在华外国人合法权益，培养“爱华、友华、亲华”国际人士的必然举措

中国正日益成为世界各国人才创新创业的理想栖息地。以上海为例，截至2020年10月，在沪工作的外国人数量为21.5万，占全国的23.7%。自2017年4月全国全面实施外国人来华工作许可制度以来，上海市共核发《外国人工作许可证》25万余份，其中外国高端人才（A类）约5万份，共为744位外国人才办理了《外国高端人才确认函》。

在新形势下，涉外工作应慎之又慎，既不应盲目崇洋媚外，给予任何外国人“超国民待遇”，也不能怀有仇外心理，胡乱作为。基层民警应在尊重外国人宗教信仰、风俗习惯的基础上，依法严格公正规范执法。一方面，要妥善引导在华外国人增强法治意识，减少在华外国人违反我国法律法规、损害公安机关执法权威的事件发生;另一方面，要树立我国的大国形象，传播中华民族的优秀文化，增进世界各国人民对中华文化的了解，提升外国人在华的安全感和对华的好感度，培养更多“爱华、友华、亲华”的国际人士。

二、公安民警跨文化执法能力的建构

（一）解构跨文化能力

美国学界对于跨文化能力的普遍关注始于二十世纪八九十年代，在跨文化能力的界定方面，相关研究呈现“三多”的特点：称谓多、涉及学科多、界定多。DEARDORFF通过“德尔菲”法（专家调查法）发现，最受被调查者欢迎的跨文化能力定义为：“建立在个体跨文化知识、技能和态度基础上，并在跨文化交际实践中表现出来的有效、得体沟通的能力”[2]。国内外学者在对跨文化能力进行多重解读的基础上形成了一系列跨文化能力概念模型，其中比较著名的有美国跨文化交际学院院长BENNETT提出的跨文化敏感度发展模型，国际跨文化研究科学院专家组成员DEARDORFF教授提出的金字塔式跨文化能力模型，杜伦大学荣誉教授BYRAM提出的跨文化交际能力模型[3]。我国学者文秋芳提出了由交际能力和跨文化能力两个部分组成的跨文化交际能力模式;张红玲则认为跨文化交际能力由态度、知识、行为三个层面14个项目构成。

鉴于目前国际公认的跨文化能力定义与BYRAM的跨文化能力模型最为接近，故跨文化执法能力的建构可参照BYRAM的五要素模型，即态度、知识、阐释和关联的技能、发现和互动的技能、批判性文化意识[4]。

（二）建构跨文化执法能力

培养具有良好政治及业务素养、具有家国情怀和全球视野、通晓国际规则的跨文化警务人才不仅符合新时代公安工作特别是国际警务合作的现实需求，更是服务国家重大发展战略的内在需要，是深度参与全球安全治理的有效保障。跨文化执法能力，是指建立在执法者跨文化态度、知识和技能的基础上，经过批判性文化意识的加工，表现出来的有效执法能力，具体包含以下四个要素：

1.态度。当面对来自不同文化背景、宗教信仰、行为习惯的人时，人们往往会持有既定的意见或刻板印象，这会阻碍相互了解和沟通。BYRAM认为，跨文化能力中的态度指的是好奇心和开放的心态，不急于肯定自身文化而否定其他文化[5]。公安民警在执法过程中，应保持开放的心态，严格依法办事，尊重在华外国人的民族传统、宗教信仰，承认文化多样性是规范执法的基础，不应崇洋媚外，给予外国人“超国民待遇”，也不应封闭守旧、盲目排外。

2.知识。对来自不同文化和国家的外国人秉持开放的胸怀有赖于对本文化社会群体和他文化社会群体客观充分的了解，例如公安民警要掌握在华外国人来源国的历史、地理、法律知识，要理解基督教、伊斯兰教等宗教活动和宗教服饰的意义等。此外，还需掌握交际策略知识，即要明白特定情况下如何沟通、如何行事。

3.技能。作为上述表述性知识的补充，BYRAM认为人们不仅需要阐释和关联的技能，还需要发现和互动的技能。对于公安民警来说，至少要懂英语，能够获取某文化的新知识，能够用英语进行无碍沟通;在执法过程中要有跨文化理解力、共情力、互动力和反思力[6]。

4.批判性文化意识。批判性文化意识的获得主要依靠教育，而教育本身具有政治性，表现在公安民警的跨文化执法能力方面则是极强的政治素养和文化自信、捍卫公安机关执法权威的责任感和传播中华民族优秀文化的使命感。

三、新形势下公安民警跨文化执法能力建设的思路

我国坚定不移实行对外开放，不仅“迎进来”大批外国人，也“走出去”积极参与全球治理。对外开放和全球治理的顺利实施不仅以我国“硬实力”为支撑，也离不开“软环境”的支持。公安民警的跨文化执法能力便是我国“软环境”的综合因素之一，其建设的思路如下：

（一）公安院校承担培养主责

在我国现行的公安院校招录体制下，公安民警的跨文化执法能力培养主要依托学历教育和在职培训，其中，专业课程培养预备警官的执法能力，外语课程培养其跨文化交际能力。就态度而言，当代大学生普遍对外来事物抱有开放心态，大学教育要鼓励预备警官的好奇心和包容心，教导他们在跨文化交际中有与对方进行交际的倾向和心理准备，做到理智客观、不卑不亢，尤其是要消除畏难心理。在知识和技能层面，应以外语类必修课为主，选修课为辅，传授关于主要西方国家、阿拉伯国家特别是“一带一路”沿线国家的历史传统、政治经济制度、宗教礼仪、委婉语和体态语等和跨文化交际方面的知识、技巧;依托外警培训和交流的机会，加强与其他国家警务部门的信息共享，充实更新现有知识，拉近与目标文化的距离。鉴于我国公安院校学生英语水平普遍不高的现状，建议将大学英语四级证书作为毕业要求之一，并持续提升学生的英语听说能力，利用实训实践等机会锻炼预备警官的英语应用能力和在跨文化语境下执法尤其是解决问题的能力。在文化意识的培养中，要注重对他文化和本文化异同的敏感度，以及与他文化对象接触过程中调整自己语言和行为的自觉性的培养[7]。要提倡文化平等性和多元化，尊重他者文化，摒弃民族中心主义，消除文化偏见。然而，文化意识不可避免地受到文化价值观和特性的制约与规范，因此要依托思政平台帮助预备警官培养批判性思维，树立文化自信，增强传播中国文化的责任感和使命感。

（二）社區警务培育和谐关系

新形势下来华外国人目的各异，素质参差不齐，一些外国人由于与本国警察不好的交往经历而对中国警察采取不合作态度，还有一些人偏听偏信国外媒体涉华负面信息，对中国持有偏见，难免出现不理解中国的法律法规、不配合警察执法行为的情况发生。因此，可以依托社区警务平台，向在华外国人分发其母语编制的中国法律法规小册子，开展普法宣传;开设以英语为主要语言的中国国情培训班，帮助其尽快适应环境，了解中国，明确行为规范;开发外国人服务APP，提供必要的服务和寻求帮助的途径等。

在外国人聚居的社区如北京望京的韩国人社区、广州的非洲人社区等，可以选任有影响力的社区代表，作为公安民警和外国人沟通联系的桥梁[8]，实行事实上的“网格化管理”，发挥他们了解情况、语言优势、文化亲情“以外管外”，既防止涉外社区因文化差异造成民事纠纷，又能针对涉外社区的需求依法提供力所能及的服务。

（三）科技兴警助力智慧外管

习近平总书记在全国公安工作会议上指出：“要坚持科技兴警，把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革”。公安机关要尽快构建外国人基本信息库、生物信息库、行为轨迹数据库、社会交往数据库等结构化数据库[9]，打破各部门间的数据壁垒，以信息数据为支撑，使跨文化执法行为更规范、精准、有效。

我国是非移民国家，来华的外国人多呈散居分布，双语警力尤其是懂“一带一路”沿线国家小语种的人员极度稀缺，科技的发展将极大缓解这一供需矛盾。随着中国制造2025、互联网+、国家大数据、机器人产业发展规划等国家战略的提出，国内机器人产业快速发展[10]。警用机器人配备触控屏、智能语音交互、激光雷达传感器、超声阵列等多种先进设备，具有语音播报、自动巡逻等功能。可重点开发设计具有智能翻译、语音导航、材料收发等功能的警用机器人，协助民警完成涉外日常工作，弥补警力不足，减轻警员压力，为提高公安队伍的跨文化执法能力提供助力。

为解决跨文化执法教育培训“纸上得来终觉浅”的问题，可新建虚拟仿真实验室，开发VR技术软件，模拟外国人来华常见问题和违法犯罪情况，训练公安民警的语言应用能力、快速反应能力、涉外案件处置能力等，以帮助民警克服畏难情绪，巩固提高业务技能，为实现执法规范化奠定基础。

（四）齐抓共建赋能执法潜力

提高公安民警跨文化执法能力不能仅靠公安一家之力，而是要依赖全社会各部门齐抓共建。一是要明确公安外国人管理的权属划分，细化公安外国人管理的执法依据。公安外国人管理主要针对外国人开展公安行政管理，其他行政管理机关根据社会关系的法律属性实施相应管理[11]，但是在实际操作中出现了交叉或空白的管辖领域，亟需从法理上划分权属。二是要加强公安机关与其他职能部门的协调配合。加强公安机关横向和纵向与不同部门之间的配合，实现在华外国人基本信息共享，办案过程中形成联合研判机制;实现公安机关与其他行政机关如外事办、使领馆、移民局、人力资源和社会保障部等部门之间的信息共享，精简办事流程，提高办案效率，为实现涉外执法规范化奠定基础。三是建立社会化涉外警务外语人才库，招募外国人服务管理的志愿者和社工。我国目前涉外法治能力较为薄弱，尤其是基层外语人才欠缺，因此需要发动社会大众的力量。例如为提高对外国人士的服务水平和对于国际案件的侦办能力，吉林警方与高校、专业翻译机构合作，共同建立由具有外语翻译资质的专家、外语专业研究生等组成的社会化涉外警务外语人才库。辽宁省阜新市公安局从各行政机关、高校及社会上聘请精通英语、日语、韩语、俄罗斯语、越南语、缅甸语、蒙古语的13名外语翻译人才，建立“社会外语资源人才库”[12]，以解决涉外执法中的语言沟通问题。只有广泛调动全社会的力量，公安跨文化执法能力建设才有动力、有依据、有目标、有支持、有潜力。

四、结语

公安对外国人的执法管理是我国在新形势下面临的新挑战，同时也是机遇。根据我国国情，应从端正态度、充实知识、强化技能、涵养意识等四个方面提升中国特色跨文化执法能力，提高我国公安机关执法公信力，增强我国法律权威，在国际社会树立良好的国家形象[12]，进一步参与全球治理。

参考文献：

[1]郭声琨.切实做到对党忠诚服务人民执法公正纪律严明[EB/OL].[2017-06-02].人民网.

http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0602/c1001-29312746.html.

[2]焦晶.国外跨文化交际能力测评50年[J].晋阳学刊，2017（5）.

[3]吴卫平，樊葳葳，彭仁忠.中国大学生跨文化能力维度及评价量表分析[J].外语教学与研究，2013（4）.

[4]刘涵，胡金婵.跨文化交际能力概念及理论模型文献综述[J].学理论，2013（8）.

[5]M BYRAM.Teaching and assessing intercultural communicative competence[M].Clevendon：Multilingual Matters，1997.

[6]徐佳.跨文化能力概念模型內涵的扩展研究[J].湖北社会科学，2018（1）.

[7]刘国生.关联理论视角下的跨文化警务交际研究[J].牡丹江大学学报，2011（3）.

[8]罗伯特·M.舒斯塔，迪娜·R.莱文，亚伦·T.奥尔森.跨文化执法：多元社会中的治安战略[M].刘宏斌，高雨潮，方红莉，译.北京：中国人民公安大学出版社，2020：158.