铁路护路联防经费全面预算管理存在的问题与建议

张航

[摘 要]实施全面预算管理，是实现铁路护路联防工作战略管理、目标管理的重要手段，是加强单位内部控制、推进单位高质量发展的有力举措。在实施全面预算管理过程中，由于在预算管理观念、预算管理环节、预算执行力等方面存在许多不足，影响了全面预算作用发挥。文章通过对铁路护路联防经费全面预算管理实施情况存在的问题，就如何完善和深化全面预算管理，提出了可行性发展对策和建议。

[关键词]全面预算管理；铁路护路联防；原则；问题；建议

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2022）07-0070-03

铁路护路联防经费是根据《铁路安全管理条例》和《广西壮族自治区铁路安全管理条例》的规定，专门用于铁路沿线地方各级人民政府和县以上地方人民政府有关部门落实铁路护路联防责任制，开展铁路护路联防工作的费用。自治区财政厅根据铁路护路联防工作的实际需要，通过预算审批程序，将铁路护路联防经费纳入省级财政预算管理。在自治区财政资金支持下，广西各级护路联防组织聚焦“交通强国、铁路先行”历史使命，围绕“保安全、保稳定、保畅通”工作目标，全面落实护路联防责任和工作措施，各项工作有序推进，有效落实重点任务，为营造良好外部安全环境，维护运输安全畅通作出了积极贡献。

为了保证全区护路联防工作的正常开展，自治区政府办公厅于1993年11月17日下发了《自治区人民政府办公厅关于调整铁路运输治安联防费的通知》（桂政办[1993]158号），明确了调整后按照区内发送货物0.30元/吨、区外发送货物0.50元/吨的标准，由铁路部门代为收取护路联防费。2015年11月之前，按照“收支两条线”和“以收定支”原则，自治区护路办将铁路部门代收的护路联防费全额上缴自治区财政专户，再通过财政预算审批下拨使用。往年自治区财政厅对护路联防经费预算管理的做法，按照“以收定支”的原则对自治区护路办铁路护路联防经费收支预算及项目都会给予专门批复，再根据自治区护路办用款申请拨付专项护路联防工作经费。

从2015年11月起，根据财政部、发改委文件通知要求，广西与全国各省（自治区、直辖市）一同取消了护路联防费收费项目。同时，根据中央综治办、财政部、中央综治委铁路护路联防工作领导小组、中国铁路总公司联合印发的（中综办[2015]31号）《关于进一步加强铁路护路联防工作保障的通知》精神，自治区财政厅给予充分理解和大力支持，从2016年起将全区铁路护路联防经费纳入自治区本级年度财政预算，铁路护路联防工作得到坚实保障。

2017年6月，按照自治区财政厅《关于规范铁路护路联防工作经费管理有关问题的函》（桂财政法函[2016]98號）要求，经自治区党委政法委研究同意，从2017年起全区铁路护路联防工作经费纳入自治区党委政法委年度部门预算统一管理。

近年来安排铁路护路联防经费3700万元左右，分为铁路护路联防经费本级专项经费和铁路护路联防经费补助市县专项经费两个项目。其中，铁路护路联防经费本级专项经费安排约2900万元左右，铁路护路联防经费补助市县专项经费安排800万元左右。

铁路护路联防经费本级专项经费主要用于自治区护路办支付普铁线路专职护路队伍工资、办公费、视频监控维护费等，其中，680人的普铁线路巡防队员工资费用，约占整个铁路护路联防经费的90%；铁路沿线“雪亮工程”视频监控项目，约占整个铁路护路联防经费的3%；铁路护路宣传经费，约占整个铁路护路联防经费的3%，其他为日常公用经费。铁路护路联防经费补助市县专项经费主要用于聘用高普铁志愿者、护路专干工资、爱路护路宣传品制作、视频监控建设和涵洞积水维修费等。

（一）强化刚性约束

围绕实现预算目标，强化预算刚性约束，严格按照预算批复执行，不得虚假列支，不得随意调整。严格按照批复的预算项目、科目和金额执行支出预算，严禁擅自调整或串用、混用预算科目和预算项目。注重刚性与柔性控制相结合，根据重大变化调整预算。除发生中央和区财政专项追加及政策性、重大应急性事项增支外，原则上不调整部门预算和部门采购预算。确需调整的，原则上每个部门在每年8—9月份集中调整一次，9月份之后不再办理调整事项。

（二）优化支出执行，全面实施绩效管理

要加大财政支出执行的优化力度，关键是要将支出预算与执行紧密结合，提高“会花钱”的能力。护路办各科室要加强预算执行事前规划，依照年度预算安排及国库管理制度有关规定，加快预算的支出进度。围绕绩效目标，根据项目实施计划和实际进度，按照相关合同和规定程序及时支付，着力提高部门预算执行的均衡性、时效性。

按照全面实施绩效管理要求，切实加强预算绩效管理，加强执行中的绩效运行监控，确保绩效目标实现；加强绩效自评价，按照规定程序，以适当方式公开；强化评价结果应用，建立绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制。

（三）坚持厉行节约，严控一般支出

严格执行中央八项规定精神、《党政机关厉行节约反对浪费条例》，坚持从严从紧控制“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出。要认真执行公务卡强制结算，健全公务支出管理制度，加强公务支出督查问责。

（四）横纵向实行分级归口管理

实行本级和补助市县分级管理，横向财务部门加强对护路办各科室全面预算管理的考核，纵向护路办业务部门对补助市县经费实行年度专项检查，对全区各市护路办的考核对标检查，将责任一贯到底、落实到位。

（一）思想认识不到位

按照管理职责界定，护路办主任对全面预算管理负第一位责任；分管领导分管预算管理日常工作；科室负责人负责职责范围内预算的执行，并对执行过程和结果负责。财务是预算管理的牵头部门，协调、平衡各部门预算。但是在实际工作中，预算的编制主要由财务部门进行，业务部门参与配合较少，缺乏有效沟通，无法参与到预算制定，导致财务部分掌握的信息存在不对称的问题，只能根据各个科室年度计划和成本费用编制总预算，不一定能与实际情况相契合，造成财务越位、错位，预算软约束。

例如每年编制办公费和印刷费等支出预算时，对办公费、印刷费预算一般是财务根据历年决算费用支出倒推次年费用，而财务部门对于次年办公品需求、工作变化、印刷费价格、印刷份数的变化情况并不清楚，导致预算预估不准。这时候更需要业务部门配合，提供有效的预估信息，确保预算的准确性。

（二）预算编制不科学不合理

各业务科室在制定年度部门预算计划时，更多从自身角度考虑，要么是完全参照往年预算额度，要么是存在力求在上年基础上有所增长的思想，虚增部门支出项目或虚夸本科室的资金需求量。虽然在预算总额控制下不存在超预算支出，但会导致科室预算安排不均衡，预算方案化严重，执行与预算方案存在偏差，预算与执行“两张皮”。

（三）预算执行力不够

一是因为部门预算编制不合理，导致预算批复后出现频繁调整预算的现象。无法按照批复的预算方案执行，缺乏应有的严肃性。二是预算执行进度过慢，支出进度呈前低后高的状况。有一部分是制度原因，财政批复预算一般要到次年3月才能批复，因此针对一些新增预算和大额支出预算都会等到预算批复后才开始支出，造成支出延后；另一个是预算执行效率问题，因为各种环节衔接不好，资金支付前相关准备工作不充分，影响了预算执行进度，导致年末支付压力增大。年末因预算进度缓慢，很多年初安排的预算没有全部使用，担心影响下一年预算经费拨付，可能出现年末突击花钱、年末滞留预算指标等情况。

（四）业财融合度不够紧密

一个单位所有财务活动的结果，最终都以数据形式汇聚到财务，财务是资金把控最后一道关口。然而在实际工作中，财务更多的是聚焦基础核算、事后核算，仅对业务部门提供的资料数据进行审核把关，财务与业务处于相对独立的状态。预算管理方式还是以资金管理为主要内容，通过预测和分析财务会计信息对业务部门的事项进行管控。业财融合缺少相应的具体实践操作，仅停留在研究层面。财务人员未真正“走出去”，业务人员也未“走进来”，从未完整地经历一个项目，因此很难了解整个业务全貌。

（五）考核机制不健全

由于护路办议事机构的特殊性，资金挂靠在政法委统一管理，财政厅只对政法委存在整体考核机制，但是铁路护路联防经费是铁路人代管财政资金，财政无法对护路办进行考核。各科室对自己本身使用资金进度情况不了解，都需要由财务提供。资金支出进度压力最后都落到监管资金的财务人员头上，却未对护路办各科室形成一整套规范的考核机制。

（一）深化思想认识，优化科室之间信息沟通

转变预算管理由财务“一手包办”思想，领导要高度重视，组织全面预算管理建设和实施工作，让各个科室积极参与预算制定，使预算覆盖到财务活动的所有环节。加强财务政策宣传引导，提高各层面对全面预算管理的认知程度、重视程度。加强各科室信息沟通，完善数据资源整合，提高信息傳递效率，实现内部信息对等衔接。加强预算管理信息化内控建设，整合各种信息资源，建立预算管理信息化内控平台，实现信息资源互联互通，逐步形成覆盖财务活动全过程、全信息化的经济事项内部执行控制机制，提升内部控制和信息共享能力，明确各方职责，为预算管理提供保障。

（二）摒弃传统观念，科学编制预算安排

运用“零基与滚动预算相结合”方法，指导各科室改变“基数加增长”的预算编制方法，根据部门工作职能或计划等基础信息合理编制。建立和强化预算定额管理体系，按照工作量查找成本发生的内在动因，强化各类定额、标准的制定工作。推动对标管理，通过收集整理各类对标数据，将历史标准、行业标准有机结合，以降低成本费用、提升资金运用效率，形成对标、立标和达标的闭环式定额管理体系，强化定额对财务活动的指导作用。

（三）加大执行力度，强化预算刚性约束

建立健全的部门支出预算执行管理责任制度，加强预算执行管理，预算一经确定，必须严格执行。提高执行进度，每笔支出应考虑是否“可花可不花”，而不能以是否花掉预算资金为标准，杜绝年底突击花钱。护路办各科室在财务活动过程中，要确保实现预算绩效目标，严禁无预算、超预算安排投资和支出。

（四）加强过程监督，建立有效预警机制

建立动态预算监督，形成良性循环。做好日常控制工作，确保过程规范，按季度通报预算使用情况。财务应充分运用财务数据及其他综合信息监控预算的执行情况，组织护路办各科室分析讨论，共同研究解决预算管理中存在的问题，加强对各项预算执行情况的分析和趋势研判，对主要预算指标完成情况进行定期分析和定期通报，采取措施确保实现预算目标。将各项目标完成情况纳入预算监控，设置预算执行预警指标，及时发现、预警在预算执行过程中存在的问题，对出现的异常情况或重大差异进行分析，采取有效措施及时纠正。

（五）加强部门之间协同，齐力促进业财融合

打破传统财务思维，参与业务分析，积极融入业务，从事后监管转向事前预测、事中控制、事后监管，全面参与业务发展。深入业务前端，为业务活动或重大项目开展提供涉财解决方案，将风险管控从业务末端向业务前端和业务过程延伸。在重大项目可行性研究时，财务部门不仅要关注项目的可行性，还要将潜在的涉财风险向护路办领导及业务部门提示，不能等到项目实施后，到最后资金支付时才提出改进建议。业财融合是双向融合，业务人员也要靠近财务，就业务向财务提出支撑需求，就财务管理中存在的问题提出改进意见。

（六）健全奖罚体系，严肃执行考核制度

建立预算执行情况评价和结果考核制度，强化激励约束机制，提高预算考核的科学性、针对性和时效性，合理确定考核力度和频度，促进各科室努力实现预算目标。将各部门预算执行情况和执行效果与工资、部门绩效考核挂钩，将责任考核到个人。建立预算管理责任追究制度，对违反预算管理规定的行为追究责任。通过这些举措，确保预算管理每一个环节有标准、有措施、有考评，涉及的范畴“一切皆有激励，一切皆有考核”，更好地实现各项预算目标。

积极推进全面预算管理，对于提升铁路护路联防工作管理水平有着重大意义。必须从根本上提高预算管理水平，建立合理的预算机制。通过有效的资源整合，以全面预算管理为牵动，带动思维创新、管理创新，减少管理层次，使全体人员广泛参与，将全面预算管理理念深入全员的思想意识之中，将全面预算管理有效地运用到铁路护路联防工作中。

全区铁路护路联防工作在自治区党委、政府的坚强领导下，在自治区党委政法委的具体指导下，在自治区各成员单位和各级护路联防组织以及护路办各科室的积极参与下，在铁路护路经费资金有限的情况下，通过全面预算管理，全面落实护路联防责任和工作措施，确保各项工作有序推进，确保铁路护路经费更好地发挥作用。