农村土地承包经营权有偿退出：试点做法与机制探讨*

高 强，侯云洁

（南京林业大学经济管理学院）

我国是一个人多地少、占有不均、禀赋不同的农业大国。当前，我国农民数量大量减少，但在农村仍然有两亿多农户，户均承包地面积约为7.45亩。长期以来，我国实行的家庭承包经营制度，赋予了农民长期而有保障的土地承包权益，在稳定粮食生产、促进农民增收和发展农村经济等方面发挥了重大作用。随着工业化、城镇化的加速推进，“三农”工作在经济社会发展全局中的保障性、战略性地位和功能更加凸显，客观上也对农村土地制度改革提出了新的要求。一方面，随着农业人口大量向城镇和非农产业转移，以及本地农民就业创业人数不断增加，农村人地矛盾更加突出，“进城不退地”“在乡不务农”等问题愈发严重。第七次全国人口普查数据显示，自2010年以来，全国先后有将近1.6亿乡村人进城落户，而这其中的大部分依然在农村拥有承包地。另一方面，近些年，我国不断加大户籍制度改革力度，积极推进农民工市民化，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，以户籍为纽带的福利体系逐步向以居住为纽带的福利体系转变。部分在城市定居的农民，拥有稳定的工作和收入，也可以享受城市的教育、医疗和养老等资源，对农村承包地的依赖性显著降低。

从农业内部看，随着土地流转与规模经营加快推进，农村产生了家庭农场、农民合作社、涉农企业等大量新型农业经营主体和服务主体，农业生产的规模化、集约化、股份化程度不断提高，农村土地多元复合经营的格局已经形成且难以逆转。在土地产权层面，农村土地集体所有、按户承包、长久不变的制度也已基本定型。如何在协同推进新型城镇化与乡村振兴战略统筹衔接的大前提下，结合城乡人口结构与村庄布局变动的历史趋势，妥善处理包括进城落户农民在内的土地承包权益，建立土地承包经营权退出机制，具有特殊重要意义。关于土地承包权退出的制度变迁，我国经历了严格管制农民土地承包权产权归属、强调依法保护进城落户农民土地承包权、审慎开启长久不变条件下土地承包权退出改革试点三个不同阶段。[1]近些年来，我国在完善法律和制度的基础上，选取山东、宁夏、湖北等地开展农村土地承包经营权有偿退出试点，并逐步扩大试点范围，为面上推动相关制度改革积累了经验。

我国学者对土地承包经营权退出问题做了深入研究。从研究内容看，学者较关注农民退出土地承包经营权的意愿及其影响因素。罗必良等认为农户的土地承包经营权退出意愿与其资源禀赋密切关联。[2]邢敏慧和张航认为家庭生命周期对农户土地承包权退出意愿影响显著，相比空巢期家庭，抚养期、负担期、稳定期和赡养期阶段的农户退出意愿较低。[3]从产权角度看，农地确权强化了农民的权属意识，因而农户认知是影响农民土地承包权退出意愿的关键因素。[4]高强和鞠可心认为，农地确权促进了经营权退出，但却抑制了承包权退出。[5]从制度层面看，土地承包经营权退出本质是承包关系的自主调整，属于农村土地承包关系完善的制度范畴。[6]许多学者也关注到了土地承包经营权退出在实践中存在的矛盾和问题，例如，自愿有偿退出在政策中变异为弱势农户的自愿退出和强势富裕农户的自愿不退出。[7]此外，土地承包经营权退出面临着诸多风险，如失地农民未来生计的不确定性，工商资本投资农业带来的圈地运动、掠夺式经营、破坏耕地及生态等各种风险。[8]这些研究为探讨农村土地承包经营权退出机制奠定了良好基础。本文结合全国农村土地承包经营权退出试点进展情况，在深入探讨农村土地制度改革与土地承包经营权退出关系的基础上，总结与分析试点中存在的问题，提出健全农村土地承包经营权有偿退出机制的思路与建议。

一、农村土地制度改革与农村土地承包经营权退出

农村土地承包经营权退出是我国农村土地制度改革的一项重要内容。承包地制度改革涉及土地确权、三权分置、土地经营权抵押赋能以及土地承包关系长久不变等多项内容，这些内容都与农村土地承包经营权退出息息相关。厘清农村土地制度重要领域改革与土地承包经营权退出的关系，有助于深化认识、明确思路，进一步达成改革共识。

（一）确权登记颁证是土地承包经营权退出的前提

农村土地承包经营权确权登记颁证是由党中央统一决策、各级政府组织开展、社会主体广泛参与并以政府信用为基础颁发权属证明的土地承包经营权集中登记。该项改革事关农村基本经营制度的稳定与完善，是农村土地制度改革的一项基础性设计。从2014 年开始，利用5 年左右的时间，通过明晰权属、依法登记、颁发证书等形式，基本摸清了全国承包地家底，厘清了权属关系，提升了信息化应用管理水平，为农村土地承包经营权退出提供了依据。从发包方看，确权登记颁证明确了农村集体土地所有权的承担主体，厘清了“村”与“村”的边界，促进了所有权的行使。从承包方看，确权登记颁证能够“定纷止争”、化解调处矛盾，使承包户有了法定凭证，避免农民权益在退出过程中受到侵害。总体上看，全国通过开展确权登记颁证，解决了大量历史遗留问题，强化了物权保护，明晰了产权边界，为开展农村土地承包经营权退出确立了制度前提。

（二）法律赋权是土地承包经营权退出的关键

土地承包经营权退出的政策起点是家庭联产承包责任制改革之后，集体所有权和土地承包经营权“两权分离”格局的形成。[1]改革开放之初，中央严格管制土地承包经营权，土地不能随意流转，也基本上没有退出的可能。2007年《物权法》规定土地承包经营权具有占有、使用、收益的权利，丰富了土地承包经营权的权能。2018年，修订后的《农村土地承包法》第二十七条规定“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方”，为土地承包权退出提供了法律依据。从大的法律基调看，农户进城与否不能作为退出土地承包权的前置条件。但从政策导向看，国家鼓励在补偿合理的条件下，农民全家在城镇落户后，引导其自愿有偿退出承包地，并提供相应政策支持。可以看出，随着相关法律不断完善，我国土地承包经营权权能经历了显化赋能的调整过程，土地承包经营权的财产属性逐渐加强。[9-10]

（三）二轮延包对土地承包经营权退出提出新要求

理论与实践表明，农村土地承包经营权退出有利于优化农村土地资源配置，缓解日趋紧张的人地关系。改革开放以后，我国开始推行农村土地承包经营制度，并逐步稳定土地承包关系。2008年召开的党的十七届三中全会首次提出“现有土地承包关系长久不变”。此后，中央多次表明要保持土地承包关系长久不变，赋予农民长期、稳定而有保障的土地承包经营权。2019年中共中央国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确提出，“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”。农村土地承包关系“长久不变”政策延续了原有承包关系，可以在一定程度上缓解户内人地不均的矛盾，但总体上“有地无人”“有人无地”等问题难以化解，并有可能将“人地错配”资源禀赋结构长期延续。因此，在农村土地承包经营权二轮延包开始之前，允许有条件的地区稳步渐次推进承包地退出工作，有利于形成更加和谐有序的土地承包关系，释放土地潜能，减轻农村基层压力。

二、试点进展基本情况

（一）试点总体进展

农业农村部资料显示，截至2020年7月，各试点地区承包地退出改革工作取得了初步成效，共有3.8万户8万多人参与退地改革，涉及土地面积超过14万亩。与此同时，不同地区之间在承包地退出户数、人数及面积等方面也存在较大差异（见表1）。其中，上海奉贤与宁夏平罗主要采取整县（区）推进方式，退地改革覆盖面较广，涉及户数较多。如上海奉贤完成长期退出34211户，退地面积106866亩，涉及农民79839人；宁夏平罗完成退出（包括3种退出方式）3162户，退地面积11280亩。内蒙古奈曼旗与湖北黄陂主要选取旗（县）内部分村进行试点，其中内蒙古奈曼旗选择义隆永镇大营子村、西地村、东湾子村等10村以及固日班花苏木巴彦塔拉嘎查开展试点，合计退出（长期退出和永久退出）576 户，退地面积21010 亩；湖北黄陂选择沿堤村、祝店村、张店村、汪湾村等4村开展试点，合计退出（长期退出和永久退出）498户，退地面积1856亩。山东乐陵仅选取市中街道王官刘村1个村开展试点，目前仅完成永久退出16户，退地面积62.5亩。

表1 各试点地区土地退出完成情况

（二）主要做法及成效

试点地区在退地资格、退出程序、退出方式以及土地利用等多个方面开展积极探索，为进一步深化改革奠定了基础。

1.确权登记颁证，奠定退地基础

做好确权登记颁证是实现土地承包经营权有偿退出的前提。各地区在试点前期都按照中央统一要求开展了确权登记颁证工作，并结合确权数据对重点人群进行摸底调查，划定符合退出条件的农户范围。如宁夏平罗全县农村产权确权登记颁证范围达13项，为多类农村产权整合性退地创造了条件。上海奉贤在2011年便开始农村土地承包经营权确权登记颁证。截至2016年，上海奉贤确权登记率达99.7%，权证到户率达100%。内蒙古奈曼旗在完成确权登记颁证的基础上，组织专门人员对全旗展开摸底调查，摸清了承包地退出对象、类型、面积，以及农户数、人口数等基础数据。

2.严格退出程序，引入专业机构

严格操作程序是减少农村退地矛盾冲突的重要举措。各试点地区均制定了严格的退出程序，对调查摸底、农户申请、价值评估、协议签订、补偿兑现、注销登记等工作流程进行严格把关，最大限度地减少了后期矛盾。宁夏平罗要求农户退出土地承包权必须严格按照六个程序进行，做到让农民“退出有条件、生活有保障”。山东乐陵聘请天津法政牛津律师事务所、山东剑超律师事务所的专业法律顾问作为第三方监理，确保试点工作依法规范推进。

3.创新退出方式，满足多元需求

创新承包地退出方式，有利于减少改革阻碍，加速改革进程。为满足不同农户的退地诉求，各试点地区形成了永久退出、长期退出、部分退出等多样化退地方式。比如，山东乐陵在前期调研中发现，不以耕地为主要收入来源的农民大部分对退出土地比较支持，且永久性退地意愿比较强烈。基于此，乐陵确定了两种退出方式：一是永久退出，即符合条件的农户整户彻底退出农村土地承包经营权，二轮承包到期后也不再申请承包地；二是长期退出，即退出期限到2028年，保留二轮结束后继续延包的权利。宁夏平罗结合实际，也设计了三种退出方式供农民选择。湖北黄陂坚持“一村一策”，形成了整户退出、农户部分退出和集体收储三种退出方式。

4.建设产权交易市场，规范土地流转

承包地退出后能否有效处置是改革能否成功的关键。相关试点地区通过建设农村产权交易市场，为土地流转创造了条件，也对土地退出产生了促进作用。比如，上海奉贤依托上海农业要素交易所，成立奉贤区土地流转公开交易服务中心，负责土地流转交易信息发布以及交易活动的组织、服务和管理工作。各街镇也相应建立土地流转公开交易服务分中心，负责流转土地的信息收集、咨询服务、初审排查等服务工作，有力助推了承包地退出。山东乐陵采取市场化运作方式，把退出的土地流转给符合要求的新型农业经营主体发展现代高效农业，解除了后顾之忧。

5.多目标协同推进，促进改革统筹

试点地区将承包地退出工作与其他农村改革统筹衔接、协同推进，发挥了改革聚合效应。在这方面，宁夏平罗的相关探索最为典型，取得了积极效果。一是将土地退出与生态移民搬迁安置相结合。将村集体统一收储的退出土地用于安置生态移民，形成“生态移民插花安置”模式。二是探索以地养老、以权养老新模式。鼓励农村老人以自愿有偿退出土地承包权的收入置换养老服务，将闲置小学校舍改造为集供养、康复为一体的互助型养老院，满足部分农村老人“离土不离乡”就近互助养老的愿望，取得了明显的社会效益。三是与农村改革相结合，助推乡村振兴。将农村土地承包经营权自愿有偿退出与土地制度改革三项试点、农村产权抵押贷款、新型城镇化建设等改革任务统筹推进，既盘活了农村闲置资源，又助推了农业人口市民化。

（三）试点遇到的问题

尽管试点地区推出了一系列创新举措，积累了一些经验，但与改革目标相比还有不少差距，特别是在推进过程中暴露出一些共性问题，需要予以重视。

1.补偿资金筹措难

试点地区普遍遇到的问题之一是退地补偿资金来源单一、数额有限且筹措困难。完成承包地退出改革需要大量补偿资金，很多农户有退地愿望，又对补偿标准给予较高期望，但现实情况是大多数村集体财力有限，一时无法负担高额退地补偿费用。通过贷款等方式筹集资金，如果退出的土地流转租金不足以支付贷款利息等财务成本，又可能给村集体带来新的债务问题。补偿资金筹措困难还会制约土地后续利用。例如，湖北黄陂4 个试点村中，只有祝店村有经济实力给予退地农民一次性现金补偿。张店村、沿堤村和汪湾村由于没有足够的资金实力，都是由承接土地的企业向村集体预先支付退地费用，村集体再向农民兑现补偿。这种做法虽然可以暂时解决资金筹措问题，但却将合作社和家庭农场等农户主导的新型农业经营主体排除在外，与改革初衷并不完全一致。

2.补偿标准不规范

补偿标准如何确定，是土地退出试点要解决的核心问题之一。从试点方案看，补偿标准受地理因素的影响，如土地区位、地力等级和细碎化程度等。同时，不同的经济发展水平也会对退出补偿标准带来影响。在经济发展水平较高的地区，农民土地权属较强，只有制定较高的补偿标准，才能达到农户的退出要求；在经济发展水平较低的地区，土地经济价值较弱，在满足农户的社会保障要求下，农户更愿意退出土地。因此，全国难以制定适应所有农民的退出补偿标准。考虑到承包权退出与经营权流转、土地征占的区别，各地土地退出的操作空间很大，但也带来标准差异等问题，难以完全满足农民需求。

3.退出地块较分散

退出地块分散是各试点地区在推进改革过程中普遍遇到的问题。由于我国土地细碎化程度比较严重，且土地退出不具有强制性，改革中不愿退出、不符合退出条件农户的土地穿插其中，进一步导致退出地块分散，造成退出土地无法集中连片。此外，由于不同位置土地肥力、灌溉条件和交通条件不一样，村集体对退出土地的整合难度大，部分群众对于互换并地也有较大抵触情绪，导致各类经营主体租赁意愿不强，从而限制了退出土地的再利用。

4.后续保障措施不健全

土地退出后续保障措施不健全，不仅降低了农户退地意愿，也降低了各类经营主体开发利用退出土地的积极性。一些农民认为土地是生存保障和生活来源，即使有固定的收入和住所，也担心退出土地后不能再获得国家各项补贴。由于后续政策扶持力度不够，退出土地再利用机制不完善，部分新型农业经营主体参与退地流转积极性不高，村集体收储土地无法及时完成再流转，阻碍了收储土地的再利用。此外，中央已经明确第二轮土地承包到期再延长30 年，但相关配套政策尚未出台，一定程度上影响了农民退地意愿。

三、构建土地承包经营权退出机制的总体思路

承包地退出机制设计必须从退出条件、退出方式、退出程序等方面进行完善和优化，探索市场化、渐进式的改革路径，尽可能地减少土地退出过程中的矛盾，最大程度上维护各方主体的合法权益。

（一）退出原则

第一，完善制度、坚守底线原则。在坚守国家法律法规及相关政策的前提下，有序引导有稳定收入、长期在城镇居住或有安全住房、有社保的农户自愿退地。试点改革的宗旨在于稳定和完善农村基本经营制度，不能侵犯农民土地权益，不能改变土地用途，不能把农村土地所有制改垮了。第二，公平公正、自愿有偿原则。农户退出土地必须进行科学的价值评估，并给予合理的经济补偿。补偿价格要结合各地实际情况，参照征地补偿和土地流转价格等综合确定，不得随意压低或抬高价格，同时要通过产权市场进行交易，发挥市场配置资源的主导作用。第三，审慎推进、确保稳定原则。要充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，坚持维护农民权益，处理好集体、退地农户与利用主体之间的利益关系，审慎稳妥推进改革。任何人和组织不得借机收回农户土地，不得借机宣传国家要收回土地的负面言论，确保农村社会稳定。第四，防范风险、重点突破原则。要着力在退出资金筹措、退出标准制定以及退出土地再利用等关键环节进行探索，防止耕地减少和撂荒，避免打破稳定的土地承包关系，确保试点顺利实施。

（二）退出条件

农民土地承包经营权有偿退出改革涉及重大利益关系调整，必须稳慎推进。现阶段，农民土地承包经营权有偿退出改革，必须设置严格的准入条件，确保退地农民生活有着落、发展有保障、可持续生计不下降。借鉴试点地区的相关做法，农户要退出土地承包经营权，必须具备以下条件之一：一是农户遵照合法手续承包土地且有社保，在城市长期居住（有固定住所），家庭成员就业和收入稳定，且不以土地为生存条件；二是农户遵照合法手续承包土地且有社保，在城市有固定住所但仍居住在本村，家庭成员就业和收入稳定，并一致同意自愿退出；三是农户遵照合法手续承包土地且有社保，家庭成员已年满60 周岁，身边无子女或女儿外嫁，有合法稳定住所。此外，所有农户退地必须经村集体经济组织“一事一议”同意，对于退出全部产权的农户，其必须同时放弃集体经济组织成员身份。

（三）退出方式

从综合试点地区情况看，土地退出方式有长期退出和永久退出两种类型，以这两种基本土地退出方式为基础进行延伸，可得到以下几种土地退出模式：一是整户退出模式。主要指以家庭承包经营户为单位，整户退出按户承包的土地。这种退出方式符合农村土地家庭承包的基本原则，具有操作便利性与合规性等特点，有利于缓解土地细碎化问题，但执行中需做好风险防控，严格审核退地农户家庭状况。二是部分退出模式。主要指以家庭承包经营户为单位，按人或按份额退出部分承包地。这种模式需要先确定退出地块，再在地块范围内实施土地承包经营权退出，具有操作灵活等特点，但有可能加剧土地细碎化。三是土地承包权与宅基地使用权、房屋所有权联动退出模式。这种模式又可以细分为包括土地承包权在二轮承包期内退出，宅基地使用权、房屋所有权自愿永久退出，土地承包权、宅基地使用权、房屋所有权全部退出，土地承包权退出、宅基地使用权、房屋所有权部分退出等具体形式。

（四）退出补偿

承包地退出补偿机制必须充分把握农户与土地的关系，考虑不同村集体经济组织发展水平、农户异质性及家庭生计来源的差异性。具体操作中，可以分以下几种类型进行设计：一是对于经济较为发达的村集体，可以在条件允许的情况下，按评估价格对退地农户进行一次性补偿；二是对于有一定经济条件但无法一次性付清农户退地补偿款的村集体，在一定期限内偿还清即可；三是对于没有经济条件进行补偿的村，以发包或转让获得的收益对退地农户进行一次性补偿或分期补偿；四是对于丧失劳动能力或无耕作能力的农户，可参照城镇居民的社保政策，退出承包地后给予一定的养老金或是送往养老院安置。

（五）退出程序

承包地退地应该履行严格的程序，确保手续完备，不能引发新的矛盾。首先，在乡镇政府指导下，由村组集体负责对本区域内全家已经转为城镇户口、有稳定职业和固定收入来源、有社保并依法取得农村土地承包经营权证的人群进行摸底调查，建立台账，确定符合退出条件的农户范围。在做好宣传发动工作后，由自愿退出承包地的农户向所属集体经济组织提出书面申请。申请书应该包含承包地的基本情况以及农户具备退出条件的相关证明。村集体经济组织收到申请后，组织专门小组按规定相关资料进行核对确认，并报乡镇政府及相关业务部门审核备案。

然后，在乡镇政府及相关业务部门的指导监督下，由村集体经济组织参照现行国家土地征收补偿标准和具体地类分类标准，确认退出土地价值后，双方签订退出补偿协议。在政府部门的支持下，退地补偿资金由村集体经济组织通过多种方式、多个渠道进行筹集。由村集体经济组织按照退地补偿协议将退地资金筹措、分户兑付情况进行公示，经公示无异议后，在合同规定期限内统一对退出农户支付补偿金。按照签订的协议兑付补偿费后，农户与村集体经济组织双方签订土地交接确认书，再报送县级政府对农村土地承包经营权证书进行注销或变更登记，并由相关部门收回相应权证。

最后，村集体经济组织可结合高标准农田建设、土地整理等财政项目，对退出的承包地统一整理开发，完善水电路等配套基础设施建设，为机械化作业和规模经营创造条件。村集体经济组织召开村民（代表）大会，讨论制定相应的规范程序，明确退出土地再流转的条件和流程，并按照程序将土地流转给符合要求的新型农业经营主体或农业项目主体。

四、政策建议

“十四五”时期，重点是在“三权分置”的框架下，引导进城落户农民在二轮承包期限内长期流转土地，稳定获得土地租金收益。在制度与现实的双重约束下，我国农村土地承包经营权退出应聚焦于路径探索，重在机制创新。着眼长远，需要充分利用二轮延包期结束前的政策窗口期，加紧部署试点试验，加快健全农村土地承包经营权退出机制。

（一）积极稳妥做好试点工作

开展试点探索是推进农村土地制度改革的有效途径。然而，试点工作是在特定时间实行的特殊政策，到期后试行政策如何执行、怎么拓展，需要进一步明确。第一，要加快推进土地承包经营权退出试点探索，综合考虑经济发达地区和欠发达地区的资源禀赋特点，选择山区、平原、旱地、水田等不同类型的区域及地类进行试点，稳步扩大试点范围、增加试点内容，探索差异化、多样性的土地承包经营权退出模式。第二，要针对试点中发现的共性问题进行横向交流，开展试点前后条件效果的纵向比较，对一些关键问题和工作难点开展综合分析，以检验现有试点取得的经验，并对现有试点中还没有厘清的重点问题进行进一步探索，提炼可复制、能推广的成果。第三，要以县域为单位，选择若干农村综合改革试验区或农业农村现代化示范区，联动推进宅基地、承包地、集体经营性建设用地等各类农村土地制度改革试点，发挥整体效应、系统效应和协同效应，纵深推进农村土地承包经营权退出试点探索。

（二）多渠道解决资金筹措难题

土地退出补偿资金能否按时按需补偿到位，关系到退地农户的切身利益。在党和政府指导下，相关部门应当加大资金项目整合力度，多渠道筹集补偿资金。一是政府提供资金支持。在集体经济较为薄弱的地区，由财政设立专项资金用于收储农户退出的承包地，区镇两级按比例分摊，缓解资金压力。二是建立土地退出周转金制度。支持集体经济组织通过向金融机构借款等方式筹措周转资金，也可考虑通过“村村联合”等方式，组建集体资本控股的土地收储公司。三是将经营权抵押融资与退地改革相结合，通过土地承包经营权抵押贷款等方式解决退地补偿金不足问题。四是出台相应的金融支持政策，鼓励农发行等政策性金融机构创新金融产品，为集体经济组织提供信贷担保，撬动工商资本参与土地退出。

（三）规范承包地退出补偿标准

现行《农村土地承包法》《物权法》都没有对退地农户补偿方式、标准及程度安排等作出相应规定。因此，应在总结相关试点经验的基础上，综合考虑土地的财产功能和社会保障功能，明确承包地退出补偿标准的测算依据和基本原则。对于货币补偿，综合考虑地区经济发展水平、土地质量、土地用途和剩余承包期限等各种因素，建立科学合理的计算方法，不断提升补偿标准。对于非货币补偿，要尊重农户需求，设计多样化的置换内容，如承包地换社保、承包地换集体经济股权以及承包地换养老服务等等，增加农民的接受度。此外，要积极引入市场主体和土地流转服务机构，通过农户、集体以及第三方协商确定农地价值和补偿方式，提高农村土地承包经营权价值评估机制的科学性、合理性。

（四）统筹推进改革完善配套政策

通过完善相关配套政策，加快农民土地承包经营权退出步伐。一是统筹推进土地承包经营权退出改革、宅基地退出改革和集体产权制度改革，推动几种权益组合退出，如承包地和宅基地一同退出、集体成员权退出等，促进农民的永久退出。二是统筹推进城乡户籍制度和社会保障制度。降低农民进城落户门槛，加快促进进城落户农民身份转变，优化住房、医疗、养老等基础设施和公共服务供给机制，确保退地农户进城后与城镇居民一样享受同等待遇。同时，要为退地农民提供就业培训，为其获得稳定收入提供保障，提高退地农民的市民化能力。三是构建承包经营权退出的风险防范机制，鼓励工商资本按需缴纳风险保证金，防止因经营不善造成的补偿金拖欠、占用耕地等不当行为。

（五）做好退出土地的再利用

土地承包经营权退出改革的关键不只在于退出率和退出面积，还在于运用市场化手段，建立退用结合的一体化机制。一是统一收储，整理农地。开展农田基础设施配套建设，扩大耕地面积，缓解土地细碎化问题。二是将退出土地放到产权交易中心挂牌，流转给专业大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体使用。村集体经济组织要为新型农业经营主体提供服务，促进退出土地实现适度规模经营，提高土地产出率。三是科学规划，与项目结合。在经济发展水平较高的地区，退出土地可在增减挂钩的基础上，整合用于农村人居环境整治、美丽宜居乡村建设、乡村旅游等项目，缓解乡村建设的用地压力，提升土地的综合价值。