“公参民”学校的历史溯源、规范治理与改革逻辑

张琳 丁雪艳

《教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（教发〔2021〕9号）是有史以来对义务教育阶段“公参民”学校改革力度和决心最大的一次。通过对义务教育阶段“公参民”学校的历史溯源，不难发现其存在具有一定时期的合理性，然而也诱发了各种矛盾和问题。从多年的改革治理脉络来看，改革的目标和意义很明确，义务教育阶段“公参民”学校回归公办，是其回归公平普惠的教育初心，是人民的需要，国家的需要，时代的需要。

一、“公参民”办学的产生与发展

教育的特点是受众广和需求高，1985年5月中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，提出要“鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。此后，各种社会力量进入了教育领域，逐渐形成了多层次、多类型和大体量的民办教育体系。

一直以来，我国教育事业发展面临教育经费不足的突出问题，地方政府有向社会寻找教育资金的压力和动力。在这种情况下，1993 年发布的《中国教育改革和发展纲要》明确，充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性，坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费。改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。“公办民助”或是“民办公助”的办学形式应时代的需求而产生，这类公办名校利用公共资源开办的民办学校简称“公参民”学校。在特殊时期，“公参民”学校扩大了优质教育资源覆盖面，缓解了政府的办学压力和部分地方优质教育资源供不应求的矛盾，满足了人民群众多样化的教育需求。

然而“公参民”学校以营利为目的，高收费现象突出，扭曲教育目的，有违教育公平，滋生教育腐败，因此受到社会的普遍关注。从2004年至今，国家已对“公参民”学校进行过多次整改，然而多年规范治理却无法根除。

2021年是教育改革年，7月教育部等八部门联合发文规范治理“公参民”学校，是有史以来对“公参民”改革力度和决心最大的一次，也是对《民办教育促进法实施条例》相关规定的执行，更是一种政策延续。自文件出台之后，全国各地积极响应。云南省发布了《云南省教育厅等八部门关于印发规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校工作方案的通知》（云教发〔2021〕69号），将此项工作纳入各级政府履行教育职责评价范围，同时提出具体的实施方案，要求2022年12月31日前完成转型。

二、“公参民”学校的现状

（一）“公參民”学校办学现状

“公参民”学校以名声大、升学率高成为广受家长追捧的热点学校，本次改制所针对的“公参民”学校特指义务教育阶段，主要有以下三种形式：一是校区独立、独立招生等，任用公办学校在编的师资参与管理，且在命名上依然使用公办学校名称；二是占用公办学校校区，有一定社会资金进入，不任用公办学校编制内教师，每年要交纳一定的费用给公办学校；三是公办学校内的校中校、分校，是公办学校变相举办的民办学校。

自20世纪90年代至今的30年来，“名校办民校”进入新阶段，知名度较高的公办学校形成多个主体、多种所有制（“公参民”学校）、多地办学的集团化办学模式，在各地举办“品牌输出”模式的贴牌收费分校。据相关文献显示，“公参民”学校全国总数不少于2 000所，约占全部民办义务教育阶段学校的20%左右。有的地方数量更多，东部某省“公参民”学校占到全部民办义务教育阶段学校的三分之一，甚至有的地区达到85%。就云南来看，截至2021年7月，云南省“公参民”学校占全部民办中小学的36%，其中有53所义务教育阶段“公参民”学校纳入整改范围。

（二）“公参民”学校办学积弊

1.加重教育内卷化。教育的初衷是传播知识，传承人类文明，提高整体素质，然而由于优质教育资源有限，内部竞争日益激烈，竞争和择校带来焦虑。随着义务教育的普及和发展，优质资源不断增加，然而这种竞争不减反增。其中，资本化的校外培训机构和“公参民”学校的拔尖教育促使了教育内卷化的恶性循环。围绕名校的择校竞争，课外培训产业规模和数量日益庞大。课外培训机构成为学校的衍生品，据统计，当前中国基础教育阶段教育培训行业已发展出以校外培训机构为主体的万亿级市场，总数量超过了百万家，已经高于同期义务教育学校总数（2019年全国共有义务教育阶段学校21.26万所）。内卷的结果就是有钱人花重金买学区房，买不起学区房的普通家庭，则想方设法给孩子报培训班补课，然后高价择校，谁都不想让孩子“输在起跑线上”。在校外培训之风和择校热的环境之下，义务教育领域减负困难重重。特别是“公参民”学校以其独特的高升学率为吸引点，助长了义务教育应试色彩，加重了教育的内卷化程度。

2.破坏教育生态环境。“公参民”学校是市场机制引入学校的产物，义务教育阶段“公参民”学校的存在，一直以来就不断引发社会各界的广泛关注。这类被老百姓称为“假民办”的存在，由于学校享有双重体制的政策优势，一方面利用民办机制运行，一方面利用公共资源优势和政策倾斜，迅速扩张成为名校，吸引更多更好的生源与师资，形成“民强公弱”的教育生态，催生了义务教育阶段的“择校热”，增加了小升初、初升高的社会焦虑，严重破坏了义务教育均衡发展的基本原则。

3.异化教育本质。义务教育面向每一个公民，是每一个适龄儿童必须享有的一项权利和义务，必须要体现公益性和公平性。然而“公参民”学校无异于企业，以逐利为本，忽视教育本质，导致教育目的和发展方向偏离，权力极易找到寻租点，教育本质的异化滋生出腐败，义务教育的公平性无法体现。以自主招生来看，“公参民”学校汇聚了全省最优质的教育资源，报名人数远超录取人数，三成电脑摇号赌运气，七成人为操作拼关系，最终幸运入围者，都是那些为之付出金钱和精力的“顶尖人士”。义务教育的公益性无法体现，以教育高收费来说，目前云南省“公参民”学校小学每名学生收费平均1.5万元/年，初中每名学生收费平均2万元/年，并且学费会根据学校的热度逐年上涨，随着报名人数的剧增，学费水涨船高。如前所述，教育内卷日益严重，劳动力市场学历贬值，家长们更是无法遏制教育焦虑，为了“公参民”的高升学率，竭尽所能为孩子提供更优质的教育资源，超过半数的中国家庭教育支出高于家庭收入的20%。

三、“公参民”学校改革面临的主要问题

“公参民”办学是一把双刃剑，既满足了人们对优质教育资源的需求，又挑战了教育公平。因此，改革是大势所趋。在义务教育阶段“公参民”学校退出历史舞台之时，也面临一些不容忽视的问题。

（一）改制后的教师何去何从

义务教育阶段“公参民”学校在办学之初，一部分师资由举办学校派出有编制的教师，一部分师资由当地教育局公开招聘或者民办学校自行招聘，教师的编制、待遇与管理问题是改制所面临的首要问题，转公后教师的管理划归属地教育行政部门。在云南此次整改的53所“公参民”学校中，小学教师有编制和无编制的比例为1︰8，初中为1∶2.8。其中，昆明市严重缺编，缺编人数占改制“公参民”教师编制总数的77%，当中又以官渡区缺编最多，占昆明市缺编总数的28%。

“公参民”教师取得公办身份并不容易，存在诸多限制，比如年龄、学历、专业，除此之外，师范类毕业生人数连年增长，校外培训机构大量教师受“双减”政策影响失业，大量新生力量加入考编队伍，稀缺的编制数量和激烈的考编竞争让教师们对未来感到迷茫。加之转公后经费来源渠道由原来的学费收入变为政府投入，退一步说，就算编制充足，受政府投入所限，教师的工资待遇也将受到影响，有的学校甚至会出现待遇降低。这一系列因素终将会导致教师队伍不稳定。

（二）改制后教学质量如何保障

如上所述，教师对未来的焦虑与迷茫，会直接影响教育教学工作，入不了编的教师或跳槽或转行，名校的招牌不复存在，对于社会的吸引力将减弱，学校没有了自主招生政策，在生源上也就避免了掐尖，优质生源及优质师资流失，过去的辉煌能否延续？

（三）改制后家长的焦虑如何化解

义务教育阶段“公参民”学校恢复为公办后，划片、就近、免试、免费入学的政策虽有利于教育公平和均衡发展，但学校性质改变后将面临学校名称改变、办学地点改变、教师改变等等，广大家长为转型后的质量和服务担忧。名校的招牌和高升学率不复存在，小升初或初升高带来的焦虑首当其冲。

（四）改制后各方利益关系如何调整

“公参民”学校涉及各方产权关系非常复杂，除公办学校单独举办或与其他公有主体合作举办之外，“公参民”学校中依然会有社会力量投入，如各种集团化办学、房地产商投入办学、企业投资、个人投资，等等。在“公参民”学校转制为公办学校的过程中，还要考虑社会力量已有投入如何计算、如何退出、政府是否进行补偿，以及补偿的合理性等，不仅涉及地方政府的财力能否支撑问题，同时也关系到政府信用问题。

（五）改制后地方政府财政投入如何保障

“公参民”转型后最大的变化就是经费由学费收入转为政府投入，转为公办后，地方政府必须承担起义务教育经费投入与保障的主体责任。按照义务教育阶段的两免一补、生均补助等相关政策，原来收费学生的学位将由政府购买，学费标准为小学学位8 800元/年.人，初中学位11 000元/年.人，省级层面义务教育经费支出最高占比仅为0.78%，但县级地方财政义务教育经费支出最高占比达到17.16%（根据2019/2020年度昆明市公务员平均工资和公办学校师生比情况计算）。改制以后政府需要增加新的投入，地方财力是否能够支持？

四、“公参民”学校改革建议

义务教育的公益属性是大势所趋，“公参民”学校改革势在必行，改革致力于维护教育公平公正、保障教育权益、推动义务教育优质均衡发展、构建公平有序的教育格局。针对改革中所面临的主要问题和各方群体利益，坚持“老生老办法，新生新办法”的原则，制定行之有效的措施，才能避免激化社会矛盾，维护社会舆论稳定。

（一）强化政府履行举办义务教育职责，确保经费投入力度

兵马未动粮草先行，改革难，难就难在经费，最大压力在地方财政。建议中央财政安排教育改革专项经费，按照中央、省、区县的三级教育改革经费划拨专项经费，由省财政统筹，支持地方政府完成学位购买、土地置换、补偿安置等各项工作，确保各地不因财力原因致使改革停滞或引发学校办学质量波动。

（二）合理安置“公参民”学校教师，做好教师编制、福利保障的衔接和管理

全省统筹，根据编制总量进行调整，在全省教师编制总量不变的前提下，按照教师县管校聘的政策，尝试以跨区县调用编制的方式，从生源较少的学校和其他事业单位调编，由属地教育行政部门对编制进行分配，组织针对“公参民”学校教师入编的专场考试。

（三）建立健全退出机制，保護民办教育投入者和管理者合法利益，降低社会焦虑

对于涉及多主体办学且符合“六独立”的“公参民”学校，如果社会力量方愿意转为公办，政府在产权转移的过程中应对各办学投入者和管理者，建立补偿和有效平稳的退出机制；如社会力量方不愿意转为公办，可继续举办非营利性质的民办学校。以此保护社会公平正义，维护政府公信力，增强社会对政府依法行政的信心与安全感，从而有利于社会的长远健康发展。

（四）合理配置教育资源，保障国有资产不流失的同时避免优质教育资源的浪费

改革后要保持原有的教育质量不受影响，在国有资产的处置上要避免优质资源的浪费。有独立校区的“公参民”学校，直接转为公办；没有独立校区的“公参民”学校，由于改革后与“母校”脱离，面临着办学地点变更或者停办的难题，为了不造成优质教育资源浪费，建议属地政府与之进行相应的土地置换，使其继续发挥办学服务社会的作用。

（五）因地制宜采取一校一案，确保学校顺利过渡

根据不同学校的办学历史、办学条件，存在的困难和问题不同，改制中要因校而异制定不同的实施方案。针对高校内的校中校、附属校，可允许按照高中阶段继续办学，义务教育阶段学校停止办学，亦或将义务教育办学地点移至新的办学点继续办学。针对十二年一贯制学校也应采取两个主体分设的方式，义务教育阶段转为公办继续办学，高中阶段可以一起转为公办或独立办学。若是高中阶段独立办学，则可以缓解教师编制压力。