天津市中心城区养老机构空间分布及优化

曲翠萃， 张婧悦， 孙 莹， 张小弸

（天津大学建筑学院， 天津 300072）

根据国际标准①，我国于1999 年进入老龄化，而天津市早在1991 年就已步入老龄化社会，且老龄化程度逐年加深。近十年人口增长与老龄化程度数据显示：2019 年天津市60 岁及65 岁以上人口占户籍人口比重较2010 年增幅均逾30%[1]，天津已进入深度老龄化阶段，中心城区老龄化尤为严重[2]。老龄化进程的加速不断给社会保障和公共服务增加压力，这已成为当前城市发展所面临的重要挑战，优化养老资源配置刻不容缓。2019 年，天津市政府发布《天津市促进养老服务发展三年行动方案（2019—2021 年）》，文件中提出，到2021 年，要增加养老床位供应总数到8 万张，提升养老机构服务质量，加强养老体系设施规划建设研究，合理规划养老服务设施布局，健全养老服务设施配置[3]。

关于我国各城市养老机构配置问题已有相关研究，如陈洁等对上海市的研究、姬飞霞等对北京市的研究、郑至键等对广州市的研究等[4-9]，大多围绕研究区域内的养老机构分布差异、聚集特征、可达性及配套设施展开论述，研究成果具有一定程度上的趋同性。在研究城市全域时，养老资源分布具有中心充沛、边缘薄弱的特征；在研究部分城区时，凸显出养老资源的区域差异。优化策略主要围绕平衡供需关系展开，提出了因地制宜新建、改扩建养老机构，提高医疗配置水平等建议。

天津市全域养老机构分布与其他城市类似，受发展空间限制，呈现出以下特点：中心聚集、郊区稀疏；中心规模小、郊区规模大；中心散点式、郊区组团化。但与北京、上海、广州等城市相比，天津市的地域特点又非常突出：1） 人口流动性小、本地居民比例大，稳定的人口构成使得老龄化发展趋势可以预测，养老机构布局优化有现实意义；2） 中心城区新旧结合，老年人口比例高，中心城区养老机构布局优化需求大，交通、空间、资源便利，但空间发展余地小；3） 城市空间布局以海河水系为轴线展开，呈现沿西北—东南走向的非规整复合结构，独特的空间结构、非规整的交通网络为养老机构布局优化带来困难。因此，利用先进分析手段，从宏观、中观、微观角度对天津市中心城区养老机构空间布局进行研究，优化养老服务设施配置，提高社会养老服务效率具有重要现实意义。

一、 研究范围及研究数据

1. 研究范围

养老机构指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构[10]。本文的研究对象包括提供全日制养老服务的敬老院、老年社会福利院、养老院、老年公寓、护老院、护养院，嵌入社区的提供非全日制养老服务的日间照料中心尚未涉及。

本文的地理研究范围针对天津市中心六区——和平区、南开区、河北区、河东区、河西区及红桥区展开。主要基于以下两方面考虑：一方面，市内六区面积仅占天津市总面积1.53%，但承载着全市37.66%的常住人口，且全市47.47% 的60 岁及以上老年人口聚居于此；另一方面，由于中心城区人口密度高，老年人口规模大、增速快，而中心城区城市条件便利但空间有限、资源紧张，养老机构选址决定因素复杂，有进行优化研究的必要。

2. 研究数据

本文采用的人口数据来源于《天津市统计年鉴2020 年》，包括各区常住人口、各区户籍人口数及人口密度、各种特征年龄组的户籍人口。

养老机构数据采集前期利用天津市民政局官网注册备案的养老机构信息及百度地图拾取坐标系统，经过坐标纠偏，得到适用于WGS84 坐标系②的养老机构POI160 条③、三甲医院POI22 条。后期在实地调研中获取养老机构运营属性及建筑基础信息，包括床位数、机构性质、建筑面积、建筑类型等。基于收集的数据信息，建立数据库，利用ArcGIS 软件对养老机构的规模差异、机构性质、空间分布、交通可达性、核密度、医疗资源支持度等方面展开分析研究，探讨当前天津市中心城区养老机构的分布特点及优化策略。

二、 养老机构分布特征

1. 养老机构总体分布特征

（1） 呈现规模小、多散点的空间分布形态。天津市中心城区处于运营状态的养老机构共160 家，其中民办养老机构153 家、市级国办养老机构6 家、区级国办养老机构1 家。依照现行标准对养老机构进行分级[10]，其中112 家为小型养老机构④，占中心城区机构总量的70%（见表1）。

表1 天津中心城区不同规模及性质的养老机构数量

本研究采用核密度分析法⑤，将中心城区内养老机构的聚集程度以三维热力图表示（见图1）。结果显示，中心城区养老机构总体呈现多散点的空间分布形态，红桥区、南开区有小范围集聚，且均处于城市中环线至外环线间，这与城市开发时序、用地性质规划有关。

图1 天津中心城区养老机构核密度三维热力分析

（2） 床位供给严重不足，入住率不均衡。中心城区养老机构床位数共计25 629 个，占辖区内老年人口总量的2.08%，远未达到我国多地倡行的“9073”或“9064”养老模式中机构养老要达到“3%”或“4%”的标准[11]。

整体床位供应不足的同时，公私运营方式的不同也造成了入住率的不均衡。由于存在服务水平、医疗资源配置、价格定位等差异，公立养老机构床位供不应求，而民办机构入住率多处于60%～70%之间。较高的床位空置率激化了养老床位的供需矛盾，造成养老资源浪费。

（3） 多采用小型建筑改扩建，就近嵌入的选址方式。中心城区87.5%的养老机构为中小型机构，其中96% 又为民办机构，多配置在居住区内或邻近居住区，由住宅、办公楼、酒店改建而成，随着养老需求的增加，部分机构还会在原址进行扩建。

这种就近嵌入城市空间的选址方式，一定程度上限制了机构的发展规模，但与在城市郊区新建大型养老机构相比，各有优缺点。后者显然更为理想化，机构设施满足规范标准，条件好，但远离原居住环境使很多老年人失去场所感，降低入住意愿；前者与亲人距离更近，满足了老年人对维持原生活场景的渴望，却因进行改建的原有建筑并非养老用途，建筑空间参数差异较大，部分机构功能无法完全满足养老需求。

2. 养老机构区域分布特征

具体到六区来看，养老机构空间分布存在较大差异。

（1） 养老资源供给均衡性有差异。中心城区平均千人床位数为20.86 个，与《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中要求的35～40 床位差值较大。从各辖区老龄人口比例与养老床位配置比例来看（见图2），供需失衡明显。尤其以和平区、河西区床位最为紧张，与两区常住老龄人口数量相比，养老床位数量存在不小的缺口。和平区老年人口密度最高，千人床位数最低，不及规划床位数的1/3，供需矛盾尤为突出。南开区、河东区相对较好，床位供给较为充足。河北区和红桥区的老年人口与养老床位匹配度相对较好。

图2 天津中心城区老年人口、养老床位及机构数量比例

综上，养老资源供给均衡度由好到差区域依次为：河东区—南开区—河北区—红桥区—河西区—和平区。

（2） 养老机构交通可达性相对较好。可达性表现了服务区域内某一起点到达目的地的难易程度，对养老机构进行可达性分析是评价机构区位优势、选址适宜性的必要因素之一。养老机构的交通可达性以缓冲区和泰森多边形图叠加表示，设置养老机构的有效服务半径为社区居民步行适宜阈值[12]，即1 500 m，生成缓冲区图层，导入交通道路网络数据，计算每个养老机构服务范围内的路网密度。采用几何间隔法对计算结果数据进行分段，划分出五个等级以对可达性进行定性定量分析，服务区内路网密度越高表示该区养老机构交通可达性越好，使用越便利（见表2），该方法也可以直观表达养老机构的覆盖范围。总体而言，中心城区养老机构的覆盖率及可达性大都处于较高水平，能为周边居民提供便捷的养老服务。相比之下，红桥区养老机构可达性较差，辖区北部的养老机构聚集区问题尤为突出。

表2 天津中心城区养老机构交通可达性分析

（3） 养老机构医疗资源支持度不均衡。老年人身体机能随年龄增加逐渐衰退，常患有基础慢性病，对优质医疗资源有迫切需求。中心城区的养老机构受规模限制，86.25%的养老机构都不具备基础医疗设施，无法满足老年人医养需求，对周边医疗资源的支持度要求较高。本研究运用ArcGIS 中Network 网络分析模块的最邻近设施点分析功能，置入160 条养老机构与22 条三甲医院POI 数据及路网信息，以街道为单位计算各养老机构到最近三甲医院的平均距离，平均距离越小代表该街道内养老机构与医疗资源邻近程度越强，医疗资源支持度越高（见表3）。依据支持度高低将养老机构划分为高、中、低三个等级，统计各辖区中不同等级街道数量及占比，南开区、和平区、河北区处于优良等级的街道均超过50%，获取医疗资源的便捷程度超过中心城区平均水平，而河西区、红桥区支持度偏差。整体来看，养老机构的医疗资源支持度由高到低的辖区排序为：和平区—南开区—河北区—河东区—河西区—红桥区。

表3 天津中心城区养老机构医疗资源支持度分析

三、 养老机构配置优化策略

2020 年，国务院办公厅发布《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，提出要分层次加强科学规划布局，根据人口分布和结构变化，科学谋划“十四五”养老托育服务体系[13]。因此，养老机构体系的完善建设应在兼顾效率与公平原则下，基于老龄人口的分布及发展趋势，统筹落实，科学规划。针对天津市中心城区的养老机构配置优化可从以下三方面展开。

1. 加强公共政策干预，调整养老机构结构

中心城区民办养老机构规模小、比重大，在建设、运营阶段缺乏政策干预，导致扩张速度快，但综合服务质量较低，虽占据可达性强、近居住区的优质地理位置，却无法发挥强势的养老作用，床位空置率高，浪费大量养老资源。

《天津市民政服务设施布局规划（2020—2035年）》中提出，到2035 年，政府运营、政府委托管理的机构养老服务设施床位数要占养老服务设施总床位数比例不低于30%[14]。综合考虑各辖区的老年人口比例、养老资源供给现状以及辖区功能定位，可在河西区、红桥区、河北区通过新建或改建既有大型建筑来扩大公立、公建民营养老机构数量及规模，提高公立机构比重，缓解周边地区养老压力的同时也为民营机构建立运营范式，带动养老服务水平提升。同时应制定完备的监督治理体系，从建筑布局适老化、完善配套设施、提升从业人员技能等方面对民办机构进行监管审查，建立良效反馈机制，对机构进行全周期扶持与监管。利用公共政策干预，调整养老机构结构组成，有利于高效利用公立机构宏观示范作用与民营机构微观渗透作用，促进养老服务良性均衡发展。

2. 综合考虑多方需求与周边资源，科学规划机构选址

自然资源部《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》中规定，养老服务设施规划用地应统筹落实，编制详细规划时，应充分考虑养老服务设施数量、结构和布局需求[15]。因此既有机构迁移或新增机构选址应在考量各区老年人口聚集差异的基础上，融合近居住区、近医疗机构、近城市绿地、交通可达性强等积极因素，在选址之初对发展规模有明确规划预设，协调与周边养老机构的邻近关系，避免因服务区域重合造成养老资源浪费。

利用ArcGIS 软件计算人口重心模型，对交通网络、地形地貌、土地类型等条件进行数据限制，可得到具体适宜选址点位。从老年人口聚集特征来看，和平区、河西区存在养老床位严重紧缺的现象，但因和平区位于城区核心，用地紧张，故可在相邻辖区街道建立养老机构以代偿。兼顾上位规划与政策导向，综合考虑近居住区、近医疗机构、交通可达性强等有利条件，可将南开区、红桥区、河北区、河西区所示区域作为新建机构备选街道（见表4）。

表4 新建养老机构备选街道规划建议

3. 利用改扩建手段增加养老机构供给，缓解供需压力

天津市已进入老龄化发展加速期，但养老资源总量增速缓慢。养老机构分布与老年人口聚居区重心偏离，各区域养老资源配置与养老需求量不适配及床位供给不足现象严重。“十四五”规划纲要倡导养老机构护理型床位供给占比应从“十三五”时期的48%提高至55%，养老机构总量及规模需要持续扩张以满足更多老年人的护理需求[16]。

中心城区内居住区密度大、设施完善、交通路网密集，为小型养老机构的增建提供了良好基础。但中心城区也面临“老旧建筑”与“老龄化”的二老叠加，新建余地小。同时，产业结构调整带来的经济转型使得中心城区空置建筑增加，可考虑充分利用城市存量建筑进行改扩建，完善配套设施，制定标准化服务体系，与周边医疗机构建立合作机制，增加养老机构供给，形成健康养老服务网络，达到供给与需求的相对平衡。

四、 结 语

天津市正处于老龄化社会发展的加速期，对养老机构分布、养老资源配置现状及优化策略展开研究刻不容缓。本文基于天津市中心城区人口结构、养老机构信息，运用ArcGIS 软件归纳养老机构分布特征。从供给均衡性、交通可达性、资源支持度三个视角分析养老机构区域分布差异。数据分析结果折射出养老机构供需关系失衡、行业结构不合理、优质资源可获取度仍有较大提升空间等问题。据此基于效率与公平的原则，从调整养老服务网络、科学规划机构选址、增加养老机构供给等方面提出优化策略，以期为缓解天津市中心城区养老服务压力，优化养老结构配置提供决策基础及可行思路。

注 释：

① 国际标准对老龄化社会人口结构模型的比例规定：当60 岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65 岁以上人口占总人口的比重达到7%时，该国家或地区进入老龄化社会。

② WGS-84 坐标系（World Geodetic System—1984 Coordinate System）是一种国际上采用的地心坐标系，也是为GPS 全球定位系统使用而建立的坐标系统，是目前GIS 分析软件常用的坐标系之一。

③ POI（Point of Interest），地理信息系统中可代表真实地理实体的点状矢量数据，包含经纬度、名称、类别、地址等属性信息。

④ 床位数少于或等于150 个为小型养老机构，床位数为151～300 为中型养老机构，床位数为301～500 为大型养老机构，床位数多于500 为特大型养老机构。

⑤ 核密度分析用于计算要素在其周围邻域中的密度，根据输入的要素信息，反映该要素的空间聚集程度。