新建幼儿园项目决策阶段成本控制分析

霍晓凡

(上海市地下空间设计研究总院有限公司,上海 200125)

1 研究背景

1.1 幼儿园需求现状

根据全国教育事业统计数据显示，全国幼儿园教育机构共有28.12万所，入园儿童1 688.23万人，适龄儿童入园率只能达到80%左右。近年来我国经济不断发展，城镇化建设需求增长较快，部分新建大居社区配套基础设施仍有待开发建设。以上海为例，截止到2019年底，上海市常住人口2 128.14万人，幼儿园共有1 670所，入园儿童有57.13万人。根据现有幼儿园建设规范，每1万人口 的住宅小区应配建15班规模的幼儿园一所，按照15班幼儿园390名幼儿的标准计算，上海市共需要82.99万名幼儿园亟需解决入园需求，上海市入园率严重不足。

随着2015年全面放开二孩政策后，目前国内正面临着不断增长的适龄儿童的入园需求压力，且根据最新确定的幼儿园远期发展服务范畴定位为300 m～500 m，原有规范规定的社区服务人口对应的幼儿园建设规模已不能满足现有社会人口结构的入园需求。今年全面放开三胎政策后，对国内学前教育又带来了更大的需求压力。

1.2 工程造价控制的意义

由于我国经济发展相对较晚，为适应快速发展的经济水平，最初的工程建设多采用粗放型的管理模式，从施工技术、施工人员整体水平、管理人员自身素质均处于较低水平。随着工程建设制度的进一步完善，项目全过程造价控制、全过程工程咨询等概念开始被提出，并逐渐被大众所关注。项目成本控制从原来独立的、分阶段控制，调整为事前、事中和事后三阶段协调统一控制[1-2]。根据近年来项目经验总结，项目决策设计阶段费用虽然只占总工程投资的1%左右，却决定了整个项目75%以上的工程投资方案。因此，项目决策设计阶段的投资控制成为了工程建设全过程投资控制的首要任务。

工程项目策划、投资、建设过程中，项目决策及投资策划阶段非常重要，通过投资机会研究、项目规划、项目建议书(以下简称“项建书”)、可行性研究报告(或项目申请报告)(以下简称“工可”)、资金申请报告等的编制和评估，可以提高项目决策的正确性、科学性和经济性，以保障项目建成投入使用后的社会效益和经济效益[3-5]。

为保障人民的基础设施供应，公共设施服务水平不断提升。在过去的40 a里，每年国家财政投入到工程建设中的预算不断增加，基础教育设施又尚在不断完善阶段，为充分利用有限财政资金，最大限度完善基础教育设施，土建投资成本控制成为了项目把控的重中之重。

2 前期阶段成本控制现有问题

新建公办幼儿园等政府财政投资项目，根据使用政府财政资金投资项目审批流程规定，项目一般采用审批制。项目前期审批流程：“项建书”“工可”、初步设计概算等。“项建书”“工可”阶段均为投资估算，原则上“项建书”投资估算控制在10%、“工可”投资估算控制在5%，且项目施工结算不能超出概算批复金额。但在项目实际操作过程中，项目工程指标没有参照标准，项目投资难以把控。

项目建设过程中，即使相同城市不同区域的项目审批投资金额也差距较大，相似背景的工程项目建筑安装工程各项指标也没有统一标准。工程建设过程中也经常会出现由于工程变更增加投资，最终造成项目结算金额远超项目概算批复金额，导致项目重新调整概算，造成人力和资金的浪费。

近年来随着财政投资项目的缩紧，严格控制项目投资，如何更合理、高效地利用有限的财政资金，最大限度的完善城市基础设施，成为了工程造价行业面临的主要问题。

3 工程案例分析

即使相同城市，不同区域的幼儿园项目投资指标把控仍有一定的差距。以上海地区为例，相同城市不同区的2个新建幼儿园建设投资进行对比分析如下。

3.1 案例一

3.1.1 项目建议书阶段

上海市某区某新建幼儿园工程“项建书”阶段，根据项目地块选址、项目所在区域规划规定的项目用地面积、容积率、计容建筑面积、建筑高度等要求，暂定项目总平面布置方案和建设技术经济指标(见图1)。根据设计方案，“项建书”阶段估算项目总投资3 750.36万元人民币，其中土建安装工程费2 907.43万元(以下简称“建安费”)、工程建设其他费565.13万元(以下简称“二类费”)、预备费227.80万元(按5%计取)。

图1 总体技术经济指标汇总表(项建书)

根据分析，项目“总投资”单位面积经济指标6 197.92元/m2，其中“建安费”单位面积指标4 804.87元/m2。

3.1.2 工可(扩初深度)阶段

随着项目资料的补充，地勘、物探的明确、项目方案进一步深化、项目功能面积细化，项目总用地面积不变，总建筑面积增加(见图2)。

图2 总体技术经济指标汇总表(工可)

根据2018年12月上海市政府发布的《政府投资房屋建筑工程项目可行性研究报告(初步设计深度)编制指南》，为贯彻落实国务院“放管服”改革，针对上海市行政区域内政府投资的所有新建、改建、扩建的房屋建筑工程项目，“工可”深化到“初步设计深度”。

因此，根据设计提供的初步设计方案、图纸、上海市现行概算定额及计费依据(如：《上海市建筑和装饰工程预算定额(2016)》《上海市安装工程预算定额(2016)》《上海市市政工程预算定额(2016)》等)以及现行国家和地区的二类费计费依据，投资编制深度从估算深化到项目投资概算，并结合相似工程的经验，调整项目计费依据、零星工程费率等，最终项目总投资3 566.71 万元，其中：“建安费”2 869.74万元、“二类费”527.13万元、预备费169.84万元。

根据分析，项目总体控制单位面积经济指标5 822.25元/m2，其中建安费单位面积指标4 684.52元/m2。较“项建书”阶段，项目总投资减少183.65万元，单位面积指标下降375.67元/m2；建安费减少37.69万元，单位面积指标下降120.35元/m2。建安费指标明细详见表1。

3.2 案例二

3.2.1 项目建议书阶段

上海市其他区某新建幼儿园工程“项建书”阶段，根据项目用地块选址、项目所在区域规划规定的项目用地面积、容积率、计容建筑面积、建筑高度等要求，暂定项目总平面布置方案和建设技术经济指标。根据暂定设计方案，项目投资估算总投资5 345.08万元，其中“建安费”4 224.04万元、“二类费”504.64万元、预备费378.30万元(按5%计取)，建设用地费238.10万元。

根据分析，项目“总投资”单位面积经济指标7 860.41元/m2，其中“建安费”单位面积指标6 211.82元/m2。

3.2.2 可行性研究报告阶段

随着项目资料的补充，项目用地预审、地勘、物探的明确，项目方案进一步深化，项目功能面积细化。最新土地测绘数据项目总用地面积6 871.50 m2，总建筑面积调整为6 163.21 m2(均为地上建筑面积)，建筑密度33.48%，容积率0.897，绿化率26.44%，机动车停车位12辆，非机动车停车位31辆。

根据原有政府投资项目审批流程，本项目按照：“项建书”“工可”、初步设计概算分别报批评审。最终“工可”批复项目总投资4 504.16万元，其中“建安费”3 362.33万元，“二类费”675.76万元，预备费201.90万元，地块内架空管线搬迁费26.07万元，建设用地费238.10万元。

根据分析，项目“总投资”单位面积经济指标7 308.14元/m2，其中“建安费”单位面积指标5 455.49元/m2。较“项建书”阶段，项目总投资减少840.92万元，单位面积指标下降552.27元/m2；“建安费”减少861.71万元，单位面积指标下降745.33元/m2。

3.3 成本分析

由于不同项目选址环境不同、周边建筑物、地下管线影响范围不同，导致项目前期配套费、土地费等具有个体差异性，且二类费明细均为根据现行标准及市场价计取，故本文只针对项目建安费中通用项目指标进行对比分析，详见表1。

表1 建安费对比表

续表

综合以上2个幼儿园前期立项造价成本数据，从开始的“项建书”立项到“工可”、初步设计概算深度，项目投资不断核减，单位建筑面积投资指标不断降低。由于政府批复投资是指导项目建设的基础文件，所以项目前期合理把控项目成本在满足项目建设需求的基础上不至于造成政府投资浪费成为了成本控制的重中之重。

根据以上建安费通用指标对比分析，项目主控指标为桩基工程、建筑工程、结构工程、室内外装修工程、强电工程、弱电工程、给排水工程、通风工程、消防工程等，其中：“结构工程”“装饰装修”“给排水工程”“弱电工程”指标的差值率均超过40%，项目主控指标没有统一的可参照标准，且差值较大。2个新建幼儿园案例建设规模接近，但项目建安费单位面积指标4 684.52元/m2(方案一)、5 455.00元/m2(方案二)，单位面积指标相差近14%。

4 思考与结论

根据以上2个案例数据分析可知，即使同一个城市，不同区域的类似项目投资审批指标仍有较大差异，没有参考性较强的通用项目统一的官方指导单价，且不同咨询单位技术能力水平参差不齐，导致项目审批过程中投资控制仍存在一定的提升空间。

新建工程项目的策划、设计、施工都是由浅入深的过程，随着设计方案的进一步深化，项目投资明细不断精细化管理，项目投资监控指标更进一步接近项目实际工程投资。为了更好的监控项目投资指标，建议项目实施过程中应动态、信息化管理，在工程施工计划内动态调控指标，并形成反馈机制，在总结过去的类似项目的投资管理经验的前提下，形成不同类型项目成本控制数据库。建议每个城市总结相关项目工程投资指标经验数据，汇总成为具有可查询的市场通用指导指标， 为项目前期审批提供较可靠的参考依据，使项目投资更加接近项目招投标和施工建设的控制标准。为后期施工阶段投资监理动态把控项目建设投资提供有效的依据。