关于沈阳全面推进乡村振兴的对策建议

丁义文 孙梦蔚

（辽宁大学经济学院 辽宁沈阳 110036）

解决好“三农”问题始终是党中央工作的重中之重。继党中央关于实施乡村振兴战略的系列部署要求，十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为沈阳做好当前和今后一个时期“三农”工作指明方向。

一、沈阳乡村振兴发展现状及问题

沈阳认真贯彻党中央指示精神，坚决扛起保粮食安全重要政治责任，围绕加快补齐“三农”领域突出短板精准施策。“十三五”时期，农业农村现代化扎实推进，乡村振兴实现良好开局。然而，对照新阶段全面乡村振兴发展要求，沈阳目前仍有差距。

（一）尚未形成人口向农村回迁引力，农村空心化、老龄化得不到有效缓解

《沈阳市第七次全国人口普查公报》数据显示，截至2020年11 月1 日零时，沈阳全市常住人口中，居住在城镇的人口为7665638 人，占84.52%；居住在乡村的人口为1404455 人，占15.48%。同2010 年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加1417938 人，乡村人口减少454016 人。全市人口少于50万人的地区为辽中区、法库县和康平县。其中，康平县常住人口仅27.84 万人，为沈阳人口最少的区县。农村地区尚未形成人口回迁引力，本地人才、劳动力大量外流，人才匮乏导致乡村产业发展、乡俗文明、乡村治理后备力量不足，未来“谁来振兴乡村”“乡村为谁振兴”成为问题。

（二）城乡发展不平衡问题仍旧突出，农村居民美好生活需要得不到很好满足

从31 个省会城市比较来看，2020 年沈阳农村居民可支配收入位于第15位。城乡地区发展差距虽逐年降低，但仍高于全省平均水平，且长期处于高位，相较于居民人均收入水平趋近的天津、合肥、福州、拉萨等均有差距（见表1），对实现共同富裕形成挑战。此外，沈阳城乡社会在教育文化娱乐、医疗保健等方面的投入也有差距。2020 年农村年人均教育文化娱乐投入仅为929 元，而城镇人均投入则为2984 元，城乡比为3.21；医疗保健投入方面，城镇人均医疗保健投入是农村的1.29 倍，但农村投入占比却是城镇投入占比的1.96倍，这在很大程度上反映出城乡医疗保障水平仍有较大差距。

表1 2020 年31 个省会城市城乡居民人均可支配收入差距

数据来源：根据国家统计局、各市统计局网站公布数据整理。

（三）富民乡村产业发展困难重重，农业农村现代化水平仍旧偏低

1.小农户如何有效面对大市场仍是难题。沈阳农业经营的基本面仍是“一家一户小规模的家庭经营”，小农户面临“土地经营规模小、碎片化程度高，农产品自给有余、价低难卖，经营成本高、抗风险能力弱”的窘境。

2.农产品品质、品牌两大难依旧存在。一方面很多乡村并不缺乏优质农产品，但苦于无品牌，无法形成产业规模，产品品牌价值低，生产收益低；另一方面，农产品生长环境污染，生产环节中农药和化肥污染，盲目追求经济效益人为添加催熟剂、膨大剂、保鲜剂等现象仍客观存在，加上监管体系制度保障不力，农产品质量安全检验检测体系不健全，农产品安全标准体系总体水平较低，消费者质量安全信任问题难以解决。

3.产业深加工程度低，但物流成本高。很多乡村产业发展仍处在以提供原材料或初级加工为主的发展阶段，产品精深加工不足，产业价值链较短，一二三产业融合发展程度低。另一方面，乡村产业缺乏区位优势，仓储、冷链、物流、信息咨询等服务相对缺乏，物流服务体系不完善，成本较高。

4.新业态萌发期面临产业弱质化与同质化问题。尽管一些乡村在特色产业发展方面取得了进展，但囿于中坚劳动力匮乏、科技水平不高、跨县域层面的统筹协调与总体规划不完善、产业结构调整思路不宽、宣传力度不够、基础设施与公共服务欠缺，镇（乡）、村级政府在产业发展上习惯围绕自然资源禀赋做文章，资源禀赋相近的县区在乡村旅游、休闲农业、特色种植等产业层面呈现趋同现象，产业整体实力偏弱、增速低于预期、难以形成规模经济，且应对风险能力弱、可持续发展动力不足。

（四）土地“三权分置”改革相对缓慢，乡村资源有待进一步盘活

在农村集体建设用地、承包地和宅基地改革等方面，沈阳在东北三省领先，但与浙江义乌、江西余江、安徽金寨、云南大理、宁夏平罗等对比进展迟缓，引领示范性作用欠缺，城市要素下乡存在制度性障碍，经营权流转有待加强，乡村闲置、低效资源仍需大力盘活。与此同时，村庄情况错综复杂，一些地方的村干部存在消极抵制或认识偏差，所制定的土地承包确权登记颁证工作实施方案不符合相关法律法规，确权进度迟滞，引发农民不满。

二、乡村振兴发展的对策建议

针对以上突出问题，建议从以下方面下功夫，深化农村综合改革，优化整合优势资源，全面推动乡村振兴。

（一）加快农村综合整治进度

一要以良好营商“软环境”造就乡村“硬实力”。强化规划引导，运营推广示范工程，完善生态农业、数字农业、休闲农业、乡村康养、乡村旅游等招商引资、集体建设用地及农户承包耕地等政策及配套设施；提升基层政府服务水平，扎实做好宣传推介、招商引资、服务咨询等各项工作，加大财政扶持、信贷融资、税收优惠等方面支持，增强工商资本吸引力。二要以乡村建设“大力度”提升乡村“吸引力”。深化农村人居环境改善，补齐农村基础设施建设滞后短板，探索整村绿色节能改造，将风能、太阳能、沼气等绿色能源广泛应用于农村产业发展、闲置农房（危房）改建和整村风貌改造，全面解决户厕改造、饮水安全、污水治理和垃圾处理等问题，加强农业生产废弃物资源化利用和无害化处理，持续打造一批精品示范村和美丽示范村，逐步实现全域美丽乡村建设。加快数字乡村建设，推进城乡公共服务均等化，通过数字科技促进教育、文化、医疗、卫生、养老服务资源加速向乡村地区倾斜，提升乡村生活品质，不断完善新型职业农民培育制度和体系，让乡村成为企业家、社会资本、各类人才趋之若鹜的沃土。

（二）完善富民乡村产业体系

一要大力发展现代农业，推进农业标准化、绿色化、智慧化生产。实施“品牌强农”战略，大力开展“三品一标”农产品认证和登记保护，打造一村一品、一乡一业发展新格局，在做好增量的同时以“沈阳十大品牌”为依托推进小品牌联动，打造“金字招牌”，破解农产品同质竞争和增产不增收困境，从而促进农业区域结构、产业结构、品牌结构全面优化。强化优质粮油工程、绿色食品原料标准化生产基地建设、有机农业示范基地建设、地理标志农产品主产区建设等工程，拉长农产品精深加工产业链条，大力发展设施农业、数字农业、智慧农业，加快农业现代物流体系建设，实现“产地环境+技术规程+投入品使用+产品质量+产品加工+包装储运”绿色标准化和全程质量控制。市、县、村三级联动，通过网络宣传、发放生产操作挂图、树立技术品牌和开展技术讲座等形式，开展绿色有机食品生产操作规程“进企入户”行动，提升农业品质安全意识与标准化生产技能；通过持续推进特色农业与京东集团、阿里巴巴、建行等电商平台的深度合作，拓展农博网业务范畴及承载能力，积极拓展市场空间，为绿色有机食品企业建立线上线下绿色有机食品营销中心（专卖店）和开展对接贸易、小农户开展优质农产品网络直销和订单农业提供便捷渠道。二要着力发挥产业集聚优势，促进乡村一二三产业融合发展。以地域资源优势为抓手，开展肉牛、禽业、粮油、果蔬等集聚区建设，通过“园”“区”“基地”提质升级促进乡村产业集聚，并将平台建设与特色村镇发展有机结合，培育发展产业、生态、文化、旅游、康养深度融合的特色小镇和专业村。推动县域主导产业差异化发展，引导一二三产业适度集中，建设乡村产业、生活、生态一体化空间，探索创建“互联网+”高效互动的产业融合发展先导区，为实现农业强、农村美、农民富积累并推广经验。重点促进现代服务业与农业农村深度融合，推动农业生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动农村生活性服务业向高品质和多样化升级，挖掘培育新模式、新业态、新品牌。

（三）持续推进农村土地制度改革

一要推进多样化农地产权改革模式。探索农村老年人“以地养老”，允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。持续推进高标准农田建设，提升土地资源生产效率，允许农村居民自愿流转、入股、转让或参与有偿退出，促进承包地向高效率的农村经营主体集中。探索闲置宅基地变身节能民宿、乡村文化站、农业科技体验馆、农村技术人才（管理人才）进修学校，允许农村居民“以地就业”，推动发展乡村旅游、繁荣乡村文化、提升乡村人才质量、促进农民增收。二要健全完善全市农村产权流转交易市场体系。细化产权流转交易规则，提升系统交易业务承载能力，立足沈阳、辐射全省、联动全国，进一步打造“数字科技+农业+金融”的现代化农村产权综合服务平台，实现对农村集体资产的保值增值与畅通流转。三要强化“统筹规划、提升效率、保障公平、完善权能、明晰产权”的管理体制机制、准入程序和土地经营制度建设，建立科学规范、灵活多元的保障机制和公平的土地增值收益分配制度，完善农民群众深度融入到土地改革，参与监督机制中，加大“回头看”广度和深度，逐层加大排查监管力度，及时解决突出矛盾。在最大限度保障农民权益的前提下，实现“一地多用，以地增益”，切实提升农村土地的“幸福含量”。

（四）构建农业农村科技创新体系

一要明确农业农村科技创新的目标和方向，把满足人民对优质农产品的需要、实现农业生产的效能优化摆在突出位置，建立产学研结合的农业科技创新体系。持续推动沈阳农业大学、沈阳农科院等高等院校及科研机构，沈阳华美畜禽有限公司、沈阳双汇食品有限公司等农业龙头企业，新松、东软、华为、阿里巴巴、京东等科技创新企业的深度融合，加强农业绿色生态、提质增效技术研发应用，将科技成果快速广泛转化并应用于全域农业生产，尤其要发挥数字技术的显著优势，更好造福于小农户，推动农业发展质量、效益、整体素质全面提升。二要围绕乡村振兴发展的重点维度和着力点，把产业、人才、文化、生态、组织全面振兴、全方位振兴放在关键环节，建立以人为中心的智力创新体系，持续推动企业家、科技人员、新型职业农民、非遗传承人、环境工程师、党员干部等高素质人才向乡村集聚。以市农业农村局为牵头单位，打造复合型农业农村创新人才团队，发挥创新引领、教化示范作用，培育壮大乡村生产经营主体；不断加大乡村文化教育投入，丰富农村居民精神文化生活，实现城乡教育同质等效，营造乡村良好创新创造氛围，激发乡村内生动力，塑造强化乡村振兴力量、储备力量；合理优化乡村人才创新支撑政策体系，加大财政扶持力度，吸引各类人才留乡、返乡、赴乡就业、创业，为乡村振兴发展提供生力军。

（五）强化内外联动开放发展格局

一要积极融入辽宁“一圈一带两区”区域发展，进一步加强沈阳的吸纳和辐射作用。优化市域空间布局，将沈阳周边乡镇发展成为二级圈层，带动全省村庄一体化、综合化发展，建设农村产业融合发展示范区、优势农产品产业集聚带、绿色智慧农业连片产区和集自然生态与民俗文化于一体的全域乡村旅游线路。二要深度链接渤海经济圈建设，加快珠三角经济圈、长三角经济圈跨区域、跨流域合作，持续扩大对内开放合作。立足区域间资源禀赋，强化沈阳与沿海城市的产业链、供应链分工协作，推动农产品国内国际贸易和重大项目落地，提升乡村产业能级。三要统筹推进“一带一路”东北亚枢纽建设，全力以赴打造对外开放合作新前沿。探索沈阳农业科技园区、农业产业园“云集聚”，推动其与自贸区沈阳片区、沈阳高新区一体化协同发展，加快与吉林、黑龙江自贸试验区合作，畅通对外通道，完善口岸功能，让农产品、资源走出去，将资金、项目、技术引回来，不断拓展沈阳互联互通功能。