基于生态环境损害成本的无居民海岛使用金完善方法

陈骏玲 崔旺来 奚恒辉

(浙江海洋大学，浙江 舟山 316000)

引 言

海岛是我国重要的国土生态空间资源[1-2]，是待开发的生态经济资源。海岛生态系统是由海岛岛陆子系统、潮间带子系统和近海子系统组成的独立而完整的复合生态系统[3-4]，生态环境脆弱带特征显著[5]。当前，无居民海岛使用金难以充分反映海岛开发利用的生态损害成本，使得受损无居民海岛生态环境较难得到补偿，对无居民海岛生态系统健康的长期维持和无居民海岛交易市场的有序发展产生了不利影响。

国外有关生态赔偿的法律制度相对完善。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》对向水体排放危险物质的行为人提出了承担损害成本的要求，该法中损害成本包括生态补偿成本、生态修复成本和评估成本；欧盟《环境责任法令》对破坏环境的行为人提出了付费要求，环境破坏者不仅要恢复破坏的生态环境，还要补偿受损生态环境从开始恢复到恢复至基线水平期间内的生态服务价值，且需承担环境损害成本的评估费用、法律费用和管理费用等。党的十九大报告明确提出：“建立市场化和多元化生态补偿机制”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出，要“强化自然资源资产损害赔偿责任”、“落实和完善生态环境损害赔偿制度”，将生态环境损害赔偿纳入自然资源资产产权制度改革的重要内容。因此，探索无居民海岛生态损害成本内部化的核算方法是必然趋势。我国关于海洋生态环境损害补偿的法律文件已经出台，主要有原农业部征收的《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》(SC/T 9110—2007)，税务部门征收的中华人民共和国环境保护税、厦门市于2018年颁布实施的《厦门市海洋生态补偿管理办法》和《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》。但我国关于海岛生态环境损害补偿的法律文件尚属空白。

2010年开始实施的《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称为《海岛保护法》)，首次提出了我国无居民海岛有偿使用制度，该法明确指出经批准开发利用的无居民海岛，应当依法缴纳使用金[6]。国内对无居民海岛使用金的研究主要借鉴土地价值评估的理论和方法[7]，将无居民海岛作为自然资源进行市场价值评估研究。刘大海、王贵青等从国有资产、价值评估等角度探讨了我国无居民海岛有偿使用制度[8]。幺艳芳、齐连明认为无居民海岛使用金用当包含使用权价值和生态补偿金两部分[9]。刘容子、齐连明等建立了无居民海岛价值分类体系和价值评价的指标体系[10]。吴珊珊，幺艳芳等从理论研究角度，以资产评估的理论和方法为基础，提出了无居民海岛空间资源价值评估的市场化、成本法和收益法三种方法[11]。王晓慧对以无居民海岛的评估管理体系、理论体系和技术体系3个子体系为基础构建了无居民海岛使用权评估体系[7]。俞仙炯等人在海岛生态保护红线补偿制度中提出制定《海岛生态补偿办法》的建议[12]。上述研究对无居民海岛有偿使用制度进行了深入研究，但基于生态环境损害成本的无居民海岛研究鲜见。为此，本文基于对无居民海岛使用金本质及其构成要素和海岛生态环境损害成本的阐释，透视无居民海岛使用金和海岛生态环境损害成本的内在关系，提出我国无居民海岛使用金改革的建议，希冀制定更加科学合理的征收标准，实现我国无居民海岛使用金全面补偿无居民海岛生态环境损害成本的目标。

1 无居民海岛使用金界定

1.1 无居民海岛

海岛，是在海洋的空间范围内，由一定区域大小的高于海平面的陆地和环绕陆地的水域组成的立体空间。1982年通过的《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)第一百二十一条规定：岛屿是四面环水并在高潮时露出水面的自然形成的陆地区域。千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment ，MEA)将海岛定义为四面被水包围且海岸与腹地占比很高的土地[13]。《海岛保护法》第二条规定，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域[6]。刘容子、齐连明将海岛定义为由海岛岛体、海岛潮间带和环岛海域组成的蓝色国土[10]，海岛岛体是在海水高潮时能够露出水面的陆地部分；海岛潮间带是海水高潮时淹没海水退潮时裸露的区域；环岛海域是海岛四周的水域部分。依据居民户籍我国海岛可分为有居民海岛和无居民海岛两类，其中有居民海岛是有当地户籍的公民长期居住的海岛，无居民海岛是不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛[6]。无居民海岛资源包括土壤、植被、生物、淡水、海域等自然资源，也包括港口、旅游、仓储等社会资源，集权益价值、生态价值、科研价值和资源价值于一体。

1.2 无居民海岛使用金

无居民海岛使用金是在人类开发利用无居民海岛资源，从事海岛经济社会活动的过程中产生，它是以海岛资源禀赋和可开发性为基础的。《海岛保护法》第三十一条规定经批准开发利用无居民海岛的，应当按照相关规定缴纳使用金。《海岛保护法》第四条规定：无居民海岛属于国家所有。2010年财政部联合原国家海洋局出台了《无居民海岛使用金征收标准》，该标准于2018年首次得到调整。2010年实施的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》(以下简称《管理办法》)对无居民海岛使用金进行了如下解释：无居民海岛使用金，是指国家在一定年限内出让无居民海岛使用权，由无居民海岛使用者依法向国家缴纳的无居民海岛使用权价款。无居民海岛使用金作为权利金的一种，它不同于税金，也和行政事业性收费有所区别[14]。海岛资源作为广义的土地资源，无居民海岛使用金和土地出让金相同，要求在一般情况下使用权人按照使用年限一次性缴纳无居民海岛使用金。但鉴于无居民海岛使用金的数额庞大且开发利用效益稳定性相对较低，《管理办法》第十条也进一步规定“无居民海岛使用金额度超过1亿元，在使用者提出申请且经批准后，可在3年内分次缴纳”。

从法学视角理解，无居民海岛使用金是无居民海岛使用者享有行使对无居民海岛占有、使用和收益等权能(不具有完全处分权)而支付的权利金，具有国有资源有偿使用收入的性质[9]，是无居民海岛使用权的价值体现。从经济学视角理解，无居民海岛使用金是国家作为无居民海岛的所有者，通过向使用权人征收海岛本身的租金(即岛租)，将居民海岛使用权让渡给无居民海岛使用权人[15]。无居民海岛使用权人在获得无居民海岛使用权后，将海岛资源作为生产资料投入生产，将海岛生产经营活动中获得的部分利润作为岛租的资金来源。此时无居民海岛使用金受无居民海岛供给和需求关系的影响，是使用权人使用海岛资源的代价[16]。也就是说，无居民海岛使用金是无居民海岛使用权人因占有国家所有的海岛资源而缴纳的有偿使用海岛资源的费用，是海岛资源产权价值的货币表现。

根据产权经济学的产权理论[17]，无居民海岛作为一种稀缺资源，在无居民海岛的交易过程中，无居民海岛资源的价值决定于产权的价值，产权的价值又决定于产权约束中权利量的数量和强度。无居民海岛使用金中的用岛方式是用岛强度的体现，在相同海岛等别和用岛类型情况下，用岛方式不同使用权出让的最低标准也不同。无居民海岛开发利用方式在原生利用式情况下，即海岛开发利用活动不改变或极少改变海岛自然属性，此时海岛资源是可以直接投入生产的“硬要素”[18]。在此情况下，无居民海岛使用权人缴纳的无居民海岛使用金是因享有对海岛资源占有权而付出的代价，是“无居民海岛空间资源占有费用”。而若无居民海岛开发利用方式需要不同程度改变海岛岸线、改变海岛表面积等改变海岛自然属性，无居民海岛资源在现有物质状态下难以直接利用，较难以生产要素的形式直接体现海岛资源的经济价值，需要使用权人对其进行前期开发建设才能投入使用。使用权人对无居民海岛自然属性的改变是对无居民海岛生态系统原有生态系统构成要素和生态过程的改变，这种改变将对海岛生态系统产生叠加影响。在此情况下，无居民海岛使用权人取得了无居民海岛空间资源占有权和潜在的无居民海岛自然属性改变许可的双重权利。因此，无居民海岛使用金可用公式(1)表示：

PSYJ=PZYFY+PFJJ

(1)

式中,PSYJ为无居民海岛使用金；PZYFYPZYFY为无居民海岛空间资源占用费用；PFJJPFJJ为无居民海岛岛体自然属性改变附加金。

海岛自然岸线属性、海岛表面积和海岛岛体体积的改变，以及海岛植被破坏，损害了海岛岛陆子系统的生态系统服务价值。无居民海岛使用金包含了无居民海岛资源生态补偿金[9]，也就是说无居民海岛自然属性改变附加金是对海岛岛体自然属性改变造成的生态系统服务价值损失量进行的补偿，其价值量受到海岛岛体生态系统服务初始价值和海岛岛体自然属性改变程度系数的影响。用公式(2)表示居民海岛自然属性改变附加金：

PFJJ=PDTJZ×CDT

(2)

式中,PFJJ为无居民海岛岛体自然属性改变附加金；PDTJZPZYFY为海岛岛体生态系统服务初始价值；CDT为海岛岛体自然属性改变程度系数。

2 海岛生态环境损害成本界定

2.1 海岛生态系统及其服务

生态系统以直接或间接的方式为人类生息提供商品和服务，对促进人类福祉和维持地球生命支持系统运作起到至关重要的作用[19-21]。海岛生态系统服务是由系统交互强度、物质循环速度、能量交换频率相异的海岛生态组分作用的，通过生态过程为人类生存和发展提供的各种生存物质和生存环境，兼具陆地生态系统、湿地生态系统和海洋生态系统特征，是但又不是各子系统生态功能的简单叠加[22]。海岛生态系统海岛各子系统之间的物质交换、能量流动和信息交互相当频繁，任一子系统的生态状态发生变化都会影响其他两个子系统的生态状态，受影响的子系统又会进一步影响其他两个子系统。海岛地貌结构和生物结构相对简单，其结构和功能具有高度的独特性，敏感性、易受干扰性和异质性[23-25]，较小的生物多样性指数。

受研究尺度、研究方法和研究重点差异的制约，海岛生态系统服务类型的划分尚没有形成固定的分类标准。谢高地将生态系统服务划分为4个一级类型服务(供给服务、调节服务、支持服务和文化服务)和9项二级类型服务[26]、石洪华等人将海岛生态系统划分为岛陆部分和环岛海域部分，并将这两个子系统的生态系统服务划分为3大类(供给服务、调节服务和文化服务)10小项[27]，邵小云根据海岛不同土地利用类型将海岛生态系统服务价值划分为4个一级类型服务(供给服务、调节服务、支持服务和文化服务)和11项二级类型服务[28]。在总结前人研究成果的基础上，将海岛生态系统服务划分4个一级类型服务和15项二级类型服务(表1)。

表1 无居民海岛生态系统服务类型划分

2.2 海岛生态环境损害成本

海岛生态修复是以海岛自身生态系统为基础，以恢复海岛生境和提升海岛生态系统服务功能为目的，以综合利用物理、化学修复和工程措施为方式，修复生态系统受损的海岛[29, 30]。海岛生态环境损害成本是为实现海岛生态环境损害充分得以补偿的目标，且在遵循“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁付费”的无居民海岛生态补偿原则下[31]，因无居民海岛使用权人的用岛活动造成海岛生态系统服务价值损失，而需以货币形式补偿给国家的无居民海岛生态补偿金和无居民海岛生态修复成本。无居民海岛生态补偿金是无居民海岛使用权人对海岛自然属性改变造成的海岛岛体、潮间带和环岛海域生态系统服务损失的补偿；无居民海岛生态恢复成本是恢复受损海岛生态系统服务价值至基线水平所需的成本。本文所指的用岛活动仅指符合海岛开发利用项目论证报告和具体利用方案要求的无居民海岛开发利用活动，不可抗力和非法占用海岛等行为引起的海岛损害不纳入讨论范围。用公式(3)表示无居民海岛生态环境损害成本：

VSHCB=CSTBC+CSTHF

(3)

式中,VSHCB为海岛生态环境损害成本总量；CSTBC为无居民海岛生态补偿金；CSTHF为无居民海岛生态恢复成本。

无居民海岛生态补偿金，是在充分考虑海岛生态系统的海陆两相性特征前提下[24]，将海岛生态系统划分为岛体、潮间带和环岛海域3个子系统，根据对无居民海岛子生态系统服务价值初始值的核算和用岛行为对海岛生态系统的自然属性改变程度确定。用公式(4)表示无居民海岛生态补偿金：

(4)

式中，CSTBC为无居民海岛生态补偿金；Li为第i项海岛生态系统服务的损失量；Li0为第i项海岛生态系统服务初始价值；Di第i项海岛生态系统服务损害的程度系数；m为受损海岛生态系统服务总项数；PDTJZ为海岛岛体生态系统服务初始价值；DDT为海岛岛体生态系统服务的损害程度系数；PCJDJZ为潮间带生态系统服务初始价值;DCJD为潮间带生态系统服务的损害程度系数；PHYJZ为环岛海域生态系统服务初始价值；DHY为环岛海域生态系统服务的损害程度系数。

无居民海岛开发利用活动对海岛生态系统中生物的生境造成长期性的、不同程度的持续影响，但生境的损害无法直接通过市场价值的核算加以补偿。为此基于恢复费用法[32]，通过借鉴美国国家海洋和大气管理局常用来评估自然资源损害评估的生境等价分析法(Habitat Equivalence Analysis，HEA)，核算无居民海岛生态恢复成本。生境等价分析法是基于服务价值等价原则(service-to-service)[33]，即受损生态系统服务价值和修复生境后的生态系统服务价值在量值上等价(即L=G)，通过评估重置受损生态系统服务价值的成本确定需要补偿的货币量[34-35]，该方法的概念模型如图1所示[36]。

图1 HEA概念模型

运用生境等价分析法核算无居民海岛生态恢复成本有如下6个步骤有：识别受损的无居民海岛生境数量、计算受损无居民海岛生境的生态系统服务价值、运用贴现率计算受损生境在受损期间生态系统服务价值的现值、运用贴现率计算修复生境单位面积的生态系统服务价值现值、确定修复工程的规模、计算修复工程所需成本。无居民海岛修复工程所需的替代生境面积用公式(5)表示[33]：

(5)

式中,QR为无居民海岛修复工程的生境范围(英亩);QI为受损无居民海岛的生境范围(英亩);t为无居民海岛受损当年;T为无居民海岛生境受损持续的时间(年);X为无居民海岛生境恢复至基线水平的时间;H为无居民海岛修复工程生境起始提供服务的时间;L为无居民海岛修复工程生境结束提供服务的时间;σ't为t年末未受损无居民海岛生境提供的服务水平；φ'-δ't为无居民海岛修复工程生境服务的净增量；ρt为转化系数,ρt=(1+d)-(1+p),p为评估所在年份,d为贴现率。

根据生境等价分析法计算得到的无居民海岛修复工程生境范围，确定修复工程所需的成本，即受损生境的货币价值。用公式(6)表示[32]：

CSTHF=∑Ci×Si

(6)

式中,CSTHF为无居民海岛生态修复成本(万元)；Ci为修复无居民海岛第i种生境单位面积的生态成本(万元·m-2)；Si为第i种生境所需替代生境面积 (m2)。

3 二者关系比较

3.1 费用构成

无居民海岛使用金包括无居民海岛空间资源占用费用和无居民海岛自然属性改变附加金。无居民海岛空间资源占用费用体现了无居民海岛作为自然资源而具有的经济价值；无居民海岛自然属性改变附加金体现了无居民海岛使用权人改变海岛岛体自然属性而补偿的海岛生态系统系统服务价值损失费用。

无居民海岛生态环境损害成本包括无居民海岛生态补偿金和生态恢复成本两个部分，前者是对无居民海岛使用权人改变海岛岛体、潮间带和环岛海域自然属性而支付的生态补偿金;后者是通过生境等价法恢复破坏的海岛生态环境所需要支付的成本。海岛生态环境损害成本超越了传统意义上仅将海岛作为自然资源交易而支付其资源市场价值，将海岛生态要素也纳入海岛价格核算的范畴。

从费用组成要素看，无居民海岛使用金与无居民海岛生态环境损害成本存在价值重叠，重叠部分是无居民海岛岛体自然属性改变附加金。

现有的核算无居民海岛使用金的方法主要有：市场比较法、收益还原法、成本逼近法和基准价系数修正法。但这些方法主要是从经济成本的角度核算无居民海岛开发者需要支付的无居民海岛使用金，对生态成本的核算尚未纳入其中。生境等价分析法对无居民海岛开发者从开始开发海岛到完成海岛开发过程中，海岛开发者造成的生境破坏的生态价值进行核算。但是，现有无居民海岛使用金的核算，数据较容易获取且核算较为便利；生境等价分析法的实现，需要大量有关海岛生境的实时数据，数据获取成本相对较大且核算相对复杂。

SAI调查方法：所有患者由经过培训的同一个医师采用统一的指导语言进行指导，在患者充分理解条目意义后由测试者逐条提问，根据病人的回答，逐条评分。

3.2 评估范围

无居民海岛使用金体现了无居民海岛使用权人实际使用的岛体面积，是对海岛岛体范围内的评估，海岛的开发利用活动造成的潮间带和环岛海域的间接影响尚未充分考虑，忽视了海岛复合生态系统提供的多种生态服务具有的生态价值。

无居民海岛生态环境损害成本评估范围覆盖整个海岛生态系统，即海岛岛体、潮间带和环岛海域系统, 摒弃了将海岛生态系统简单等同于海岛岛体生态系统的观念，以复合性生态系统的形式评估生态环境损害成本。

在评估涉及的海岛子系统多样性程度上，海岛生态环境损害成本的评估范围较无居民海岛使用金更为全面和完整。

3.3 评估指标

无居民海岛使用金评估指标是从使用权出让价格影响因素角度进行设计的，包括了无居民海岛使用权出让的面积、出让的年限和使用权出让的最低标准。其中出让面积是从使用权人使用无居民海岛的空间广度，出让年限是从使用权人使用无居民海岛的时间跨度考量，即考虑的是使用权人使用无居民海岛的面积大小和使用时长。使用权出让最低标准中的海岛等别、用岛类型和用岛方式三个指标，海岛等别是以海岛所在区划确定的，实则是为了区分不同行政区划的经济发展水平情况下，开发利用的无居民海岛资源市场价值差异。只有用岛方式对使用权出让最低标准的影响最为显著，在相同等别相同用岛类型的情况下，原生利用式和极度利用式的每公顷的年价格相差甚远。

海岛生态环境损害成本中的海岛生态补偿金是根据无居民海岛开发利用活动对海岛生态系统的改变程度确定的。无居民海岛生态补偿金的评估指标包括了海岛生态系统的供给服务、调节服务、文化服务和支持服务4类11项。不仅包括对海岛岛体上植物资源和动物资源(特别是对海岛珍稀鸟类)的生态系统服务价值的评估，还包括对潮间带和环岛海域中损害的天然生物资源资源生态系统服务价值的评估(不包括海洋中养殖渔业资源)。无居民海岛生态修复成本的评估指标包括海岛的受损生境面积、受损持续时间、修复时间、贴现率等，以替代功能的形式模拟修复受损生态系统服务价值需要的时间成本和货币成本。

3.4 相互关系

基于上述讨论，现行的无居民海岛使用金与海岛生态环境损害成本的耦合关系，如图2所示。

图2 无居民海岛使用金和生态损害成本之间的关系

4 无居民海岛使用金完善建议

4.1 丰富无居民海岛自然属性改变附加金

4.2 充实无居民海岛使用金

当前无居民海岛使用金尚未充分考虑开发利用区域生态环境的生态恢复成本。只对无居民海岛使用权人获得的出让面积的海岛面积征收使用金，较难将无居民海岛开发利用过程中产生的负外部内部化，且不能完全体现海岛资源的真正市场价值。应当将破坏的生态系统服务价值修复当未破坏时的生态系统服务价值总的成本纳入无居民海岛使用金，运用生境等价法核算恢复期间的成本，填补我国无居民海岛生态补偿金的法律空白。

4.3 构建无居民海岛数据信息库

无居民海岛使用金的完善，依赖海岛生态修复成本的科学合理评估，而评估数据的获取以高精度全时全域数据库的建立为基础，修复工程的可视化以海岛开发利用过程地理空间模拟技术为支撑。不仅需要海岛资源分布情况、海岛生态系统构成要素和数量等空间尺度的数据，还需要周边区域经济社会发展的统计数据。在无居民海岛使用金核算时，通过利用和处理数据信息库中的数据，模拟无居民海岛开发利用过程以及生态修复工程过程，为无居民海岛使用金的确定提供客观、公正和可视化的依据。

4.4 建立无居民海岛动态监测制度

无居民海岛的开发利用活动的有效监管，需要全域、全过程、实时监控技术的支撑和相关法律法规的完善。通过颁布和实施相关无居民海岛生态损害补偿和环境治理的法律法规和政策，提高无居民海岛使用者的用岛行为的规范程度。制止监测发现的有违无居民海岛开发利用方案的开发利用行为，对严重违法规定的，根据相应的法律法规和政策进行惩治，实现无居民海岛资源养护、生态系统效益最优和经济创收的动态平衡和良性循环。

5 结论

完善我国无居民海岛使用金是响应自然资源产权制度改革的重要举措，对我国无居民海岛开发利用兼具理论和现实意义。本文在梳理无居民海岛及其使用金概念的基础上，引入海岛生态环境损害成本，并从费用构成、评估范围、评估指标和相互关系四个维度对使用金和生态环境损害成本进行了比较，提出了丰富无居民海岛自然属性改变附加金、充实无居民海岛使用金、构建无居民海岛数据信息库和建立无居民海岛动态监测制度的建议。无居民海岛市场化交易要在海岛经济发展、海岛开发利用与生态环境保护三者之间平衡, 既要体现发展的一面, 又要重视互补性。我国无居民海岛使用权市场化交易，应当运用生境等价分析法核算出海岛生态环境损害成本并纳入无居民海岛使用金核算中，实现海岛经济发展、海岛开发利用与生态环境保护的共生联动, 推进无居民海岛产权治理体系现代化。