基于“三调”底图的国家级公益林优化成果及管理对策

王玉珍，尹 萍

(1.甘肃省山丹县林业综合管理服务中心,甘肃 山丹 734100;2.山丹县林业技术工作站，甘肃 山丹 734100)

1 引言

公益林是以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保护物种资源、维护国土安全等为主要经营目的的林地[1]。山丹县地处河西走廊中部，是甘肃省18个干旱缺水县之一，也是荒漠化和沙化土地分布重点县[12]，草原植被类型大部分为荒漠、半荒漠草原，森林植被主要有超旱生小半灌木、半灌木、珍珠、盐爪爪、红砂等。县域土地总面积315350 hm2，林地面积99246.99 hm2，其中国家级公益林面积达98889.76 hm2，占全县总林地面积的99.64%，公益林面积中天然林面积74458.04 hm2、人工林面积18642.9 hm2，以天然林资源占绝大优势[11]。山丹县由于土地荒漠化和沙化严重，生态环境十分脆弱。因此，提高森林质量和管理水平，充分发挥公益林的生态效益，是山丹县公益林管理的重要任务。2004年国家启动了森林生态效益补偿制度[13]，对公益林保护和发展起到了积极作用，公益林面积和质量不断提高，生态功能得到了有效发挥。多年来，自然资源各地类存在部门交叉管理及诸多历史遗留问题，为深入贯彻习近平生态文明思想，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复[1]，依法履行“森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源动态监测与评价”职能，优化公益林范围，充分发挥第三次全国国土调查(以下简称“三调”)成果在国土空间管理中的“统一底版”作用[4]。本文以国土“三调”成果为底图，通过厘清林地、草地、湿地与其他土地的范围界线，解决各地类交叉重叠的问题[4]。全面优化落实国家级公益林范围界线，核定保护等级等信息，形成与“三调”无缝衔接的公益林优化成果。

2 优化要求

2.1 技术指标

数字成图格式：矢量数据为SHP格式，成图采用TIFF或JPG格式。

平面坐标系统：采用“2000国家大地坐标系”，高斯克吕格投影。

2.2 技术要求

“一张图”为林地，国土“三调”为林地，符合国家级公益林区划条件，且地类为乔木林地、灌木林地、疏林地、未成林地的原国家级公益林不得调整。国家级公益林保护等级严格按照《新一轮林地保护利用规划编制技术方案》规定的林地保护等级划分标准核定[2]。

国家级公益林的剔除：“三调”为非林地的原国家级公益林，予以剔除；“三调”为林地，属于在册耕地造林，但不是退耕还林的，予以剔除[2]。

国家级公益林的补进：“三调”为林地，新批准国家公园等自然保护地、更新造林、前期漏划等，符合国家级公益林区划条件的乔木林地、灌木林地、疏林地、未成林地，可补充区划为国家级公益林。新补进的国家级公益林，应当兼顾生态保护需要和林权权利人的利益；对非国有林，地方政府应当征得林权权利人的同意，并与林权权利人签订区划界定书[2]。

国家级公益林的调出、错误修正：在公益林监管过程中发现的区划错误情况，应当本着实事求是的原则，在查清原因、落实责任后进行修正[8]。

3 材料与方法

3.1 数据来源及处理

收集国土“三调”及森林资源管理“一张图”年度更新成果、能够佐证“林草湿”范围的其他数据；对基础数据进行完整性检查，并统一坐标系统；利用GIS软件对林、草、湿数据进行叠加裁切处理；对不一致图斑进行标注并现地核实；落实优化公益林范围；完成数据图形检查、属性录入、面积求算、数据统计分析等工作，建立图形、地类、面积和权属等于一体的公益林优化成果数据库。

3.2 数据处理要求

(1)界线管理：行政界线直接采用“三调”界线；林地经营单位界线原则参考森林资源管理“一张图”界线落实。

(2)碎图斑合并：保留国土三调的图斑边界，细碎图斑合并至相邻林草小斑。

(3)字段属性填写：图斑属性保留“三调”属性信息，细化后的小班属性沿用“一张图”调查属性，细化地类应与“三调”地类划分相衔接。

(4)面积求算：以“三调”图斑面积为控制面积进行求算。

(5)数据库生成：生成国家级公益林优化数据库(gdb格式)。

(6)落实优化范围：在对初步融合成果分析的基础上，结合卫片对变化图斑进行判读，重点变化图斑进行现地核实，形成国家级公益林优化初步成果。

4 结果与分析

4.1 优化前国家级公益林

山丹县原“一张图”数据中国家级公益林总面积62747.22 hm2。按地类：乔木林面积1147.22 hm2，灌木林地面积61547.78 hm2，无立木林地面积52.22 hm2；按权属：国有面积57116.75 hm2，非国有面积5630.47 hm2；按生态区位：均为荒漠化和水土流失严重地区，总面积62747.22 hm2；按起源：人工林面积为56371.70 hm2，天然林面积6375.52 hm2；按保护等级：Ⅰ级保护林地322.37 hm2，Ⅱ级保护林地62424.85 hm2；按天保工程区：天保工程区内国家级公益林面积839.04 hm2，天保工程区外国家级公益林面积61908.18 hm2。

4.2 对接优化情况

4.2.1 纠错调出面积

优化后国家级公益林调出面积63.78 hm2，均为国有林地调出。纠错调出的国家级公益林图斑中按植被覆盖类型分乔木林调出11.55 hm2、疏林调出0.89 hm2、灌木林调出40.05 hm2、其他覆盖调出11.29 hm2。

4.2.2 意愿调出面积

优化后国家级公益林意愿调出面积3592.89 hm2，均为非国有林地调出。调出的国家级公益林图斑中按植被覆盖类型分乔木林调出53.43 hm2、疏林调出53.63 hm2、灌木林调出128.14 hm2、其他覆盖调出3357.70 hm2。

4.2.3 符合条件调入面积

优化后国家级公益林补进面积3465.83 hm2。补入的国家级公益林图斑中国有林地3222.66 hm2、非国有林地补入243.17 hm2，补进的国家级公益林图斑中按植被覆盖类型分乔木林309.71 hm2、灌木林补进3156.12 hm2。

4.3 优化后国家级公益林

山丹县三调融合后国家级公益林总面积23439.76 hm2。按地类分：乔木林面积685.81 hm2、灌木林地面积22753.95 hm2；按权属分：国有面积23196.59 hm2，非国有面积243.17 hm2；按生态区位分：均位于荒漠化和水土流失严重地区，面积23439.76 hm2；按起源分：天然林面积22265.41 hm2(其中：乔木林地94.60 hm2、灌木林地22170.81 hm2)，人工林面积1174.35 hm2(其中：乔木林地591.20 hm2、灌木林地583.15 hm2)；按保护等级分；融合后国家级公益林保护等级均为Ⅱ级保护林地[8]，面积23439.76 hm2；按天保工程区分：天保工程区内国家级公益林面积714.34 hm2(其中：乔木林地94.61 hm2、灌木林地619.73 hm2)，天保工程区外国家级公益林面积22725.42 hm2(其中：乔木林地591.20 hm2、灌木林地22134.22 hm2)。

4.4 动态变化分析

从数据对比来看，与“三调”对接后国家级公益林面积23630.60 hm2，较对接前减少了39116.62 hm2；对接优化后国家级公益林面积为23439.76 hm2，较优化前净减少了39307.46 hm2。主要减少原因为“三调”与“林业专项调查”的分类标准和技术方法存在差异[5]，国土“三调”将灌木覆盖度≥40%的林地界定为灌木林[6]，林业部门将灌木覆盖度≥30%界定为国家特别规定灌木林地[7]。

本次优化后国家级公益林面积为23439.76 hm2，其中：国家级公益林优化符合条件调入(新造林)面积3465.83 hm2；优化后部分国有林小班面积较为零星，不符合公益林区划标准纠错调出面积63.78 hm2；优化后部分非国有林，在充分征求村、社、农户意愿的基础上，意愿调出面积3592.89 hm2。具体变化情况见表1。

表1 国家级公益林优化类型统计 hm2

5 措施建议

优化后国家公益林范围有林地主要分布于山丹河位奇段河床、水泥厂、马营河水管处，灌木林地主要分布于东乐生态屏障区、机械林场、十里堡林场、平坡煤矿二号井及陈户、老军、清泉、位奇4个乡镇北部。在今后的管理工作中，将从以下几方面做起。

5.1 加强领导，强化措施

加强公益林保护与管理是推进生态文明建设，建设国家生态安全屏障，实施主体功能区战略的重要手段，坚持“政府领导、部门协作、事权明确、分级管理”的工作原则。明确各事权单位为公益林管护责任单位，主要领导为第一责任人，各管护站实行站长负责制。层层签定落实目标责任书，明确管护范围、职责、权限、奖惩办法等，为公益林保护与管理奠定组织保障基础。

5.2 加大宣传力度，提高思想认识

山丹县气候干旱，生态环境极端脆弱，生态区位极为重要。因此，为了切实增强广大群众爱林护林的责任性，提高群众参与护林爱林的积极性，要充分利用广播、电视、报刊、网络等多种宣传手段，认真宣传落实国家公益林保护的有关政策，将政策宣传到人到户，做到家喻户晓。同时，调动广大干部群众积极投身到保护生态公益林资源的工作中来，形成人人关心林业事业、人人保护林木资源的良好舆论氛围。

5.3 加大科技支撑力度

一是加大公益林管护人员的培训。对护林人员定期进行政策、法律、法规和林业基础知识等内容的专项培训，提高管护人员的业务技术能力和管理水平，壮大农村林业科技服务队伍，全面提升生态公益林的科技含量。二是抓好公益林生态效益监测。充分运用3S技术对公益林进行科学、系统的监测和评价[15]，定期认真研究和探索公益林可持续经营的模式和途径，为全县生态公益林有效保护和管理提供科学、详实的依据。

5.4 强化督查，落实管护责任

按照“严管林”的要求，建立一支业务精良，作风过硬和公正廉洁的执法队伍，坚持依法治林，加强森林资源的保护管理工作。一是严格落实管护区域和责任。执行每个管护站有3～5名管护人员，每人管护面积333～466 hm2，每天巡护划定的管护区域，记录好巡护日志，不离岗不脱岗。二是严格执行目标责任管理制度。采取统一管护的形式，与管护人员签订管护合同，合同中明确责、权、利的内容及奖惩办法。三是依法维护森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益，坚决制止侵占林地现象。

5.5 创新机制，质量为先

一是在保持林地所有权的基础上，通过确权颁证，将生态公益林管好、管死，进一步提高国家级公益林的林分质量，充分发挥其生态功能，满足社会日益增长的生态需求。二是按照“质为先”的要求，加强科学经营管理，优化林分结构，提高森林质量。三是因地制宜地制定公益林的保护经营方案，满足保障国土生态安全和促进经济社会可持续发展的要求。

6 结论与讨论

本文以国土“三调”成果为底图，通过厘清林地、草地、湿地与其他土地的范围界线[2]，全面优化落实国家级公益林范围界线，核定保护等级等信息，形成了与“三调”无缝衔接的公益林优化成果图。优化结果显示：与“三调”对接后国家级公益林面积23630.60 hm2，较对接前减少了39116.62 hm2；对接优化后国家级公益林面积为23439.76 hm2，较对接优化后净减少了39307.46 hm2，其中：符合条件调入面积3465.83 hm2，纠错调出面积63.78 hm2，意愿调出面积3592.89 hm2。主要减少原因为“三调”与“林业专项调查”的分类标准和技术方法存在差异[5]，国土“三调”将灌木覆盖度≥40%的林地界定为灌木林，林业部门将灌木覆盖度≥30%界定为国家特别规定灌木林地。优化调整后国有林场公益林面积的大幅度降低，导致今后公益林生态效益补偿资金减少，严重制约了国有林场的后续建设和发展。在今后的公益林管理工作中，我们将从加强领导、加大宣传、加大科技支撑、强化督查、创新机制五个方面下功夫。从长远来看，通过此次优化，将形成与“三调”无缝衔接的林草资源图，进一步支撑森林生态效益补偿和天然林保护制度，推进林草治理体系和治理能力现代化[14]，为国家级公益林科学化、精准化、规范化管理奠定坚实基础。