价值分析视角下“双减”政策的定位及实践路径

2022-05-10赵娉娉贺永平

教学与管理(中学版) 2022年5期

赵娉娉贺永平

摘要 “双减”对保障中小学学生权利起到了重要的政策规导作用。对“双减”政策的定位从价值选择、合法性、有效性三方面进行价值分析发现，“双减”政策问题的由来、“双减”政策的目标以及内容取向体现了政策的价值追求。其合法性在于保障学生身心健康发展权利，为中小学学生减负提供制度依据。其有效性在于满足学生全面发展、健康成长的共性需求，但仍需对学生个体差异性发展需求做出进一步回应。为进一步落实中小学“双减”政策，保障学生权利，建议将健全考试评价机制、强化教师专业发展、保障课后服务稳健运行以及综合施策发挥合力作为“双减”政策价值实现的路径。

关键词 “双减”政策价值分析学生权利校外培训学校教育

引用格式赵娉娉，贺永平.价值分析视角下“双减”政策的定位及实践路径[J].教学与管理，2022（13）：6-10.

中华人民共和国成立以来，在我国基础教育领域中，学生“减负”政策作为重点研究问题贯穿始终。其中“最突出的问题是中小学生太苦太累，办学中的一些做法太短视太功利”^[1]。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（即“双减”政策，以下简称《意见》），这是党中央针对中小学生负担重，特别是“校内减负、校外增负”等问题作出的重要部署。可见，中小学“双减”政策本质上是保障学生权利的法治建设，值得我们深入探究。

学界关于中小学学生减负的研究主要涉及以下三个方面：一是关于学生负担及其来源的探究。如马开剑等人认为学生在学校的负担主要为课程与作业、思维与理解、考试与排名三种，其中作业负担是学业负担的核心问题^[2]。曾晓洁等人则对学生作业负担进行了专门研究^[3]。也有学者认为“课”的负担是造成学生负担“过重”的根本^[4]。二是关于学生减负执行现状，主要包括现实困境及其原因的研究，相关资料较为丰富。如张文娟等人聚焦减负政策中利益相关者之间的博弈^[5]。杨春妮则认为政策失效的问题在于缺乏有效的监督机制^[6]。还有学者提出根源是功利的社会考试文化^[7]。三是关于学生减负的对策探讨。如提出学校要为学生减负提供实践保障、学校应开展“杠杆式”减负、家庭要有多元且可持续发展的人才观^[8]，以及倡导家校合作让学生减负落地生根等^[9]。可以说，已有研究缺乏从价值分析视角对学生减负政策进行本质探讨，而这对于把控政策合法性，推动破解学生减负实践困境具有重要意义。

本文运用教育政策价值分析法，以《意见》为主要文本对“双减”政策进行文本研究。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值系统和价值问题进行确认与分析的理论化的科学方法论^[10]。学者刘复兴认为，教育政策价值分析的研究落脚点應是教育政策活动中的“价值选择”“合法性”以及“有效性”等问题^[11]。而通过价值分析有助于精准把握“双减”的政策定位，进而探寻可行性发展路径。

一、“双减”政策的价值选择

教育政策的价值选择是决策者基于价值判断所做出的一种集体选择^[12]。“双减”政策的价值选择，本身是建立在保障学生发展权利，促进学生身心健康发展的价值判断基础之上。鉴于此，其价值选择主要涉及以下几方面问题。

1.“双减”政策的产生背景

2021年5月，以习总书记为代表的党中央再次强调要落实立德树人根本任务，减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担^[13]。历年来我国关于教育“减负”的政策及措施层出不穷，其总量已近六十份，充分的法律依据证明了从一开始学生减负难题就同保障学生发展权利紧密联系。然而减负政策频出，学生减负问题却始终难以破解，甚至显露出“越治越滥”的现象。雪上加霜的是，校外培训机构出于对资本的追求，大肆渲染教育焦虑，频频提供畸形的培训增分服务，借此捞获巨大经济利益。

究其根源，在于我国当代教育事业存在功利主义教育价值观和工具主义教育评价观。值得注意的是，教育功利化其实是社会功利化在教育领域的反映^[14]。我国社会主要矛盾的转化对教育提出高质量发展诉求，学生“减负”问题是社会经济发展中教育矛盾的体现：一方面，在应试教育下人们日益增长的教育需求与教育资源供给不均衡，尤其是学校教育发展的不均衡问题，难以有效满足广大学生及其家长的高质量教育需求。另一方面，教育治理产权界定不明晰，表现为政府、学校、家长以及社会之间的教育权责边界模糊^[15]。习近平总书记提出，“十四五”时期要着力解决教育资源不均衡的问题^[16]，办好人民满意的教育。以“双减”为主要任务破解群众急难愁盼问题，以“五项管理”为具体抓手开展工作，以“小切口”推动“大改革”，这不仅是教育大计，也是国之大计。

2.“双减”政策的目标

党中央出台“双减”政策的核心目标是减轻中小学生校内外负担，促进学生全面发展、健康成长。正如习近平总书记对广大青少年的殷切寄语：“既把学习搞得好好的，又把身体搞得棒棒的。”

一是减轻学生校内外学业负担。如前所述，由于应试教育带来的教育市场需求，促使学生学业负担层层加码，继而导致其在休息权、健康权和发展权上缺乏保障。《意见》第二条明确指出，“着眼学生身心健康成长，保障学生休息权利。”同时，针对校内作业过重，《意见》提出全面压减作业总量和时长，并强调提高校内教育教学质量，让学生学习回归校园。针对校外培训负担，《意见》中诸多条款强调坚决抑制学科类校外培训。无论是校内作业管理还是校外培训机构整治，都是聚焦于义务教育阶段学生普遍反映的负担过重的共性要求。可见，这是“双减”政策出台的直接目的。

二是促进学生自由而全面地发展。随着唯分数、唯升学的教育内卷现象日趋畸形与病态，长期处于这种高压学习状态下的学生，其学习焦虑越发严重，且极易引发厌学情绪，影响身心健康。值得注意的是，不仅学困生不愿意学习，一些绩优生同样容易出现厌学问题。“双减”政策的有效推进将有助于把属于家庭、同伴以及其他合理闲暇的时间还给学生。《意见》指出要坚持以生为本，促进学生全面发展、健康成长。由此可知，促进学生自由而全面地发展是“双减”政策的根本和深层目的。

3.“双减”政策的价值判断

教育政策的价值偏好本质是一种价值判断，对教育政策的认识不同，所形成的价值偏好也不同。对于“双减”政策的认识，可以从谁来减、减什么、怎样减三个方面进行探讨。

首先，各级党委政府和学校教师是推行“双减”政策的主要力量。基于系统与综合治理原則，“双减”从政府、学校教师、社会、家长四个主体出发，提出了30条具体建议。其中各级党委政府工作和行为频次要求最多，从本质上看学生校内外负担过重其实是政府主导的教育治理产权界定不明晰的反映。但从教育教学主体来看，教师与家长对孩子行为的影响是最为直接和深刻的。

其次，中小学“双减”政策聚焦于学生校内过重作业和校外培训负担。无论是校内作业还是校外补习，“双减”针对学生负担的共性，如作业总量和时长、学校教育教学、校外学科培训等进一步统筹规范，旨在明确学生作为教育主体的权责，减轻不必要的学业负担，促进学生更加健康、全面、有活力地发展。

再次，“双减”减负而不减质。“双减”政策的目的并非在于减掉中小学生所有的课业负担及压力，实质上“双减”强调的是减去学生不必要的过重负担，实现教学质量的有效提升。《未成年人保护法》第一条就规定了应促进未成年人德智体美全面发展，这是教育法律规定的要求，也是学生作为生命个体健康成长的内在要求。“双减”根本目的是保障学生作为自然人和社会人应有的身心健康发展的权利。

二、“双减”政策的合法性

教育政策的合法性，即指教育政策的价值选择需遵循某种社会普遍性准则或规范，同时也要满足人们的生活需求与价值理想。换言之，即能够通过公众的价值认同来确定教育政策价值是否具有“合法性”^[17]。

一方面，遵循教育规律，保障学生身心健康发展权利。第一，“双减”政策是重归教育发展规律的契机。一是坚持学生全面发展规律。在应试教育功利化的导向下，育“分”大于育人，违背新时代教育方针。从本质来看，“双减”是破解应试教育功利主义困局，重归“五育并举”“五育融合”的必然选择。二是坚持身心和谐发展规律。以家长为代表的外界力量给孩子发展扣上“无形发条”，越拧越紧，甚至不惜以牺牲孩子身心健康为代价，“双减”强调要减去学生不必要的学业负担。三是遵循因材施教规律。在“双减”实施过程中，学生个体多样化需求与家长对子女良好发展的期望，其落脚点还是在于通过学校教育教学来解决。从实质上来说，“双减”是在锻炼和考验学校教育的“内功”。可见，“双减”是遵循教育教学规律和青少年成长规律的具体体现。第二，保障学生身心健康发展权利。学生是进行学习和教育活动的主体，无论是学校、教师还是家长，都应以学生的兴趣、能力为出发点来培育孩子，使其既贴合社会发展要求又满足个性需求。“双减”政策聚焦于破解中小学生作业负担和校外培训负担正是充分意识到学生的教育主体性，强调保障学生休息权、健康权，坚守学生身心健康与人格健全发展的底线，合乎教育法治建设要求，契合国家与社会相关主体的期冀。

另一方面，遵循法律要求，保障学生合法权利，为基层教育中小学生减负进一步提供政策依据。如前文所述，对学生权利保障问题的重视是“双减”政策的出发点和落脚点。一是遵循相关教育法律法规对学生权利的保障。《义务教育法》《教育法》《教师法》等法律条文都对保护学生身心健康发展做出了明确规定。尤其是2021年6月新修订的《未成年人保护法》根据国情新增并完善了多项规定，其亮点之一就是明确提出“充分听取孩子的意见”“尊重孩子真实意愿”等内容，反映对学生权利保护的迫切需求。二是在基础教育领域中为学生进一步减负提供了政策支持。中小学生作业负担和校外培训负担不是突然出现的，社会教育功利性舆论的长期渲染等诸多因素混杂交织导致形成教育内卷的“剧场效应”和“囚徒困境”。几乎所有的教育竞争都落到学生身上，而虽然历年来学生减负政策层出不穷，但相关的具体措施大多只针对“校内减负”，鲜少涉及规整校外培训，此外“校内减负、校外增负”的现状也反映了“减负”政策始终未得到真正落实。鉴于此，本次出台的“双减”政策不仅厘清政府、学校等相关权责主体工作细则，还明确管制校外培训机构行为，并针对各地落实“双减”情况建立半月通报制度。总的来说，“双减”政策以遵循教育规律和法律法规为依据，在法律的框架内明晰各项实施原则，做到有法可依、依法治理。

三、“双减”政策的有效性

教育政策的有效性是指其价值选择与实行能否有效地解决相关政策问题，完成预设政策目标^[18]。这里要先厘清两个基本问题：其一是应试教育下中小学学生身心健康发展的权利是否得以保障;其二是政府、学校、教师、家长与社会之间的教育权责界限是否明晰。

1.满足了学生全面发展、健康成长的共性需求

中小学“双减”政策的有效性在于其能够满足学生全面发展、健康成长的共性需求。一方面，“双减”为减轻学生作业和校外培训负担提供了法治保障。实践境况里，学生长期被压制于校内作业和校外补习的“两座大山”下，不堪重负。《意见》明确指出，要以生为本，强调源头治理，提高教育教学质量、作业管理水平和课后服务水平。在“双减”实施后，据官媒对511043名家长的调查显示，72.7%的受访家长表示教育焦虑有所缓解，其中中等收入群体缓解比例更高^[19]。可见，这些相关政策措施在一定程度上能减轻学业负担，缓解学习焦虑，学生将会有更多时间进行体育锻炼，走向大自然和社会，有利于其德智体美劳全面发展。

另一方面，“双减”为相关教育行政部门和义务教育学校营造风清气正的育人环境提供政策规导。随着义务教育短视化、功利性的问题越演越烈，对教育生态造成了严重破坏，导致难以保障学生健康成长与生活的权利。“双减”政策涉及范围广泛，权责规定较为具体，具有一定可操作性。在中央层面“双减”政策颁布后，多省区党委政府以《意见》为指导依据陆续颁布地方性学生减负实施方案，其基本上都是对上级文件的进一步落实和细化。此外从中小学校角度看，在“双减”实施后的首个学期，24.8万所学校接受“双减”督导，基本实现全覆盖。据调查显示，在16万所义务教育学校中，超九成的学校已出台作业管理办法和建立校内作业公示制度^[20]。依托“双减”，有助于中小学校进一步有效提升学校教育质量。

2.格外关注学生个体差异性发展需求

中小学“双减”政策关注到学生减轻校内外学业负担的共性要求，但忽视了学生个体发展差异。换言之，即未关注到不同城乡、区域、校际的个体差异性发展需求，这是其有效性不足的表现，而其背后的深层原因是忽视了落实公平而有质量的教育的实践阻碍。

一是忽视学生心理负担。从目前来看，“双减”政策只能为学生身体暂时“松绑”，但无法给学生心理松绑。中小学学生的心理压力主要来源于家庭、学校等外界环境对其个人社会发展的过度希冀而产生的焦虑。纵观现实境遇，虽然此次“双减”减负力度强劲，但因我国长期以来功利主义教育价值观的根深蒂固，当下仍处于应试教育的大环境中，以考试分数为选拔标准的中考、高考机制仍是大多数人的命运转折点。只要这种机制还在，那么社会教育焦虑的困境就始终难以获得有效破解。因此，家长和家庭补课的需求依旧存在，而且仍是一个庞大市场。虽然学校实行的“5+2”课后服务将在一定程度填补上这块空白，但是校内规整统一的托管活动，在现实中难以满足不同学生个体的差异性补课需求。从长远看，很可能会反向加剧学生的心理负担，对学困生来说尤甚。

二是忽視不同地区学生的个体发展负担。学校依据政策实施的前置性条件是其具有一定的资源来适应新的政策要求。因各省域不仅在公共教育支出、人力资本积累和经济增长协调发展方面区域差异比较明显，且城乡间地区资源、学校教育教学水平也存在不同，尤其是聚焦到中西部偏远的农村基础教育实践中，课后服务活动从本质上来说难以实现全覆盖，实施过程中困难重重。如课后服务经费问题突出，课后服务权责主体利益难保障，课后服务内容不丰富等等。对于这些相对落后的地区来说，其本身就长期存在基础教育资源配置水平总体偏低，教师队伍人力资本存量严重不足的问题，其课堂教学是否能实现质效双增尚且是亟待解决的难题，更不必说提供满足学生多样化的个性需求的课后服务。长此以往，该地区的学生与持有丰厚教育资源的学生之间的鸿沟难免会越变越大，反而更易导致该地区“双减”越减越焦虑。

四、“双减”政策价值实现的路径思考

当前“双减”政策的价值选择在于减轻学生学业负担，满足学生身心健康、自由而全面的发展需求，破除义务教育阶段短视化、功利化的问题，而这一目标的实现在于是否能将政策文本诉求转化为可行性实现路径。如前所述，学生负担的根源在于教育发展不均衡和应试教育引发的教育焦虑，因此中小学“双减”政策价值的实现应从以下四个方面入手。

1.健全考试评价机制

综上可知，长期以来“唯分数”的考试评价取向始终处于主导地位，人们普遍对以高考为指挥棒的应试教育感到焦虑，进而导致历年减负政策难以取得实效。需要注意的是，在考试内容方面，高考相对狭窄的考试范围限制了基础教育阶段的学习内容，导致学生的思维方式、知识与能力等缺乏多元化发展的可能性，而这正是阻碍我国高素质多元化人才培养的根本原因。只有实施正确的评价导向，“双减”落地才能更具针对性、精准性、实效性。我国目前高考制度改革的关键应是突破单一考试标准走向多元，除重视学生高考成绩外，还应做好对学生的全面考察和科学评价，关注学生的道德、兴趣、个性、特长等非智力品质的发展情况，全面贯彻执行破“五唯”的教育评价导向。合理改革高考地域特权和试行“宽进严出”高等教育模式，与高考制度改革相配套。通过这些措施，可以在一定程度上缓解学校和家长对减负的种种担心和顾虑，防止“非学科培训”换个赛道继续内卷，继而减轻学生负担和学习焦虑，“双减”才能真正取得实效。

2.强化教师专业发展

“双减”政策提质增效的落脚点在于教师教育教学成效。鉴于此，必须要促进教师专业发展。教师专业发展是指教师个体通过提升与发展专业素养和能力，由新手转变为专家型教师（研究型教师）的过程^[21]。因此，在政策实施过程中，首先要注意对教师主动进行专业发展意识的培育和引导，激发教师专业发展的内生动力，实现内生式发展。其次，要为教师提供专业发展平台和资源，满足其专业发展需求。如通过教师职后培养，对不同发展水平的教师进行分层培训、按需培训、分类实施^[22]。再次，依托“互联网+教育”积极打破城乡地域界限，通过同质促进、异质互补，实现城乡教育资源共享与优势互补。

此外，为了教师专业发展的规范与持久运行，应建立健全有效的教师评价考核制度，树立以发展性为主的教师评价理念，践行教师评价内容全面化。既要评价教师的教学知识、教学能力、教学方法，也要将教师素质、教学精神、教育情感等融入评价指标，不以学生的学业成绩作为评价教师的唯一依据。

3.保障课后服务稳健运行

中小学生的课后服务问题，看似只是小家庭的问题，却牵动着整个教育生态的发展。鉴于此，我们应着力保障课后服务的稳健运行。第一，国家立法保障课后服务规范运行。当前我国缺乏关于课后服务方面的法律法规，但随着党中央的重视，相信关于课后服务的规章制度将会很快出台，进而解决这一困境。第二，政府推行建立课后服务良性机制。政府应为“5+2”课后服务的规范运行提供稳健的环境与必要的财政支持。如承担课后服务的责任主体是谁？学校和教师在实施课后服务时的权益该如何保障？课后服务是否会使学校教师工作负担加重进而导致正常教学受阻？相关问题仍需政府考虑和解决。第三，多措并举打造安全课后服务环境。在“5+2”课后服务中，一旦学生出现安全问题，到底是由学校、政府，还是家长负责？以上是课后服务“5+2”规范运行的底线要求，同时也是落实“双减”政策的关键一环。

4.综合施策落实教育“双减”

如前所述，“双减”政策是构建高质量教育体系和打造良好教育生态的重要保障。要以系统思维“抓准牛鼻子”，开展综合治理，建构“政府主导、学校担责、家庭协同、社会支持”的多元联动的协同治理系统，将各级党委政府和学校教师作为推进政策落实的主要力量，同时家长和社会主体做好配合监督。首先，一方面将校内减负提质作为落实“双减”工作的治本之策，学校和教师应在保障学生身心健康发展的基础上，培育学生乐学善学的内生动力，满足学生“作业、实践、扶弱、特长”等个性化、差别化的学习与发展需求。另一方面，实施校长任期制管理、教师聘任制，推进城乡教育资源“双向”流动。同时通过集团化办学、校际联盟等措施优化学校办学模式。其次，学生减负需要家长的协同推进。家长要树立正确的育儿观和成才观，避免让教育焦虑影响孩子的健康成长。再次，“双减”工作的有效开展需要社会主体的参与。拥有“第四种权力”之称的新闻媒体应积极配合党和政府工作，做到不扩散舆论来渲染教育焦虑。总之，“双减”政策的切实推进离不开多元主体的协同参与，综合施策、形成政策合力，才能让“学生减负”走向深处、落在实处。

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