奥林匹克治理体系的时代窘境与纾困之道

任振朋,王润斌

2020 年新冠疫情暴发后,国际奥委会在事关东京2020奥运会延期决策中所表现出行事草率、不严肃、不正当、不符合法定程序等问题,既体现出组织治理能力不足,同时也折射出当下奥林匹克治理体系在领导国际体育和推动奥林匹克运动发展过程中所存在的诸多问题。现代奥林匹克运动百余年发展历程中,国际奥委会作为奥林匹克运动的领导者,善于借用每一次危机进行大刀阔斧的改革,确保奥林匹克运动健康发展。新冠疫情与东京奥运会延期举办虽然带来诸多复杂繁琐的治理难题,但同样也为国际奥委会精心思索当下奥林匹克治理体系的时代窘境与未来发展动向提供了一个千载难逢的机遇。基于此,本研究通过梳理奥林匹克治理体系的形成与演进,剖析奥林匹克治理体系面临的时代窘境及背景与成因,提出奥林匹克治理体系纾解窘境之道。

1 奥林匹克治理体系的形成与演进

国际奥委会作为奥林匹克运动的最高权力机构,凭借奥运会巨大的国际影响力而形成的社会基础,以《奥林匹克宪章》为依据对奥林匹克运动、奥运会所有权和规则制定所形成的法理基础,以及组织自身带有明显保守主义色彩的、迥异于西方民主制度运行方式所形成的组织结构基础[1],对于整个奥林匹克组织体系具有很强的统治力。与此同时,国际奥委会在成立之初创建的以国家身份作为参加奥运会的国家身份认同模式,将所有国家都置身于奥林匹克运动相对稳定的体系之中,从而使奥林匹克运动这种国际政治体系变得更加完善,并且得到国际社会的认可[2]。进而,国际奥委会领导的奥林匹克治理体系逐渐发展成为国际体育治理实践和维持国际体育秩序的核心基础。

国际资深奥林匹克研究专家夏普莱(Jean-Loup Chappelet)教授将不同历史时期的奥林匹克体系(Olympic System)归纳为三种模式:从国际奥委会成立到20 世纪70 年代的传统奥林匹克体系(The Classic Olympic System)、20 世纪70 年代至20 世纪末的奥林匹克管理体系(The Regulated Olympic System)、21 世纪初至今的奥林匹克治理体系(The Total Olympic System,如图1 所示)[3]。其中传统奥林匹克体系主要概括了围绕奥运会筹备与举办最密切相关的5 个利益相关者:国际奥委会、奥运会组委会、国家(地区)奥委会、国际单项体育联合会、国家体育协会。5 个利益相关者犹如顾拜旦设计的奥运五环,围绕奥运会相互之间积极配合、相互衔接,有序推进现代奥林匹克运动不断发展。

图1 奥林匹克治理体系[3]Figure 1 The Total Olympic System

20 世纪70 年代,国际奥委会为缓解财政危机开始商业化改革。传统奥林匹克体系迎来政府、国际赞助商、国内赞助商、职业联盟以及世界反兴奋剂机构和国际体育仲裁院等6 种新型利益相关者。新的利益相关者主要以特殊功能和经济关系加入,丰富了奥林匹克体系,尤其是世界反兴奋剂机构和国际体育仲裁院的建立为奥林匹克体系引入制衡机制,进一步完善和健全了国际奥委会对于国际体育的监管体系。进入21 世纪,越来越多的利益相关者不断加入奥林匹克体系,而国际奥委会传统由上至下政令式的管理模式也难以适用。与此同时,国际奥委会丑闻缠身、公信力危机以及国际体育自治体系遭受冲击等一系列问题,迫使21 世纪以来国际奥委会两任主席先后大刀阔斧的进行善治改革。奥林匹克管理体系由“以利益集团树形结构体系为基础、以上至下政令模式为手段、以较单一标准为衡量指标”逐步向“以利益集团网络型结构体系为基础、以政策引导和协商为软性手段、以‘善治'为评价标准”的奥林匹克治理体系转变[1]。

国际奥委会,为顺应全球治理时代发展趋势以及引领国际体育善治思潮,在改革进程中以善治为价值和理念,通过团结更广泛的治理主体,优化治理结构,健全规制文本等措施,不断完善奥林匹克治理体系,并积极促进多元化利益相关者之间的交流与合作,凝聚共识,实现发展共赢。然而,国际奥委会领导的奥林匹克治理体系不断丰富和完善的同时,各种形式、不同类型的组织、机构、团体、企业以实现最大化利益而不断加入,相应的为保证各个利益集团的利益,国际奥委会不得不让渡部分利益和权力以协调、制衡各方利益主体,从而在弱化自身组织权威和公信力的前提下,也为各利益相关者之间发生利益冲突和权力斗争埋下隐患,且矛盾不断加深和激化。

2 奥林匹克治理体系时代窘境的背景与成因

2.1 国际体育自治体系的缺陷

现代奥运会恢复之初,顾拜旦以“逆向代表制”和“自我遴选委员”为基础所创建的“精英自治”模式,在特殊的历史背景下较好解决了奥运会发展所面临的经济保障和政治干扰两大难题。然而,国际奥委会基于“精英自治”所构筑的国际体育治理模式在商业化发展阶段暴露出体育自治权力膨胀与异化,组织机构和制度建设滞后,缺乏必要问责制与外界监管缺失等等诸多问题,发生一系列治理失灵,迫使组织深陷公信力和治理危机。其一,体育自治权力膨胀与异化。奥运会的国际影响力逐渐提升,经济价值和政治功能逐渐被挖掘。相应的,国际奥委会部分管理者在利益诱惑和驱使下出现道德危机,发生自治权滥用现象,迫使体育自治权力膨胀与异化。进而,滋生各种腐败问题,使组织信誉和公信力严重下滑和不断弱化。

其二,组织机构和制度建设滞后。商业化发展的国际奥委会面临的威胁与挑战之所以接连不断,关键在于作为非营利性、非政府属性的国际组织,其组织内部制度建设和机构设置均无法满足和匹配奥运会商业化发展模式。如学者Katwala 认为国际奥委会作为奥林匹克运动的最高管理机构,是遵循“业余主义”而建立的非营利性组织,面对奥运会商业化发展其传统管理体系很难适应[4]。实践中,迫于公信力危机国际奥委会一再重申,基于善治理念通过组织机构和制度建设完善自治体系,但在实践中善治改革进程极其缓慢,治理效果堪忧。其三,缺乏必要的问责制与外界监管。一方面,国际奥委会、国际足联等国际体育组织内部高层的精英管理者(主席和执委会委员)通过机构设置和职能分配形成高度的权力集中制,进而实践中组织内部难以形成有效的问责机制、权力制衡和约束机制。另一方面,国际奥委会承认的35 家奥林匹克国际单项体育联合会中有22 家总部位于瑞士,理应受到瑞士法律的监管,但关键在于瑞士历来重视非政府组织发展且对非政府组织拥有宽松的法制管控制度,较少干涉国际体育组织的活动。另外,以国际奥委会和国际足联为代表的国际体育组织凭借国际大型体育赛事,时常以参赛权为名打压、排斥民族国家的外在监督和干预。

2.2 体育治理利益主体扩大化

20 世纪70 年代,冷战时期的奥运会取得卓越发展,政府、政府组织、国内和国际赞助者、专业的体育团队以及专家咨询组织等新的利益相关者对奥运会越来越感兴趣,如包括瑞士(1972 年)、法国(1975 年)、美国(1978 年)等国家为申办和举办奥运会纷纷为其国家奥委会制定法律框架,另外为共同治理国际体育所面临的兴奋剂难题,欧洲各国政府(通过欧洲理事会)积极参与到奥林匹克治理体系中[5]。20 世纪80 年代,伴随奥运商业化不断发展成熟以及与职业体育不断交融,国际上诸多大型企业、公司开始以赞助的形式与国家(地区)奥委会、奥运会组委会、职业体育联盟以及国际奥委会和国际单项体育联合会的合作日益增多,相应的国际奥委会通过实施奥林匹克全球赞助计划将诸多赞助商和职业体育联盟吸收进入奥林匹克治理体系中。2014 年国际奥委会在《奥林匹克2020 议程》中提出面对不同的外部治理主体,坚持协商合作、共谋发展的主基调,积极扩展与广泛利益相关者的协商合作,其中国际与国家政治、超国家与政府间组织合作、区域性体育组织与赛事、体育爱好者与广泛球迷、运动员(及教练员)、媒体与公共舆论媒介等新的利益相关者也被纳入奥林匹克治理网络[6]。

经济全球化背景下,商业化发展的奥运会规模逐渐扩增,相关的奥运事务越来越繁琐复杂,国际奥委会为保障奥林匹克事业的稳步发展,实现奥林匹克治理体系中广泛利益相关者的发展共赢,不断吸纳和邀请越来越多各行各业的组织机构、公司企业、私人个体以其独特的经济功能和专业的技术职能加入奥林匹克治理体系,从而进一步丰富和完善奥林匹克治理体系。其中,最突出的为越来越多的商业资金投入到体育领域,原本与体育较远的组织和机构作为利益相关者而参与到奥林匹克运动的方方面面。治理的基础是各利益相关者之间的权力制衡与利益分配,而越来越多的利益相关者为追逐利益不断加入奥林匹克治理体系,迫使治理利益主体逐渐呈现扩大化发展趋势。相应的,越来越丰富、越复杂的利益主体之间的利益冲突和矛盾也逐渐增多,并不断的被激化。

2.3 国际奥委会治理能力不足

进入21 世纪,奥林匹克治理体系中治理主体不断增多,利益冲突和政治斗争愈演愈烈,为保障奥林匹克运动的可持续发展如何建立一套公平公开的商业竞争规则,创造一种多元利益协调的体制机制,解决利益相关者的责权利统一和利益平衡问题,也成为奥林匹克治理体系和治理能力现代化建设的首要任务[7]。实践中,国际奥委会也希冀通过逐级下放自治权限授予国家(地区)奥委会和国际单项体育联合会更大的自治空间,同时希冀利用奥林匹克团结基金资助加强各组织自治能力建设,不断完善奥林匹克治理体系,提升组织的号召力和领导力。然而,国际奥委会在深化治理改革过程中避重就轻,强化民主化程序建设,淡化监督权体制改革核心问题……而这一切似乎仍是“新瓶装旧酒”将权力运行监管环节最大限度地控制在自己手中,牢牢强化组织对于奥林匹克治理体系的最高统治力[6]。从而,国际奥委会无论是一再强化的善治改革进程还是奥林匹克体系的完善与发展,其根本都旨在强化组织的统治力和控制力,而并非从根源上通过机构设置、制度建设以及转变治理理念等多方面提升组织在奥林匹克治理体系中的治理能力。

另外,无论国际奥委会还是国际足联,在面对治理危机造成组织权威和声誉严重下降时,无不例外选择在法治化、民主化、透明以及问责制等基础上围绕法律、财务、审计、营销等方面通过促进多样化参与、改革民主选举、改善监督机制、实施财务审核制度等一系列措施进行大刀阔斧的善治改革。实践中,善治究竟是国际奥委会缓解舆论压力的“临时举措”还是洗心革面、励精图治的“改革法宝”,尚未得到检验。相应的,在东京2020 奥运会延期举办的重大决策过程中,国际奥委会所表现出的草率、独行、专断的态势,既与其一再强调的“民主”“多样化参与”等善治改革原则大相径庭,同时也充分暴露国际奥委会所重在强调的善治改革成效有待商榷,而且更加凸显国际奥委会领导的奥林匹克治理体系,面对重大突发事件表现出治理能力不足。

3 奥林匹克治理体系的时代窘境

3.1 治理主体的利益冲突和政治斗争愈加激烈

现代奥运会恢复之初,顾拜旦领导下的国际奥委会坚守“业余主义”,避免了奥运会商业化发展,从而在奥林匹克运动国际化发展进程中减少了诸多不必要的利益冲突和矛盾。然而,20 世纪80 年代为缓解财政危机,国际奥委会迫不得已进行商业化、市场化改革。随着奥林匹克商业规模愈加壮大,越来越多的政府、政府组织、跨国公司等利益相关者纷纷加入,看似繁荣似锦的奥运会,其背后奥林匹克体系内部各利益相关者之间利益矛盾和冲突不断,暗涌波动。一方面,奥林匹克体系内部根深蒂固的政治斗争也日益激化。一直以来,欧洲作为国际体育发展中心,无论是国际体育秩序的掌控还是管理体系的领导均具有明显的“欧洲中心主义”[8]。然而,即使大多由欧洲国家掌控的国际奥委会,其组织内部不同国家的委员会之间也同样存在矛盾,如以英国为代表的盎格鲁萨克逊集团和以西欧和南美国家组成的拉丁集团之间长期存在权力斗争[9]。久而久之,国际奥委会的部分委员也逐渐沦落为借用发展奥林匹克运动的名义,代表不同民族和国家利益进行政治斗争和追逐利益的外交工具。

另一方面,国际奥委会实施的奥运分红制度加剧治理主体之间的利益冲突和矛盾。国际奥委会按照“各方有益,共同发展”的原则[10],依据项目的观众人数和赛事体量,制定奥运会收入分配制度。如2016 年里约奥运会,国际奥委会将奥运会项目的国际单项体育联合会划分为5 个等级进行差额分红,并依次可获得4 000 万美元、2 500 万美元、1 700万美元、1 200 万美元和700 万美元[11]。实践中,国际奥委会这种根据项目影响力及对奥运会贡献而制定的奥运分红制度,着重强调项目的重要性,更加凸显奥林匹克治理体系中各单项体育联合会的地位不平等,进一步扩大单项体育联合会的贫富差距,从而为国际单项体育联合会之间发生利益冲突和矛盾埋下祸根。2020 年5 月4 日国际田联主席巴斯蒂安·科向媒体透露,国际田联正在与国际奥委会进行协商希望国际奥委会能提前支付一部分东京2020 奥运会的分红,以缓解国际田联的财务危机。显然,疫情之下就连排在第一等级的国际田联都要直接做出裁员50%以减少开支的措施,可想而知处于低等级别的联合会所面临的财政危机有多么严峻[12]。进而,以国际田联为代表的国际单项体育联合会以自身生存压力为由,迫使国际奥委会提前兑现奥运分红。不仅反映出传统以国际奥委会为核心,国际单项体育联合会和国家(地区)奥委会为主体所构筑的奥林匹克权力架构和国际体育游戏规则遭受严重的冲击和挑战,同时也折射出奥林匹克治理体系中国际奥委会与国际单项体育联合会两大核心治理主体之间长期存在的利益冲突和政治斗争愈加激烈。

3.2 治理客体(问题)呈现扩大化与复杂化发展

20 世纪80 年代,时任国际奥委会主席萨马兰奇顺应国际非政府组织商业化发展潮流,开辟奥运商业化发展先河以应对奥运会财政危机。短短几年间,国际奥委会商业化发展取得巨大成功,并成为国际非政府组织商业化发展的典范。而相应的,国际奥委会面临的新问题也接踵而来。特别是,国际奥委会领导的奥林匹克治理体系所面对的治理客体(问题)逐渐呈现扩大化和复杂化发展。其一,奥运会规模不断增大带来巨大的财政压力,无人申办窘境不断凸显。商业化发展的奥运会项目不断扩增、场馆设施增加、相关活动和参赛人员激增,办赛成本屡创新高等诸多现象迫使举办城市因巨大的财政压力而望而止步,严重困扰着奥林匹克运动的发展。如,东京2020 奥运会小项为339 个,显然与《奥林匹克2020 议程》中将夏季奥运会项目控制在310 项以内的要求严重背离[13]。更为严重的是新冠疫情影响东京2020奥运延期举办所带来的额外财政支出,进一步增加办赛成本,而这必将进一步降低未来城市申办奥运会的欲望,致使奥运会申办遇冷问题更加严重。

其二,奥运会商业化发展,兴奋剂滥用和组织腐败问题愈加频发。过去一个世纪国际体育伴随政治化和商业化高速发展,奥运会等大型体育赛事的社会影响力、政治外交功能和经济价值逐渐被挖掘。运动员、裁判员以及体育组织官员为实现自我利益最大化,不惜通过滥用兴奋剂、操控比赛,严重破坏奥林匹克运动公平公正核心价值理念,直接威胁奥运会的健康发展。此外,国际奥委会坚守的精英自治体系,权力高度集中且缺乏透明的财务审计制度,外在缺乏必要监管的情况下滋生的内部管理者腐败问题,迫使国际奥委会在国际社会权威和公信力遭受冲击,不断削弱组织在奥林匹克治理体系中的领导力和号召力。

人工免疫算法是模拟生物免疫系统功能和原理来处理复杂优化问题的自适应系统.2002年，Castro首次提出了克隆选择算法，并成功将其应用于组合优化、数值优化等领域[8].但在其算法实现过程中，克隆的父代和子代间只有单纯抗体的复制，没有不同抗体间的交流，无法促进抗体种群自我进化.针对此问题，焦李成等构造了适用于人工智能的克隆、记忆及遗传算子等，并提出了基于柯西变异的免疫单克隆策略[9,10].

其三,国际社会的政治干预问题日益加重。奥林匹克运动的国际影响力不断提高,奥运会自身蕴含的政治外交功能被强化,继而长期处于国际公共事务边缘地带的奥运会难免卷入国际政治关系,并逐渐发展成为民族国家的政治外交舞台。一方面,各民族国家为提升国际体育话语权,围绕国际奥委会和国际体育组织重要职位人选进行激烈的政治权力斗争。另一方面,奥林匹克运动以及国际体育商业化和职业化发展时期,针对超出体育自治范畴的诸如职业运动员转会、保护自由竞争、防止腐败犯罪等问题也不得不面临着民族国家、政府组织等主要国际政治关系行为体的介入与干预。进而,国际奥委会成立之初所担忧的政治干扰问题,伴随职业化发展的奥运会日益加重。

3.3 治理价值“善治”理念的缺失与色彩浓厚的“人治”

从治理理念的视角,国际奥委会是建立在高尚体育道德之上的,特别是选择道德高尚、信念坚定、勤恳能干、社会地位显赫的上层贵族作为国际奥委会的委员,这种类似于“性本善”的朴素道德观念本质上反映出顾拜旦倡导的“精英自治”更加强调组织成员之间的道德自律,具有明显的“人治”理念[14]。随着奥运会的国际化发展,国际奥委会部分管理者在利益诱惑和驱使下道德滑坡,其行使的奥运公权力也逐渐呈现非民主化、泛化以及私化发展,从而滋生诸多问题,如以个人的好恶来选择委员,决策有较大的随意性,体现出鲜明的“人治”特点,少数精英管理者高度集权并私化滥用权力滋生腐败[15]。另外,伴随奥运会规模逐渐扩大国际奥委会的组织规模也相应扩大,组织管理也由初建时期少数决策领导的管理模式逐渐过渡为垂直管理的“行政模式”。相应的,国际奥委会也将这种具有高度“人治”色彩的“家长式”强硬管理风格,带入到奥林匹克治理体系中。

“盐湖城丑闻”暴发至今,国际奥委会以善治为理念不断实施一系列改革,从《奥林匹克和体育运动善治基本通则》到《奥林匹克2020 议程》等重大改革规制文本中一再重申“多样化参与”“民主”“团结和发展”等善治改革原则,以充分尊重奥林匹克治理体系中各方利益相关者的利益,一改过去强势、一言堂甚至蛮横的管理风格,弱化“人治”色彩并转向“法治”,以重新恢复组织在国际社会和体育领域的权威和公信力。然而,2020 年3 月份以主席巴赫为代表的国际奥委会在事关东京2020 奥运会延期举办的重大决策中“听取了很多同样的声音但忽略了一些不同意见”,给全球206 个国家(地区)奥委会发函听取意见但忽视了不同意见.....甚至在线上会议听取全球范围内220 多位运动员的声音却几乎没有给运动员发言时间[16]。所以,在一定程度上并未有尊重利益相关者的切实诉求,凸显国际奥委会“非民主化”的决策风格,充分体现国际奥委会传统观念里根深蒂固的“人治”理念。另外,国际奥委会组织在不断完善奥林匹克治理体系发展中,因缺乏“法治”“善治”理念且具有高度“人治”色彩的管理风格,也滋生诸多新问题且面对这些新问题时常束手无策。如国际奥委会对东京2020 奥运会延期影响的力度和复杂性估计不足,也未能就延期产生的经济成本与额外负担进行界定,只是一味地号召奥林匹克治理体系中的成员做到“牺牲与妥协”,以及在延期办奥决定作出后,向外界宣布有4 个星期的窗口期来讨论具体的延期时间,但是两天之后就匆忙宣布了新日程[17]。这种过于强调一种声音、一个基调的处理风格,不仅影响国际奥委会的威望和权威地位,也进一步加剧国际奥委会与奥林匹克治理体系内部其它治理主体的利益冲突和矛盾。

3.4 治理规制文本的约束力不断弱化

《奥林匹克宪章》作为国际奥委会制定的关于奥林匹克运动最高法律文件,对整个奥林匹克运动的宗旨、组织、机构、成员资格、职权范围以及各种活动的基本程序都作出了规定,对整个国际体育领域的发展起着普适的制约作用[18]。相应的,《奥林匹克宪章》作为约束所有奥林匹克活动参与者行为的最基本标准和各方利益相关者进行合作的基础,也逐步发展成为整个奥林匹克治理体系中最具权威力和约束力的规制文本。与此同时,20 世纪末国际奥委会倡导并组建了世界反兴奋剂机构和国际体育仲裁院,并通过制定《世界反兴奋剂条例》和《国际体育仲裁法典》等规制文本以治理诸如兴奋剂滥用、职业运动员转会、体育纠纷等国际体育发展所面临的问题。21 世纪以来,国际奥委会又先后制定了《奥林匹克和体育运动善治基本通则》和《国际奥委会道德准则》等规制文本,作为恢复组织公信力、完善自治体系的有效补充,进一步完善国际奥林匹克匹克治理体系所需的规制文本。

世界反兴奋剂机构和国际体育仲裁院的建立虽为奥林匹克管理体系引入制衡机制,进一步完善和健全了国际奥委会对于国际体育的监管体系,但是源于二者在国际奥委会大力支持和重点帮扶下组建成立,其组织的独立性一直遭受质疑,相应的《世界反兴奋剂条例》和《国际体育仲裁法典》等规制文本的约束力也大打折扣。例如,长期以来国际足联一直与国际奥委会处于对峙和博弈状态,前者在2004 年拒绝加入世界反兴奋剂组织,双方的关系一度闹得很僵[19]。显然,二者的对峙在一定程度上既反映出国际足联不仅挑战国际奥委会的领导地位和权威,同时威胁着奥林匹克治理体系的团结发展以及削弱国际奥委会相关规制文本的约束力。

此外,针对国际奥委会有关东京2020 奥运会延期举办的决策,易剑东教授指出:“根据《奥林匹克宪章》的规定,国际奥委会做出延期的这一决定是不严肃、草率、不正当、不符合法定程序的”;尤其是依据《奥林匹克宪章》规定奥林匹克运动会在奥林匹克周期的第一年举行,东京2020 奥运会延期一年显然违背宪章,同样修改《奥林匹克宪章》则必须通过全会投票决定,而此次显然没有做到[20]。连同后续国际奥委会一系列自食其言的决定,不仅自我削弱组织的权威和公信力,同样在事关整个奥林匹克运动最为重要的重大决策上随意违背《奥林匹克宪章》,在一定程度既充分体现国际奥委会管理理念具有浓厚的“人治”色彩,同时也直接弱化《奥林匹克宪章》作为奥林匹克治理体系最高规制文本的法治权威和强制力。与此同时,国际奥委会在东京2020 奥运会延期举办决策中所体现出的“不严肃、草率、不正当、不符合法定程序”态势显然与《奥林匹克和体育运动善治基本通则》中所提到的“善治”价值和理念相违背,不得不说再次自我损害和弱化规制文本的约束力。

3.5 治理效果评估的标准缺失

非政府组织和政府、市场一样,也会因组织行为偏离社会公益的宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来负面效应,发生组织失灵[21]。其中最主要的原因之一在于非政府组织所从事的服务大多是慈善、公益性质的,无论是质还是量都缺乏合适的衡量标准,同样也正是非政府组织缺乏被广泛接受的绩效衡量标准,严重阻碍组织制定明确的目标和评估工作进展[22]。相应的由非政府组织主导某一领域的治理体系同样也因工作绩效缺乏必要的衡量标准,在评价治理效果时面临着评估标准的缺失。久而久之,神秘、不透明且缺乏外界监管的非政府组织只有发生重大组织失灵问题时,外界才普遍意识到其治理体系存在问题。

国际奥委会领导的奥林匹克治理体系经过百余年的发展与完善,是否真正意义上在全世界范围内弘扬了奥林匹克主义,推广奥林匹克运动以及普及国际体育发展,是其治理效果的最佳评估标准。国际奥委会拥有206 个会员,相较于联合国193 个成员国还要多13 个,在一定程度上有效证明奥林匹克治理体系在推动奥林匹克运动全球发展进程中取得卓越的治理成效。然而,近二十余年国际奥委会、国际足联、国际举重联合会等国际体育组织接连发生腐败丑闻,也反映出由国际奥委会、国际单项体育联合会等国际体育(非政府)组织为核心治理主体的奥林匹克治理体系同样存在因治理效果评估的标准缺失而产生“自治失灵”问题。尤其是,国际奥委会和国际足联等国际体育组织内部虽有许多且相对完善的治理政策,如《国际奥委会道德准则》以及国际足联《道德准则》和《纪律处罚规则》,但相应的因没有有效的手段和方法来完成这一任务,其纪律处罚机构也并非刑事法庭,所以表现出内部治理效果不佳[23]。

4 奥林匹克治理体系的纾困之道

4.1 短期应对:缓解多方利益相关者的财政危机,最大限度降低新冠疫情影响

东京2020 奥运会延期举办给国际奥委会领导的奥林匹克治理体系带来巨大挑战。同样,对于国际奥委会而言,既是一项重大考验也是一道必答题。在新冠疫情考验的初始阶段,国际奥委会欠缺考量,仓促、草率、专断的就延期事宜进行决策,在一定程度上迫使奥林匹克治理体系中各利益相关者心生怨气,以至于影响到奥林匹克治理体系内部利益相关者的团结。2021 年8 月8 日,延期一年的东京2020 奥运会,历经千辛万苦,克服重重苦难,完美闭幕。早在2020 年5月14 日,国际奥委会拿出8 亿美元以缓解新冠疫情给奥林匹克运动带来的各方面困难,其中向国际单项体育联合会提供1.5 亿美元以帮助其渡过财政危机;与此同时,国际奥委会还与瑞士政府达成一项联合支持计划,向部分国际单项体育联合会提供贷款,以帮助部分国际单项体育联合会减轻新冠疫情全球大流行造成的经济影响[24]。

但是,疫情尚未结束,国际体育和奥林匹克运动尚未全面复苏,部分国际单项体育联合会尚未完全脱离财政危机。所以,对于当下的国际奥委会而言必要继续实施财政援助,以帮扶面临严重财政危机的国际单项体育联合会,确保国际单项体育联合会组织正常运转以及国际体育和奥林匹克运动的可持续发展,减少奥林匹克治理体系内部因财政问题而引发冲突和矛盾。与此同时,国际奥委会必须要与国际单项体育联合会针对国际大赛(最主要的是各单项体育联合会主办的世锦赛和世界杯)的赛事日程进行洽谈和磋商,促进奥运赛事和世锦赛、世界杯等国际重大体育赛事和谐共生,尽可能减少各方利益损失,确保利益相关者团结、和谐发展。从而充分体现国际奥委会作为奥林匹克治理体系领导者的责任担当,积极发挥组织的协调作用,广泛团结奥林匹克治理体系内部各治理主体协同发展,共同面对疫情危机,携手引领国际体育和奥林匹克运动走出黑暗的疫情阴霾,顺利、安全渡过百年不遇的浩劫。

4.2 中期发展:深化善治改革,强化领导力和号召力逐步提升治理能力

21 世纪的奥林匹克体系因民族国家、政府组织、赞助商、新型国际体育组织等利益相关者不断加入而面临多元化、扁平化利益关系网络的冲击,体系内部各种危机波涛云涌。同时,作为奥林匹克治理体系的领导者,国际奥委会因组织治理问题而面临公信力危机,严重威胁到其作为奥林匹克治理体系领导者的权威力和领导地位。善治,并非解决国际体育组织一切问题的灵丹妙药,然而对于完善国际体育组织内部机构设置、制度建设以及治理体系具有重大意义。与此同时,善治理念与实践对于促进因多方利益相关者不断加入而产生主体之间利益冲突与矛盾的制衡,对于健全和完善奥林匹克体系发挥着重要的纽带作用。

新冠疫情让国际体育进入黑暗隧道,如巴赫所言“东京2020 奥运会可以在这个动荡时期成为世界希望的灯塔,奥运圣火可以成为隧道尽头的明灯”[25]。国际奥委会作为国际体育组织的改革先锋,面对国际体育发展所处的时代背景和重大危机,一次次将危险化为机遇,掌舵国际体育扬帆远航。进而,对于国际奥委会而言后疫情时代通过继续推进和完善组织机构设置和制度建设,引入选举等民主程序的同时坚持“求同存异”守拙精英自治原则,走出封闭管理积极开展治理主体多元化,从“人治”走向“法治”,搭建易于操作、框架清晰的法律规制系统等多种举措完成渐进改革[14],实现法治理念、程序民主、组织透明、问责严肃、多样化参与的善治模式。继而,在奥林匹克治理体系中,国际奥委会通过协调多重利益冲突和矛盾,团结广泛的利益相关者,构建善治统摄、利益共享、多元共治、政策引导为核心的治理模式,强化组织领导力和号召力,重塑组织在国际社会和体育领域的权威和公信力。同时,国际奥委会有必要重构、优化奥林匹克治理体系,有效缓解、权衡、制约奥林匹克治理体系中各成员之间的利益冲突和权力斗争,继续引领国际体育前行发展。否则,疫情终将过去,当一切恢复正常的时候,奥林匹克运动还将会迈着更沉重的脚步,艰难前行。

4.3 长期谋划:引领多元化治理主体协同合作构建奥林匹克发展共同体

经济全球化背景非政府组织积极参与处理国际社会中各种疑难杂症,不断推进新型国际秩序的构建以及所倡导的全球治理,为处理日益繁琐的国际事务提供了新思路。奥林匹克运动乃至国际体育发展向来由非政府组织属性的国际奥委会、国际单项体育联合会等国际体育组织共同参与治理。因此,奥林匹克治理体系与全球治理理念具有高度融合的理论基础和实践可操作性。进而,以全球治理的价值理念引领奥林匹克治理体系中的多方利益相关者协同参与实施合作共治,是有效应对21 世纪奥林匹克运动所面临的诸如腐败、兴奋剂等诸多复杂性、全球性问题的最佳路径选择。

体育全球化发展进程中,任何一项体育运动的国际发展与全球推广,都难免受到奥运会所带来的积极影响,特别是奥林匹克治理体系中每一个利益相关者,皆因奥运会的商业化发展而获得巨大经济红利。不可否认,东京2020 奥运会延期举办背景下部分国际单项体育联合会为缓解财政危机而迫使国际奥委会提前兑现东京2020 奥运会分红,在一定程度上体现了当下国际奥委会领导的奥林匹克治理体系存在诸多问题。然而,退而言之,假如源于东京2020 奥运会延期国际单项体育联合会因财政危机破坏国际体育秩序和权力架构,无法保障奥林匹克治理体系的正常运转,恐怕对于那些长期依靠奥林匹克治理体系的国际单项体育联合会而言,无疑是灭顶之灾。所以,对于奥林匹克治理体系中每一个利益相关者而言,全球体育行业遭受新冠疫情严重冲击的背景下,以全球治理价值理念统摄,在国际奥委会协调和领导下奥林匹克治理体系的利益相关者必要基于团结合作,构建奥林匹克发展共同体,同心同力、众志成城共同面对新冠疫情所带来的诸多危机。同时,以国际奥委会为核心领导的国际体育组织进一步推进善治改革进程,培育出一套公平、有效、透明的合作机制,不断完善和发展奥林匹克治理体系,共同促进奥林匹克运动繁荣发展。

5 结语

国际奥委会商业化发展以来,国际体育自治体系与奥林匹克治理体系的缺陷无限放大,丑闻频发,深陷治理危机。受新冠疫情影响东京2020 奥运会延期举办,作为奥林匹克运动发展百年难遇的危机,充分暴露和凸显出国际奥委会领导的奥林匹克治理体系发展面临着治理主体的利益冲突和政治斗争愈加激烈,治理客体(问题)不断扩大化与复杂化发展,治理价值呈现“善治”理念的缺失与色彩浓厚的“人治”,国际奥委会制定的规制文本约束力不断弱化,以及治理效果评估的标准缺失等时代窘境。后疫情时代,国际奥委会作为国际体育的领导者必将引领国际体育组织继续深化善治改革,不断提升强化组织领导力和号召力,积极促进多元化利益相关者协同合作构建奥林匹克发展共同体,推动奥林匹克治理体系不断完善,推进奥林匹克运动和国际体育新发展。